GettyImages
Czy przy coraz bardziej osłabionym budżecie oraz wysychających dochodach z ropy i gazu Rosja będzie w stanie jednocześnie finansować sferę militarną, socjalną i gospodarczą? Czy Rosja może funkcjonować ze słabym budżetem?
Rola budżetu
Rosyjski budżet od zawsze stanowił dla władzy główny instrument umożliwiający sterowanie społeczno-gospodarczym rozwojem państwa. Finansowane z budżetu różnego rodzaju podwyżki i jednorazowe wypłaty, szczególnie w latach wyborczych, kształtowały pożądane nastroje społeczne, a dochodzące do 18–20 proc. bezpośrednie zaangażowanie inwestycyjne wpływało na dynamikę realnej sfery gospodarki. W czasach mniej sprzyjających, co zwykle utożsamiano z gorszą koniunkturą oraz spadkiem cen surowców energetycznych i w rezultacie spadkiem dochodów budżetowych, zgromadzone wcześniej zasoby miały gwarantować przetrwanie nawet najtrudniejszych okresów.
Rosyjski budżet od zawsze stanowił dla władzy główny instrument umożliwiający sterowanie społeczno-gospodarczym rozwojem państwa.
Słabością takich założeń jest jednak utrwalone od dziesięcioleci uzależnienie rosyjskiego budżetu od wpływów z wydobycia i eksportu surowców energetycznych, przede wszystkim ropy i gazu. Dochody z tego sektora to w różnych okresach nawet 45–55 proc. całości wpływów. W praktyce ta zależność jest znacznie wyższa, zważywszy, że w oficjalnej statystyce dywidendy i podatek dochodowy od podmiotów z sektora ropy i gazu (państwo ma większościowy udział w Gazpromie i Rosniefcie, największych firmach z tej branży) nie są ujmowane jako dochody z ropy i gazu. Przy takich wskaźnikach uzależnienie od koniunktury na rynkach eksportowych to znaczna, ale niejedyna słabość budżetu. Aktywność w sferze gospodarczej to istotna zaleta budżetu w czasie jego „zamożności”. Dużą wadą jest natomiast jej ograniczanie w okresach oszczędności i zaciskania pasa. A tak było w ostatnich latach.
Aby przyspieszyć proces gromadzenia zapasów na trudne czasy nadchodzące wraz z narastaniem sankcji, od 2017 r. wprowadzono zasadę budżetową, zgodnie z którą do budżetu na bieżące wydatki wpływały dochody z sektora ropy i gazu do wysokości wynikającej z ceny ropy 40 dol. za baryłkę. Powyżej tej ceny dochody zasilały Fundusz Dobrobytu Narodowego (FDN). Corocznie cena ta była powiększana o 2 proc. (2018 – 40,8 dol., 2019 – 41,6 dol., 2020 – 42,4 dol., 2021– 43,3 dol., 2022 – 44,2 dol.). Rzeczywiste ceny w rosyjskim eksporcie (oprócz 2020 r.) były znacznie wyższe: 2017 –51,4 dol., 2018 – 69,1, 2019 – 63,0, 2020 – 42,1, 2021 – 66,0, 2022 – 76,0), co oznaczało szybkie powiększanie zasobów FDN. Odbywało się to jednak – jak wskazywało wielu analityków – kosztem wycofywania znacznych środków z bieżącego obiegu gospodarczego. Powodowało to stagnację w sferze gospodarczej i zapaść w sferze socjalnej (spadek dochodów realnych ludności). Najgorsze miało jednak dopiero nadejść wraz z nasilaniem się sankcji związanych z napaścią na Ukrainę. Rosja stanęła przed nienotowanymi dotąd wyzwaniami. Musi stawić czoła nowej sytuacji, niezakładanej wcześniej w żadnym programie, prognozie czy symulacji, gdy jednocześnie gwałtownie spadają dochody budżetu i jeszcze szybciej rosną jego wydatki. Skalę problemu powiększa fakt, że uwarunkowania geopolityczne wskazują, iż zjawiska te nie mają charakteru przejściowego.
Pogłębiająca się zapaść
Rosyjski budżet zawsze był postrzegany jako silne ogniwo systemu społeczno-gospodarczego, o dużej „samowystarczalności”, o czym świadczy niska, nieprzekraczająca 20 proc. PKB skala długu publicznego. Budżet na 2022 r. był planowany z dodatnim saldem 1,3 bln rubli i mimo pogłębiających się sankcji miał być symbolem odporności Rosji na nie i ich nieskuteczności. Sankcje narastały, ale kondycja budżetu w wyniku wzrostu cen ropy naftowej była coraz lepsza. Na koniec maja 2022 r. nadwyżka budżetowa osiągnęła 1,5 bln rubli, przekraczając wielkość zakładaną na cały rok. Od tego momentu sytuacja gwałtownie zaczęła się pogarszać. Działo się to przede wszystkim w wyniku szybkiego wzrostu wydatków, chociaż wpływ na to miała też utrata dochodów na skutek spadku cen ropy naftowej i znacznego spadku eksportu gazu.
Rosyjski budżet zawsze był postrzegany jako silne ogniwo systemu społeczno-gospodarczego, o dużej „samowystarczalności”, o czym świadczy niska, nieprzekraczająca 20 proc. PKB skala długu publicznego.
Skala problemu była tym większa, że szybkie pogarszanie się sytuacji budżetu następowało mimo podjęcia wielu działań ratujących dochody. Należała do nich uchwalona ad hoc ustawa o nadzwyczajnym podatku od wydobycia gazu, w wyniku której Gazprom wpłacił do budżetu 1,244 bln rubli, wcześniej przeznaczonych na dywidendy za 2021 r. (po raz pierwszy w historii Gazprom nie wypłacił dywidendy), oraz decyzja o wypłacie awansem dywidendy Gazpromu po pierwszym półroczu 2022 r. w wysokości ponad 600 mld rubli.
Tempo pogarszania się sytuacji budżetu ulegało szybkiemu przyspieszeniu. Na 2022 r. budżet był przyjęty z dodatnim saldem 1,3 bln rubli, co stanowiło 1 proc. PKB (dochody 25 bln rubli, wydatki 23,7 bln). We wrześniu 2022 r. przewidywano już deficyt w wysokości 1,3 bln rubli (dochody 27,7 bln rubli, wydatki 29 bln rubli). Na początku grudnia minister finansów zapowiedział zwiększenie wydatków o 2 bln rubli i deficyt w wysokości 2 proc. PKB. Na koniec 2022 r. rzeczywisty deficyt osiągnął 3,3 bln rubli (2,3 proc. PKB), przy dochodach w wysokości niespełna 27,8 bln rubli i wydatkach przewyższających 31,1 bln rubli. W stosunku do założeń dochody budżetu w 2022 r. wzrosły więc o 11,2 proc. (2,8 bln rubli), wydatki zaś o 31,2 proc. (7,4 bln rubli).
Sądzić można, że 2022 r. mimo dużej „dziury” w budżecie zamknął się wynikiem akceptowalnym dla władz. Na wynik budżetu złożyły się jednak zasoby zgromadzone w pierwszych pięciu miesiącach (nadwyżka wynosiła wówczas 1,5 bln rubli) oraz wymuszone jednorazowe wpłaty Gazpromu (ok. 1,8 bln rubli). Niepokój mogły jednak budzić nie same liczby, lecz narastanie negatywnych zjawisk, w tempie rujnującym kondycję budżetu.
Sytuacja budżetu zaczęła się pogarszać już pod koniec 2022 r., ale po wynikach ze stycznia i lutego 2023 r. zaczęła wyglądać katastrofalnie.
Sytuacja budżetu zaczęła się pogarszać już pod koniec 2022 r., ale po wynikach ze stycznia i lutego 2023 r. zaczęła wyglądać katastrofalnie. Przychody z ropy i gazu w styczniu spadły o 46 proc. w stosunku do stycznia 2022 r., na skutek obniżenia się cen ropy do 50 dol. za baryłkę (w budżecie na 2023 r. założono 70,1 dol.) i ograniczenia eksportu gazu o przeszło 60 proc., w tym na rynki unijne o przeszło 80 proc. Przychody inne niż naftowe i gazowe w styczniu również mocno spadły – o 28 proc. w porównaniu z analogicznym okresem 2022 r. (44 proc. z VAT i 13,7 proc. z podatku dochodowego). Według szacunków Ministerstwa Finansów łączne dochody budżetu w styczniu spadły o 35 proc. w porównaniu ze styczniem 2022 r. i wyniosły około 1,4 bln rubli. W tym samym okresie wydatki wzrosły o 59 proc., do prawie 3,2 bln rubli. Tym samym deficyt w styczniu wyniósł prawie 1,8 bln rubli, co stanowi 60 proc. planu na cały rok.
Po wyjątkowo wysokich wydatkach budżetu w grudniu 2022 r. i styczniu 2023 r. wydatki w lutym jeszcze przyspieszyły. Według często przywoływanego przez rosyjską prasę kanału MMI w serwisie Telegram, wydatki rosyjskiego budżetu od początku 2023 r. do połowy lutego wyniosły 4,92 bln rubli, a dochody 951 mld rubli. Powoduje to deficyt w wysokości prawie 4 bln rubli. Zgodnie z obowiązującą ustawą budżetową dochody w 2023 r. mają wynieść 26,1 bln rubli, wydatki 29 bln rubli, a deficyt 2,9 bln rubli, czyli 2 proc. PKB. W styczniu budżet wydawał średnio 100,5 mld rubli dziennie, a w lutym wydatki wzrosły do 113 mld rubli. Jeśli ta tendencja się utrzyma, to nawet pomimo zmniejszenia dziennych wydatków do 100 mld rubli i osiągnięcia zaplanowanych dochodów deficyt na koniec 2023 r. może przekroczyć 10 bln rubli.
Wojenna pompa ssąca pracuje pełną mocą. Czy w sytuacji coraz trudniejszych uwarunkowań geopolitycznych i pogarszania się stanu gospodarki Rosja jest zdolna uruchomić nowe źródła dochodów, które mogłyby chociaż częściowo rekompensować niepodlegające żadnym cięciom wydatki wojenne?
Ratowanie budżetu
Szybkie pogarszanie się sytuacji budżetu w warunkach dynamicznie rosnących wydatków i równie szybko spadających dochodów zmusiło władze do podjęcia działań obronnych. Przy sztywnym charakterze wydatków dotyczyły one głównie powiększenia dochodów.
W listopadzie 2022 r. rosyjska Duma znacznie zwiększyła obciążenia podatkowe przemysłu gazowego i naftowego. Podniesienie podatku od wydobycia surowców powoduje, że Gazprom w latach 2023–2025 będzie dodatkowo wpłacał 50 mld rubli miesięcznie, dzięki czemu budżet uzyska w tym okresie 1,8 bln rubli. Wzrósł również podatek dochodowy dla eksporterów gazu skroplonego (LNG) na lata 2023–2025: z 20 do 34 proc. W założeniu ustawowe zwiększenie obciążeń podatkowych podmiotów w sektorze ropy naftowej powinno spowodować, że w latach 2023–2025 wpływy budżetowe z tytułu podatku od wydobycia surowców wzrosną łącznie o 629 mld rubli. Na tym tle zwiększenie takich samych obciążeń dla przemysłu węglowego przez trzy miesiące (1 stycznia – 31 marca 2023 r.) nie wygląda imponująco i da budżetowi „jedynie” 30 mld rubli.
Jak dynamicznie i niekorzystnie zmienia się sytuacja budżetu, może świadczyć to, że rządowe postulaty podatkowe były zaostrzane już w trakcie procedowania w Dumie. W stosunku do Gazpromu zwiększenie stawki podatkowej wprowadzono od 1 stycznia 2023 r., a nie od 1 lipca 2023 r., jak przewidywała wersja rządowa po pierwszym czytaniu ustawy. W tym samym trybie (po pierwszym czytaniu) zwiększono podatek dla eksporterów LNG z 32 proc. do 34 proc.
Z tego samego powodu do końca 2025 r. przedłużono obowiązywanie skorygowanego mechanizmu rozliczeń z eksporterami paliw, tak zwanego „dempfera” (amortyzatora). Mechanizm amortyzatora jest stosowany od początku 2019 r. w celu przeciwdziałania presji inflacyjnej wynikającej z podwyżek cen produktów naftowych na rynku wewnętrznym. Polega na tym, że jeśli ceny eksportowe benzyny i oleju napędowego są wyższe od cen krajowych, to państwo rekompensuje producentom część tej różnicy; w przeciwnym razie koncerny naftowe przekazują część zysków do budżetu. Rekompensowaną różnicę zmniejszono w 2022 r. z 83 proc. do 60 proc. Niezależnie od tego w związku z sytuacją na rynku ropy naftowej od września różnicę tę zaczęto pomniejszać o dyskonto wynoszące 10–20 dol., co miało obowiązywać jedynie do 4 grudnia 2022 r. Przedłużenie czasu obowiązywania tej „innowacji” o trzy lata ma według rządu przynieść oszczędności w wydatkach w wysokości 662 mld rubli (w 2022 r. wypłacono 2,2 bln rubli).
W grudniu 2022 i styczniu 2023 r. wydano 10 bln rubli, czyli ponad jedną trzecią rocznej wielkości planowanych wydatków. W obecnych warunkach potrzeby budżetu można postrzegać jako trwałe, gdyż ze względu na swój szczególny charakter nie podlegają ograniczeniom. Te megawydatki budżetowe, a także załamanie dochodów zmusiły rząd do poszukiwania kolejnych dodatkowych sposobów załatania powiększającej się dziury budżetowej. Zaczęto forsować pomysł dobrowolnych jednorazowych wpłat do budżetu z części nadzwyczajnych zysków (windfall tax). Początkowo miało to dotyczyć zysków z 2022 r. Przewidywano, że wpływy do budżetu z tego tytułu wyniosą 200 mld rubli. Objęcie tym mechanizmem dochodów z 2021 r. zwiększyło oczekiwane wpływy do 300 mld rubli. Pomysł spotkał się jednak z ostrą krytyką ze strony sfer biznesowych, wskazujących m.in. na brak podstaw prawnych, nieprecyzyjność określenia podstawy naliczenia dodatkowych wpłat, brak listy branż czy podmiotów objętych tym procesem. Dyskusja trwa, aczkolwiek zapowiadane wyłączenie sektora ropy i gazu oraz przewidywane uwzględnienie banków rodzi pytanie, jakie inne podmioty mogą się stać donatorami budżetu, by zaspokoić jego oczekiwania.
Dużym zagrożeniem dla budżetu są spadające ceny rosyjskiej ropy Urals (w 2022 r.: październik – 70,62 dol. za baryłkę, listopad – 66,47 dol., grudzień – 50,47 dol.; w 2023 r.: styczeń – 49,48 dol., luty – 49,56 dol.). Wpływa to na zmniejszenie dochodów budżetowych, zarówno bezpośrednio powiązanych z eksportem (podatek eksportowy), jak i naliczanych na etapie produkcji (podatek od wydobycia surowców). Dotychczas w obciążeniach podatkowych sektora energetycznego uwzględniano bowiem rzeczywiste ceny ropy naftowej uzyskiwane w rosyjskim eksporcie, a te od kilku miesięcy są obciążone coraz wyższym, wymuszonym dyskontem w stosunku do ropy Brent. Po wprowadzeniu unijnego embarga na zakup rosyjskiej ropy od grudnia 2022 r. cena Urals spadła poniżej Brent o około 35–40 dol. za baryłkę (do grudnia 2022 r. było to 20–30 dol., a w latach poprzedzających wojnę w Ukrainie 1–3 dolary). Starając się zneutralizować wpływ spadku cen na dochody budżetowe, rząd wprowadził nowy schemat naliczania podatków dla sektora naftowego. Podstawą będą ceny rosyjskiej ropy Urals nie w rzeczywistej wysokości, lecz takie, które nie powinny być niższe niż cena ropy Brent pomniejszona: w kwietniu o 34 dol. za baryłkę, w maju o 31 dol., w czerwcu o 28 dol., w lipcu o 25 dol. Jeżeli dyskonto cenowe okaże się wyższe, będzie to dodatkowym obciążeniem firm naftowych. Z tytułu tych zmian rząd przewiduje jeszcze wpływy do budżetu w wysokości 600 mld rubli.
Dla ratowania budżetu Ministerstwo Finansów po raz pierwszy od wiosny 2020 r. uruchomiło sprzedaż waluty z zasobów FDN. W okresie od 13 stycznia do 6 lutego 2023 r. sprzedano juany o wartości 54,5 mld rubli (3,7 mld rubli dziennie), natomiast od 7 lutego do 6 marca 2023 r. planowana sprzedaż ma się zwiększyć prawie trzykrotnie, do równowartości 160,2 mld rubli (8,9 mld rubli dziennie).
Przy presji wynikającej z szybkich niekorzystnych zmian, rosnących wydatków i spadających wpływów działania „ratunkowe” mają charakter doraźny, niespójny i niesystemowy. Już sam pomysł zwiększania obciążeń podatkowych w okresie pogłębiającego się kryzysu jest uznawany za sprzeczny z praktyką oraz logiką i zaleceniami teorii ekonomii. Działając doraźnie, budżet osłabia podstawy swego funkcjonowania w dłuższym okresie. Zwiększając obciążenie biznesu, przede wszystkim podmiotów z sektora ropy i gazu, pomniejsza swoje wpływy z innych istotnych źródeł, do których od lat należą podatki od zysku i dywidendy.
Problem jest jednak bardziej złożony. Krytycy twierdzą wręcz, że działania ratunkowe najmocniej uderzające w sektor ropy i gazu osłabiają podstawowych „żywicieli”, dzięki którym Rosja miała stępić ostrze nakładanych sankcji. Według władz to właśnie Gazprom, Rosnieft i inne firmy paliwowe mogą dzięki swoim zasobom skutecznie zmienić kierunki eksportu, korytarze dostaw i całą logistykę z tym związaną. Czy nękane przez sankcje z jednej strony i osłabiane przez budżet z drugiej będą w stanie podołać temu zadaniu?
Rosja ze słabym budżetem
Budżet Rosji z silnego stał się najsłabszym ogniwem systemu społeczno-gospodarczego. Jeszcze do niedawna „cierpiał” od nadmiaru dochodów, a głównym zadaniem było ich efektywne rozdysponowanie. Obecnie, zapewne na dłużej, znalazł się w sytuacji, w której o jego kondycji decydują wydatki pilnie potrzebujące źródeł finansowania.
Obecnie, zapewne na dłużej, budżet Rosji znalazł się w sytuacji, w której o jego kondycji decydują wydatki pilnie potrzebujące źródeł finansowania.
Odcięcie od międzynarodowych rynków finansowych i płytkość rynku wewnętrznego ograniczają skalę zasilania budżetu drogą emisji papierów dłużnych. Podstawowym źródłem zasilania stają się środki zgromadzone w FDN. Fundusz został pomyślany jako wsparcie dla przyszłych pokoleń i sposób na zrównoważenie systemu emerytalnego. O tej roli można już zapomnieć. Z zasobu strategicznego fundusz stał się źródłem środków do pilnego łatania dziur budżetowych. Jego część płynna 1 lutego wynosiła 6,3 bln rubli (91 mld dol.). Przy przewidywanym deficycie na koniec 2023 r. w wysokości 4–6 bln rubli budżet ma zapewnione finansowanie jedynie na 1–1,5 roku. Zwrócił na to uwagę podczas marcowego forum w Krasnojarsku rosyjski oligarcha Oleg Deripaska, stwierdzając, że w Rosji już w przyszłym roku może się pojawić pustka w państwowej kasie.
Słaby budżet to zmniejszenie udziału państwa w gospodarce i zdolności do wywiązywania się ze zobowiązań społecznych. Byłoby to cofnięcie się do sytuacji z lat 90. XX w., która zakończyła się krachem na przełomie lat 1998 i 1999.
Sytuacja się jednak pogarsza, a pole manewru maleje.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
