Co 36 godzin nowa, na ogół zła ustawa

25.03.2013
Sporo państw Unii Europejskiej chce walczyć z zalewem złego prawa. Wbrew obawom wyrażanym zwłaszcza przez środowiska przedsiębiorców, wiele dzieje się w tej sprawie również w Polsce. Na stole są dwie propozycje i dwie koncepcje. Jedna to wynik prac podjętych już dawno temu w Ministerstwie Gospodarki, a druga to nabierająca ostatecznego kształtu inicjatywa ministra sprawiedliwości.

Sejm powoduje kryzys nadprodukcji (fot. Piotr Waglowski - z domeny publicznej)


Sejm VI kadencji obradujący od jesieni 2007 do jesieni 2011 roku uchwalić był raczył 952 ustawy. Posiedzeń miał 100, więc praw nowych (częściej zresztą obowiązków, a nie praw) było prawie 10 na jedno posiedzenie, a w innym, wręcz szokującym, statystycznym ujęciu – jedna co 36-37 godzin.

Ustawy to niejedyne źródła prawa. W państwie przestrzegać trzeba również przepisów zawartych w tzw. aktach wykonawczych do ustaw. Są to przede wszystkim rozporządzenia wydawane przez ministrów, znacznie rzadziej przez Radę Ministrów lub jej prezesa, czli premiera, czy też prezydenta RP.

W efekcie dzienniki ustaw za cztery lata od początku 2007 r. do końca 2010 r. liczą łącznie 68 300 stron (sam to kiedyś policzyłem w niezmiernym pocie czoła – przyp. aut). W 1989 r. cały rocznik Dziennika Ustaw miał 1186 stron. W dziesięć lat później przepisy ustanowione w ciągu jednego roku zajmowały już sześciokrotnie większą objętość, a od 2001 r. Dziennik Ustaw ma co roku po kilkanaście tysięcy stron. Dopełnia obrazu dramatu informacja, że 70 proc. nowych ustaw to nowelizacje. Jest to najbardziej syntetyczny wskaźnik niezwykle niskiej jakości stanowionego prawa. Nie tak rzadkie są sytuacje, że dopiero co przegłosowane ustawy są zmieniane na kolanie zanim zdążyły wejść w życie. Po prostu horrendum.

>>czytaj też: Skutki regulacji, czyli legislacja postawiona na głowie

Tu dygresja w formie prośby do wydawcy „Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej” tj. do pana premiera, iżby wprowadził do swego „czasopisma” podwójną numerację stron, np. 24 (10 234). Pierwsza liczba byłaby numerem strony konkretnego Dziennika Ustaw, a liczba w nawiasie pokazywałaby liczbę stron Dz. U. począwszy od pierwszego wydania w danym roku. U osób rozsądnych pożyteczne efekty nieuniknionej refleksji – murowane.

Wielu bagatelizuje bowiem problem próbując przekonywać, że galopujący rozrost prawa zwany potocznie biegunką legislacyjną to przede wszystkim wina i konsekwencja członkostwa w Unii Europejskiej. Anegdotyczną ilustracją ekscesów UE w tym zakresie były próby zaprzęgnięcia prawa Unii do rozwiązywania codziennych sporów handlowych, których pretekstem była np. właściwa krzywizna owoców bananowca.

Prawodawcom unijnym jest bardzo wiele do zarzucenia i mnóstwo „śmieci” wrzucili do zbioru praw obowiązujących w RP. Sugerowanie jednak, że Unia jest głównym winowajcą to bardzo tania wymówka, która wymagałaby zresztą osobnego omówienia. Tu warto zwrócić uwagę, że nie po to Polska zgłasza wolę usadowienia się jak najbliżej unijnego przywództwa, żeby zdejmowała z siebie zadanie poprawy i uporządkowania nie tylko swojego, lecz także unijnego prawodawstwa.

Unijne banany i ogórki

Europejska i światowa opinia publiczna karmiona była przez lata dowcipami w sprawie „prostowania” bananów i ogórków przez brukselskich urzędników. Mnóstwo było w tym przeinaczeń, ale też sporo na rzeczy. Krótka o tym wzmianka dopomoże w uchwyceniu istoty problemu inflacji i karłowacenia prawa. Inflacja to nadmiar, karłowacenie to próby regulowania przepisami wszystkiego.

W regulacji Komisji Europejskiej EC 2257/94 ustalono, że banany w klasie extra muszą być wolne od zniekształceń i nienormalnej krzywizny. I tyle – żadnych dalszych wyjaśnień. Nie wiadomo, co prawodawca miał literalnie na myśli używając słowa „zniekształcenie” (malformation) lub „nienormalny” (abnormal). W jeszcze starszych przepisach dotyczących ogórków (EEC 1677/88) ustalono natomiast, że ogórki klasy extra i klasy 1 mogą się zakrzywiać o 10 mm na każdych 10 cm swej długości, zaś ogórki klasy 2 mogą być zagięte nawet dwukrotnie bardziej.

Obywatelowi Unii, czy był klientem, czy ogrodnikiem lub plantatorem bananów (np. na hiszpańskiej Teneryfie lub w Gujanie Francuskiej, która jest jak najbardziej unijna), przepisy te były absolutnie niepotrzebne. Na szczęście, przestały obowiązywać od połowy 2009 r. Mały kroczek w kierunku opanowania inflacji prawa został zatem w UE uczyniony. Przykłady legislacji w sprawie ogórków i bananów pokazują też jak można namącić nadmiernymi i niechlujnymi przepisami. Jeśli bowiem odmienne zdania w kłótni dotyczącej jakości ogórków można było odnieść do definicji ustalonej w prawie, to sporów na tle zniekształcenia banana nie sposób było rozsądzić.

Mimo wielkich szkód z tego powodu, kwestia nadobfitości i marności litery prawa nie przebiła się w Polsce do powszechnej świadomości społecznej. Stało się tak wskutek niedźwiedziej przysługi ze strony polityków i mediów. Dla zadziwiająco wielkiej grupy osób mających wpływ na opinię publiczną jak największa liczba nowych ustaw jest wręcz dowodem sprawności władzy. Jest też inny powód braku dostatecznie silnego sprzeciwu ze strony społeczeństwa (wyborców). Dopóki obywatel nie znajdzie się ze swoją krzywdą u doradcy prawnego lub w sądzie, dopóty marne prawo w absolutnym nadmiarze jest jedynie domniemaną uciążliwością, a nie dopustem i wielką kulą u nogi, jak jest z tą plagą w rzeczywistości.

W Brukseli z wolna przeglądają na oczy, a Warszawa podąża tropem

Zupełnie niedawno, bo w grudniu 2012 r. Unia Europejska opublikowała oszacownie, według którego w 2005 r. obciążenia administracyjne wynikające z samych tylko obowiązków informacyjnych nałożonych przez prawodawstwo unijne wynosiły ok. 124 mld euro rocznie. Oszacowanie to nie dotyczy przy tym wszystkich przepisów, a trzynastu tzw. priorytetowych dziedzin. Właściwe instytucje UE przekonują, że dzięki wdrożeniu odpowiedniego programu (Action Programme for Reducing Administrative Burdens in the EU) obciążenie to uda się ostatecznie zmniejszyć (nie wszystkie ulepszenia zostały już wdrożone) o prawie 38 mld euro rocznie, tj. o ok. 30 proc.

Patrząc z nieco innej perspektywy oceniono, że wytrwała implementacja programu zmniejszania obciążeń administracyjnych wynikających z twórczości legislacyjnej mogłaby przynieść skutek w postaci wzrostu PKB Unii o 1,4 proc. tj. o 150 mld euro rocznie. Trafność i precyzja tych rachunków może być przedmiotem niekończących się dyskusji, ale już samo podjęcie tematu świadczy o tym, że rozrastanie się i jakość prawa spędza sen z oczu bardzo wielu ludziom.

Trop wytyczony w Brukseli został podjęty także w Warszawie. W 2010 r. na zlecenie Ministerstwa Gospodarki podobne badanie przeprowadzono w Polsce. Oszacowano w nim koszty administracyjne ponoszone przez przedsiębiorstwa, sektor wolontariatu, władze publiczne i obywateli w związku z wykonywaniem zobowiązań nałożonych przez 482 akty prawne. Chodziło o obowiązki prawne dotyczące dostarczania informacji o podejmowanych czynnościach lub prowadzonej działalności. Koszty z tym związane miałyby wynieść 77,6 mld zł rocznie, czyli równowartość 6,1 proc. PKB Polski.

W aktach prawnych objętych cytowanym badaniem doliczono się 3400 obowiązków informacyjnych generujących koszty. Obowiązki informacyjne polegają np. na prowadzeniu rachunkowości. Dla ponad 31 tys. firm, od których wymaga się prowadzenia tzw. pełnej rachunkowości łączny poniesiony na to koszt wyniósł prawie 14 mld zł rocznie, tj. 440 tys. zł średnio na firmę. Nikt zdrowy na umyśle nie postulowałby zniesienia prowadzenia ksiąg finansowych w przedsiębiorstwach, ale też mało kto zdrowy na ciele i umyśle potrafiłby sobie wyobrazić prawo o VAT, które w Polsce w wersji z przydatkami nie mieści się już podobno na 12 000 stronach!!! Nie chodzi zatem o odchodzenie od przymusu prawnego w prowadzeniu działalności (np. gospodarczej), a o jak najbardziej spójne i czytelne przedstawienie zasad i obowiązków wyważonych z każdej strony.

Zgodnie z przewidywaniami międzynarodowych ekspertów, długookresowym efektem redukcji obciążeń administracyjnych o 25 proc. w Polsce byłby wzrost PKB o 1,9 proc. Natomiast Holenderskie Biuro ds. Analiz przewidywało, że ograniczenie obciążeń w Polsce o 25 proc. przyczyni się do wzrostu wydajności pracy o 2,4 proc..

Obowiązki administracyjne to jedynie wycinek problemu. Są opinie poparte badaniami, że Polska mogłaby bardzo wiele skorzystać na szeroko zakrojonej poprawie standardów prawa, co w publicystycznym skrócie nosi miano tzw. deregulacji. Nie tylko bardzo wiele, ale wręcz prawie najwięcej w grupie państw członkowskich OECD uzupełnionej o państwa G-20 nie uczestniczące w pracach OECD (BRIICS – tj. Brazylia, Rosja, Indie, Indonezja, Chiny i RPA).

Według opublikowanych w 2011 r. szacunków ekspertów z departamentu ekonomii OECD panów: Romain BouisRomain Duval, reformy strukturalne w obszarze rynków produktowych, prawa pracy, zasiłków dla bezrobotnych i polityki aktywizacji zawodowej, opodatkowania dochodów z pracy i systemów emerytalnych mogłyby przynieść w Polsce życiodajne efekty w postaci kumulatywnego wzrostu PKB per capita o 8 proc. w ciągu 5 lat i o 17 proc. przez 10 lat. Największe korzyści miałyby przynieść nam rozsądne zmiany prawne dotyczące rynków produktowych – nawet 12-14 proc. PKB na głowę więcej po 10 latach.

To trzeci wynik spośród 36 uwzględnionych państw. Większe rezerwy natury legislacyjnej od Polski mają tylko Grecy (2 miejsce) i Belgowie (1). Na ostatnich miejscach ze śladowymi korzyściami z potencjalnych reform, co świadczyłoby o relatywnie dobrym, a przynajmniej sprzyjającym gospodarce prawie, są licząc od samego końca: Nowa Zelandia, Islandia i …Słowacja

Nawet jednak i bez znajomości takich ekspertyz rośnie w kraju liczba i odsetek wyznawców poglądu, że nie ma w Polsce większych, a zarazem łatwiejszych do wykorzystania rezerw niż: (1) naprawa istniejącego prawa, m.in. w wyniku rozumnej i bardzo szerokiej deregulacji, a także kodyfikacji gdzie tylko się da taki proces przeprowadzić, (2) ustanowienie systemu legislacyjnego utrudniającego powstawanie „złego” i niepotrzebnego prawa, (3) wzięcia się za bary ze skandalem jakim jest polskie przewlekle i nazbyt nieprzewidywalne sądownictwo w obszarze spraw cywilnych – gospodarczych.

Sporo państw Unii już dawno sięgnęło po „deregulacyjny” rozum do głowy, a u nas wszystko miałoby pozostać po staremu? Wbrew obawom wyrażanym zwłaszcza przez środowiska przedsiębiorców, wiele dzieje się w tej sprawie również w Polsce. W praktyce, na stole są dwie propozycje i dwie koncepcje. Jedna to wynik prac podjętych już dawno temu w Ministerstwie Gospodarki, a druga to nabierająca właśnie ostatecznego kształtu inicjatywa ministra sprawiedliwości.

Merytorycznie są zbieżne. Przyświeca im wspólny cel zdefiniowany pod hasłem lepszego prawa dla Polski. Najważniejsza różnica to sposób jego osiągnięcia. Ministerstwo Gospodarki firmuje podejście miękkie, perswazyjne, ewolucyjne. Uważa, że w urzędach i administracji trzeba lepszych warunków brzegowych do lepszej legislacji, a efekt kiedyś wreszcie sam przyjdzie. Pogląd ten został sformalizowany w dokumencie pn. „Lepsze Regulacje 2015” firmowanym początkowo przez ministra gospodarki, a teraz przez cały rząd, jako że 22 stycznia 2013 r. program ten zyskał rangę uchwały Rady Ministrów.

„Lepszym Regulacjom 2015” nie można odmówić słuszności. Mają jednak też wady. Podstawowa to powtarzanie zaklęć w rodzaju: należy, trzeba, konieczne jest, musimy… Drugi zarzut to horyzont. Niby nieodległy, bo do 2015 r. ledwo dwa lata, ale problem jest tak palący, że liczy się każdy kwartał i półrocze. Wprawdzie nadmierny pośpiech nie jest wskazany w tak wrażliwej materii jak naprawianie i poprawianie prawa, ale też nie szkodziłoby, gdyby przyjąć zasadę „zróbmy dziś to co mielibyśmy zrobić jutro”.

Głównym zadaniem nałożonym przez premiera na obecnego ministra sprawiedliwości jest właśnie deregulacja. Propozycji daleko idących zmian minister wraz z zespołem mają bardzo dużo. Najistotniejsze dotyczą przydania bardzo zasadniczego znaczenia konsultacjom publicznym oraz analizie skutków nowych legislacji na etapie jej tworzenia i (zawsze) po 2-3 latach obowiązywania. Celem jest identyfikacja popełnionych błędów i usuwanie ich skutków. W terminologii legislacyjnej ta niezwykle istotna procedura kryje się pod skrótem OSR, co oznacza „ocenę skutków regulacji”. Funkcjonuje ona od dawna, ale teraz zbyt często przypomina swą karykaturę. Wnioskodawcy na ogół stwierdzają bowiem, że skutków nie będzie.

Z punktu widzenia szans powodzenia prób przeprowadzenia naprawy polskiego prawa najważniejsza w stanowisku Ministerstwa Sprawiedliwości jest wszakże propozycja uchwalenia ustawy dotyczącej zasad stanowienia nowego prawa oraz przeglądu „likwidacyjnego” istniejących przepisów.

Wydaje się, że propozycja nad którą pracuje minister sprawiedliwości lepiej przysłużyłaby się obywatelom, krajowi i gospodarce niż nawoływanie do dobrej roboty urzędniczo-legislacyjnej. Trudno, niestety, spodziewać się w Polsce powszechnej rzetelności, sprawności i odpowiedzialności, gdy gdzieś nie majaczy widmo konsekwencji za złamanie ustawy.

Jest też mniej ocenny, a bardziej racjonalny argument za rozwiązaniem ustawowym. Akty prawne niższego rzędu, w tym dokumenty programowe w rodzaju uchwały Rady Ministrów mają charakter wewnętrzny, nie mogą stanowić źródeł praw jednostki, zaś dobre, a przynajmniej choć trochę lepsze przepisy, to nasze najcenniejsze dobro i zarazem prawo.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły