Pieniędzy publicznych powinna pilnować rada polityki fiskalnej

Zagrożenia dla budżetu w tym roku, perspektywy utrzymania się nierównowagi finansów publicznych w następnych latach, coraz większa zależność od wierzycieli zagranicznych, niejasna ścieżka dochodzenia do euro – wszystko to skłania do reanimacji idei powołania niezależnej rady polityki fiskalnej, jako odpowiednika Rady Polityki Pieniężnej.
Pieniędzy publicznych powinna pilnować rada polityki fiskalnej

(CC By NC ND SunnyUK)

Sprawy długu publicznego są zbyt poważne, by zostawić je politykom – można sparafrazować powiedzenia de Gaulle’a i Clemenceau. Stąd liczne zabezpieczenia: pakt stabilności i wzrostu, reguły wydatkowe, reguły konstytucyjne i ustawowe. Ostatnio pakt fiskalny. Emocje jakie rozgorzały w Sejmie przy okazji debaty o pakcie fiskalnym („palicie jak Neron Polskę”, „traktat jest dramatycznie sprzeczny z polską konstytucją”) i treść poselskich wystąpień dowodzą, że polityka fiskalna i dług publiczny jest tak samo dobrym tematem do gry politycznej, jak każdy inny, bez względu na kompetencje zabierających głos.

Zwolennicy paktu argumentują, że jest on potrzebny, bo zapewni stabilność finansów publicznych. Opozycja odpowiada, że oznacza on utratę suwerenności i szkodzi gospodarce. Ani jedno ani drugie, dlatego że pakt fiskalny nie niesie ze sobą żadnej gwarancji jego przestrzegania. Kary finansowe jakie wprowadza (do 0,1 proc. PKB czyli 1,6 mld złotych w przypadku Polski) są niewysokie i zawsze można je pokryć z…nowego długu.

Nowe instytucje

Warto dlatego wrócić do innej idei zabezpieczenia przed nieodpowiedzialnością polityków – powołania Rady Polityki Fiskalnej (o szwedzkiej radzie pisał przed rokiem w Obserwatorze Finansowym Lars Calmforst). W Polsce w ostatnich latach pisali o niej m.in. Grzegorz Gołębiowski (Biuro Analiz Sejmowych, SGH), Michał Rutkowski (Bank Światowy) i Marcin Piątkowski (MFW), ale ich propozycje nie wywołały dyskusji. Tak jakby opinia publiczna miała już dosyć różnego typu rad, albo przeciwnie, nie wierzyła w realizację idei. Oczywiście nie wykazali również zainteresowania politycy i rząd.

Najważniejsze przesłanki, dla których są powoływane rady lub niezależne biura budżetowe (taką rolę pełnią tez czasami think-tanki – łącznie nazwiemy je niezależnymi instytucjami fiskalnymi), to niezrozumienie wśród polityków i szerokiej publiczności ograniczeń budżetowych, działanie polityków we własnym interesie (reelekcja), krótkowzroczność w sensie nie przywiązywania wagi do przyszłości w działaniu politycznym, które w efekcie prowadzą do permanentnie deficytowych budżetów i akumulacji wysokiego długu publicznego – wyliczają CalmforstRobert Hagemann.

Na świecie rady lub ich odpowiedniki zajmują się przede wszystkim prognozowaniem makroekonomicznym i fiskalnym oraz stanem finansów publicznych i oceną polityki fiskalnej i budżetów ex anteex post. W wielu przypadkach zajmują się także oceną kosztów inicjatyw politycznych. Niektóre zajmują się również formułowaniem zasad, reguł i zaleceń, jak powinna być projektowana i realizowana polityka fiskalna.

Przykłady rad o największym zakresie działania pochodzą z USA (Kongresowe Biuro Budżetu – CBO), Szwecji (Rada Polityki Fiskalnej), Wielkiej Brytanii, Danii i Węgier, z tym, że na Węgrzech po objęciu rządów przez Viktora Orbana rada szybko została pozbawiona personelu i pieniędzy.

Jedną z nowszych instytucji jest powołane w 2010 roku brytyjskie Biuro Odpowiedzialnego Budżetu. Warto zajrzeć na strony tych instytucji, zobaczyć jak analizują i oceniają propozycje i działalność rządów, jak wyglądają ich obszerne, wypełnione tabelami dokumenty. Każda z takich analiz na ogół jest natychmiast odnotowywana w mediach. Czasem wnioski zawarte w nich wchodzą na czołówki gazet i portali.

Nie chodzi jednak tylko o docieranie do opinii publicznej z profesjonalna wiedzą i ocenami sytuacji fiskalnej. Empiryczny dowód wartości rad/biur budżetowych przynosi analiza przeprowadzona przez Roberta Hagemanna. Wynika z niej, że mimo iż rady nie mają uprawnień stanowiących, np. nie ustalają dopuszczalnego poziomu długu czy deficytu, w tych państwach OECD, które miały niezależne instytucje fiskalne, występowała w latach 1995-2005 nadwyżka pierwotna finansów publicznych. W tych zaś, które nie miały rady – deficyt. W krajach z radą dług publiczny zmniejszał się szybciej niż w krajach bez rady.

Słowem – rady dyscyplinują. Albo też wzmacniają już istniejące pozytywne zjawiska, bo nie można wykluczyć, że powstają głównie tam, gdzie politycy mają świadomość potrzeby prowadzenia odpowiedzialnej polityki fiskalnej.

(infografika: Darek Gąszczyk/CC BY-NC-SA @Doug88888)

(infografika: Darek Gąszczyk/CC BY-NC-SA @Doug88888)

Analityczna pustynia

W Polsce zainteresowany obywatel w ogóle miałby problem z dowiedzeniem się, jak oceniana jest przez profesjonalistów polityka fiskalna w Polsce, bo jeśli chodzi o analizy poza gazetową publicystyką i przemówieniami polityków, żyjemy na niemal całkowitej pustyni. Biuro Analiz Sejmowych sprawami finansów publicznych zajmuje się, ale – jak się wydaje – dość okazjonalnie, np. pojawiła się krótka analiza na temat nowych limitów zadłużenia dla samorządów, czy wcześniej wspomniana praca o radach fiskalnych.

Niektóre tematy, np. oceny projektów budżetu, są zlecane na zewnątrz. Zabrzmi to niewiarygodnie, ale oceny te są dystrybuowane wyłącznie wśród parlamentarzystów, bo „taki jest regulamin”, jak mnie poinformowano. By je uzyskać (lub nie) trzeba wypełnić specjalny formularz na stronie www Sejmu, a przede wszystkim wiedzieć, że w ogóle istnieją (stosowny wniosek wysłałem, zobaczymy).

Idźmy dalej przez pustynię. Sądząc z informacji na stronie www Instytut Finansów – kiedyś placówka publiczna, teraz jest częścią Akademii Finansów i Biznesu Vistula i podobno publikuje biuletyn i raporty. Piszę podobno, bo nie znalazłem w sieci ich śladu. Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową zaniechał działalności publicznej w tym obszarze kilka lat temu. Także CASE już nie zajmuje się tematem finansów publicznych w Polsce, a przynajmniej tak wynika ze spisu jego publikacji.

W efekcie z regularnych, niezależnych profesjonalnych ocen mamy od ręki tylko ciekawą coroczną opinię Rady Polityki Pieniężnej o projekcie budżetu. W NBP pracują dwie byłe panie minister i wiceminister finansów Halina Wasilewska-TrenknerElżbieta Suchocka-Roguska i zapewne uczestniczą w przygotowywaniu tej opinii. Na przykład w ostatniej, z listopada 2012 , w kilku miejscach Rada zwróciła uwagę na braki danych i niespełnianie wymogów dyrektywy unijnej dotyczącej przejrzystości procesu budżetowego.

Zasugerowała także, że rząd omija przepisy ustawy o finansach publicznych wyprowadzając wydatki poza budżet do rozchodów (pożyczka dla ZUS). Sceptyczna była opinia Rady na temat niektórych założeń makroekonomicznych jak i przewidywanych dochodów. Jednak analiza jest krótka i jakościowa, nie ma w niej własnych prognoz czy rekomendacji, nie taka jest zresztą jej funkcja.

Osiem stron nawet najciekawszej opinii RPP nie zastąpi tego, co powinna wytwarzać niezależna instytucja fiskalna. Nie zastąpi tego także coroczna analiza wykonania budżetu przygotowywana przez NIK (dostępna publicznie). To ogromny (247 strony w ubiegłym roku) dokument przede wszystkim dość monotonnie porównujący, ile pieniędzy faktycznie wydano i jakie dochody uzyskano w porównaniu z planami (budżetem). Zawiera też na ogół wytłumaczenie dlaczego konkretne dochody czy wydatki były niższe lub wyższe niż planowano.

Drugi wątek stanowią informacje o przypadkach wydania środków niezgodnie z przepisami w poszczególnych instytucjach budżetowych. Całość zawiera mnóstwo informacji, czasem całkiem ciekawych, ale oczywiście niewiele ma to wspólnego z analizą polityki fiskalnej, czy sytuacji finansów publicznych.

Powołać radę polityki fiskalnej

Czy jest sens tworzyć Radę Polityki Fiskalnej? Wydaje się, że tak. Poza dokumentami rządowymi (Wieloletni Plan Finansowy Państwa, uzasadnienie do ustawy budżetowej, aktualizacja Planu Konwergencji czy strategia zarządzania długiem publicznym oraz miesięczne i kwartalne informacje sprawozdawcze na temat wykonania budżetu państwa, długu Skarbu Publicznego i zadłużenia publicznego) opinia publiczna nie dysponuje właściwie żadnymi analizami i prognozami (szczątkowe pojawiają się czasami w informacjach bankowych zespołów analitycznych).

7 lat temu oceniano (Hallerberg, von Hagen – projekt Sprawne Państwo E&Y), że przejrzystość finansów publicznych jest w Polsce bardzo niska i nie wydaje się, by wiele się w tej kwestii zmieniło. Powołanie rady/biura budżetowego stanowiłoby krok naprzód. Tym bardziej, że analizy empiryczne pokazują także, iż rządy (ministrowie finansów) mają wysoką skłonność do formułowania zbyt optymistycznych prognoz gospodarczych i dotyczących dochodów budżetowych, w przeciwieństwie do niezależnych instytucji fiskalnych. U nas bywa różnie, w 2011 roku wyniki gospodarcze i sytuacja finansów publicznych okazały się lepsze od założeń Ministerstwa Finansów, w ubiegłym roku gorsze (z pewnością jeśli chodzi o dochody, poziom deficytu i PKB, prawdopodobnie także sytuację całego sektora finansów publicznych). W tym roku wygląda na to, że również zgrzeszono optymizmem.

Nie chodzi jednak tylko o prognozy. Co najmniej równie ważna jest kwestia dyscyplinowania polityki fiskalnej. Minister finansów Jacek Rostowski w ciągu ostatnich lat wykazał, że skuteczność alternatywnego narzędzia, jakim są reguły fiskalne, jest ograniczona. Reguły z ustawy o finansach publicznych z łatwością obchodzi wyprowadzając niektóre wydatki poza sektor finansów publicznych według polskiej jego definicji.

Tymczasowa reguła wydatkowa, czy też założenie o zamrożeniu płac, też w praktyce są mało skuteczne, o czym świadczą dane o wzroście wydatków. I nie ma w tym nic nadzwyczajnego – to również empirycznie potwierdzona prawidłowość na świecie, że reguły fiskalne skłaniają do kreatywnej księgowości i wyprowadzania wydatków poza budżet, zmniejszają przejrzystość polityki fiskalnej. Często też okazuje się, że słuszne założenia w praktyce rozmydliły się, nie realizował ich kolejny rząd w przypadku celów średnioterminowych itd.

Zapowiadana przez wiele miesięcy stała, tzw. stabilizująca reguła wydatkowa zniknęła z obiegu publicznego (miała być przedstawiona w III kwartale 2012 r.). Nie jest też jasne, czy faktycznie wejdzie w życie reguła ograniczająca wydatki samorządów (tak stwierdził na jesieni 2012 doradca min. Rostowskiego). Ścieżka dochodzenia do średniookresowego celu budżetowego (MTO) z planu konwergencji jest też coraz bardziej wątpliwa i być może dlatego dane i analizy deficytu strukturalnego, kluczowego przy ustalaniu i realizacji MTO, występują w obiegu publicznym w postaci szczątkowej.

W tej sytuacji rada/biuro budżetowe włączając się w proces stanowienia i ocen polityki fiskalnej niewątpliwie służyłaby przejrzystości i dyscyplinowaniu finansów publicznych. Bowiem w obecności obdarzonej autorytetem i niezależnością rady i jej dokumentów, polityczny koszt prowadzenia nieodpowiedzialnej polityki fiskalnej, czy błędnych rozwiązań byłby wyższy. Opozycja natomiast, zwłaszcza hałaśliwa i niekompetentna, tego kosztu nie zwiększa.

Wreszcie rola edukacyjna. O jakości prawodawstwa decydującego o stanie finansów publicznych można przekonać się czytając taką oto ocenę skutków regulacji dla budżetu dołączoną do jednego z projektów poselskich ustaw (chodzi o szybszy zwrot VAT):„W ocenie projektodawców niniejszy projekt nie przyniesie negatywnych skutków finansowych dla budżetu państwa. Zwrócone szybciej niż pod rządami dotychczas obowiązującej ustawy środki z pewnością natychmiast zostaną reinwestowane przez przedsiębiorców, a co za tym idzie, z powrotem zasilą konto urzędów skarbowych”.

Koniec kropka. Na takim ugorze nie ma wątpliwości, że profesjonalna rada pełniłaby też rolę edukacyjną.

Eksperci ostrożni

Idea nowego wędzidła dla rządu i polityków jest sensowna. Ale np. Mirosław Gronicki, były minister finansów, ma mieszane odczucia: „Tworzenie takiej instytucji bez oparcia politycznego i konkretnych instrumentów nie ma sensu – mówi Obserwatorowi Finansowemu. – Ani Sejm ani NIK nie kontroluje rządu, to jak miałaby to zrobić rada fiskalna?” – pyta retorycznie. – Natomiast ciało typu think-tank – jak najbardziej, pod warunkiem, że będzie miało środki i niezależność. Ale u nas nie ma kultury check and balance”.

Natomiast wiceprezydent organizacji biznesu PKPP Lewiatan Jeremi Mordasewicz pisze do OF w mailu: „Wydaje mi się, że Rada Polityki Fiskalnej może pełnić jedynie rolę doradczą, bo o finansach publicznych zgodnie z Konstytucją decyduje Sejm na wniosek rządu. Powinna natomiast zabiegać o stosowanie reguły, że suma deficytu i wzrostu gospodarczego nie może być większa od 2, tzn. przy wzroście PKB o 3 proc. powinniśmy wypracowywać nadwyżkę 1 proc., przy wzroście o 2 proc. budżet powinien być zrównoważony, a przy wzroście o 1 proc. moglibyśmy pozwolić sobie na deficyt 1 proc.. I dodaje szczerze: „Powinna składać się z ekspertów, którzy są niekwestionowanymi autorytetami w środowisku ekonomistów i co ważne udowodnili swoją niezależność i odporność na naciski. Ale jak takie osoby wybrać – nie wiem”.

Cóż, jest mało prawdopodobne, by Rada Polityki Fiskalnej szybko powstała, a jeszcze mniej pewne, by miała ona np. prawo ustalania w ramach cyklu koniunkturalnego poziomu deficytu, poziomu długu publicznego, czy średnioterminowego celu fiskalnego. Od polityków również zależy, czy choć jeden krok w tym kierunku zostanie uczyniony przez stworzenie przynajmniej na początek  think-tank biuro budżetu.

Biuro to powinno być finansowane ze środków publicznych, a usytuowane przy parlamencie lub prezydencie, z gwarancjami niezależności i stałości funduszy. Doświadczenie międzynarodowe pokazuje, że ośrodki budżetowe w formalnych strukturach państwowych mają większą szansę niż prywatne think-tanki na wypracowanie sobie mocnej i niezależnej pozycji.

Biuro budżetu powinno mieć zagwarantowany dostęp m.in. do wszystkich danych Ministerstwa Finansów i GUS, izb obrachunkowych i izb skarbowych. Z obowiązkiem publicznej oceny projektu budżetu i sytuacji finansów publicznych oraz głównych ustaw niosących skutki finansowe (ex anteex post), przygotowywania analiz i prognoz makroekonomicznych i rekomendacji dla polityki fiskalnej, oceny celów polityki fiskalnej jak deficyt, limit długu czy MTO (także ex anteex post).

A problem ze składem rady lub biura budżetu? Tu możliwości są co najmniej dwie. Na przykład można skopiować tryb powoływania członków Rady Polityki Pieniężnej, co jest jednak ryzykowne, tym bardziej biorąc pod uwagę, że aktualnie wszystkie ośrodki władzy są z jednej opcji, albo Sejm powoływałby jedynie szefa biura budżetu, ale większością konstytucyjną, co być może eliminowałoby kandydatów politycznych.

Na świecie rady/biura liczą od kilku członków/ pracowników do ponad stu. Wariant minimum nie byłby kosztowny. To kilka etatów i komputerów, w sumie powiedzmy 2 miliony złotych rocznie. Kancelaria Sejmu ma do dyspozycji ponad 400 milionów zł rocznie i zatrudnia ponad 1200 osób, kancelaria prezydenta – budżet 180 milionów złotych i 400 osób. Wystarczy trochę ograniczyć ich budżety i ani grosza nie trzeba by dokładać, a parę i to nie groszy, z pewnością rada by nam zaoszczędziła.

PS. Z Kancelarii Sejmu szybko otrzymałem dość dokładny budżet na 2013 rok i sprawozdanie z wykonania w 2011 (na stronie Sejmu nie ma budżetu Kancelarii). Natomiast czekam jeszcze na opinie ekspertów budżetowych, o które też poprosiłem. Czyli system, o którym wspominam w tekście zadziałał częściowo, co nie zmienia faktu, że zakres automatycznie upublicznianych informacji jest zbyt skromny.

Nie ma niestety wyodrębnionej pozycji Biuro Analiz Sejmowych. To zapewne kilka milionów zł (średnio jeden pracownik Kancelarii kosztuje w wynagrodzeniach i pochodnych  ok. 113 tys. złotych).   Są oddzielnie podane wynagrodzenia bezosobowe (m.in. honoraria dla zewnętrznych autorów ekspertyz Biura Analiz Sejmowych, ale i np. sporządzenie stenogramów) – 4,7 mln zł. Honoraria dla autorów, fotografików i plastyków  związanych z działalnością wydawniczą – 1,6 mln zł (głównie Wydawnictwo Sejmowe). Jest jeszcze zakup usług eksperckich od firm (a nie osób fizycznych) 207 tys. zł i 675 tys. na doradztwo naukowe w formie ekspertyz dla klubów parlamentarnych i poselskich.

Czyli w sumie wydatki na działalność  ekspercką, jak szacuję, stanowią ok. 2 procent całego budżetu. Dołożenie trzeciego procenta sfinansowałoby proponowaną Radę, czy też think-tank Biuro Budżetu bez problemu.

Piotr Aleksandrowicz

(CC By NC ND SunnyUK)
(infografika: Darek Gąszczyk/CC BY-NC-SA @Doug88888)
Niezależne-instytucje-fiskalne

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Koniec taniego pieniądza: nadchodzą trudniejsze czasy dla polityki fiskalnej?

Kategoria: Trendy gospodarcze
Właśnie dokonuje się duży zwrot w polityce najważniejszych banków centralnych na świecie. Ściśle wiąże się z tym obserwowany wzrost rentowności obligacji rządowych, który rozpoczął się w 2021 r. i nabrał gwałtownego przyspieszenia w tym roku.
Koniec taniego pieniądza: nadchodzą trudniejsze czasy dla polityki fiskalnej?