(infografika Dariusz Gąszczyk/ CC by Giuseppe Milo)
Wskaźniki informujące o sytuacji w tureckiej gospodarce w ostatnich dziesięcioleciach układają się w kształt toru kolejki górskiej. Po słabiutkich latach 90. XX w. – z kiepskimi wskaźnikami gospodarczymi oraz poważnymi nierównowagami – i po osłabiającym kryzysie finansowym z 2001 r. w Turcji przez pięć lat odnotowywano szybki wzrost gospodarczy.
(infografika Dariusz Gąszczyk)
PKB per capita wzrastał wtedy prawie o 6 proc. rocznie – był to najwyższy wskaźnik od lat 60. XX w. – a towarzyszyły temu zmiany strukturalne, poprawa produktywności i poszerzanie bazy działalności gospodarczej, zarówno pod względem geograficznym, jak i społecznym. Mniej więcej od 2007 r. jednak gospodarka rozwija się zdecydowanie wolniej, co ukazuje wykres z rys. 1. Nie odnotowuje się również praktycznie wzrostu produktywności.
Pierwszym przychodzącym do głowy wyjaśnieniem jest stwierdzenie, że tureckie doświadczenia to kolejny przykład dobrze znanego, bardzo typowego dla gospodarek wschodzących cyklu stagnacji i następującego po niej rozwoju.
W naszej niedawno opublikowanej analizie (The Ups and Downs of Turkish Growth, 2002-2015: Political Dynamics, the EU and the Institutional Slide, analiza robocza NBER nr 21608, 2015) odchodzimy od tego poglądu, aby wykazać, że dobre i gorsze okresy w tureckiej gospodarce w tych dziesięcioleciach to przede wszystkim wynik poprawy funkcjonowania instytucji po kryzysie finansowym w Turcji, a następnie niepokojącego pogorszenia jakości tych instytucji gospodarczych i politycznych.
Dlaczego od 2001 r. niezwykle szybko poprawiało się funkcjonowanie instytucji? Udzielając odpowiedzi na to pytanie, podkreślamy znaczenie kombinacji czynników częściowo zewnętrznych, a częściowo wewnętrznych. Największe znaczenie jednak prawdopodobnie ma to, że przez kryzys finansowy z 2001 r. oficjele konserwatywnego i do tej pory ospałego tureckiego systemu politycznego musieli wprowadzić wiele dość radykalnych reform strukturalnych narzuconych przez MFW i Bank Światowy.
Pozwoliły one zapanować nad uporczywie wysoką stopą inflacji i zmniejszyć deficyty budżetowe (stopa inflacji – w latach 90. wynosząca średnio około 80 proc. – szybko stała się jednocyfrowa, a także błyskawicznie zmalało zadłużenie sektora publicznego – ze szczytowych 75 proc. PKB po kryzysie z 2001 r. około 35 proc.). Narzuciły także m.in. zdyscyplinowanie procesu budżetowego, spowodowały przekazanie w pewnym stopniu procesu decyzyjnego i upoważnień regulacyjnych niezależnym agencjom. W ten sposób programy polityczne zaczęły być zgodne z rządami prawa, wprowadzono też przejrzystość w niesławnych procedurach zamówień rządowych, powszechnie znanych z powodu korupcji.
Reformy gospodarcze były wspomagane przez poważne zmiany polityczne. Wprowadzone przez rząd tymczasowy, następnie nadzorowane przez Partię Sprawiedliwości i Rozwoju (AKP), położyły kres kierowaniu turecką polityką przez kręgi wojskowe, które co najmniej od ustanowienia republiki odgrywały najważniejszą rolę w życiu politycznym.
Ten proces polityczny oraz towarzyszące mu reformy gospodarcze były w wielkim stopniu wspomagane przez ogólne ocieplenie w stosunkach między UE a Turcją. Do postępu przyczyniały się ponadto nadzieje społeczeństwa na przystąpienie do UE. Proces zmierzający do akcesji nie tylko zapewnił potężne zakotwiczenie instytucjonalne wielu reformom systemu politycznego i zasad rządzenia, lecz również przyniósł obietnicę członkostwa pod warunkiem kontynuacji reform gospodarczych i politycznych.
Taki opis lat 2002–2006 może budzić pewne wątpliwości. Nie można też ustalić z pewnością, czy pięć lat rozwoju to skutek rozkwitu gospodarki w warunkach działania nowych instytucji gospodarczych oraz reform, czy po prostu faza kolejnego cyklu stagnacji i późniejszego rozwoju. Nie ulega jednak wątpliwości, że opisane wyżej zmiany w instytucjach gospodarczych mogłyby być daleko idącymi reformami. Kilka faktów przemawia też za tym, że charakter wzrostu gospodarczego w tym okresie bardzo się różnił od tego, co obserwowano zarówno wcześniej, jak i później. Był to bowiem czas wyższej niż wcześniej i później produktywności (wyższej również w porównaniu z innymi krajami). Do tego zmniejszyły się wtedy niesławne nierówności makroekonomiczne z lat 90. XX w.
Należy dodać, że mniej więcej połowę wzrostu produktywności przyniosła poprawa efektywności, a suma prywatnych inwestycji wyrażona w postaci odsetka PKB (w cenach stałych; zob. wykres z rys. 2) zdecydowanie wzrosła w porównaniu ze słabymi wskaźnikami z końca lat 90. (średnio było to około 17 proc.), dochodząc prawie do 22 proc. w połowie pierwszej dekady XXI w.
(infografika Dariusz Gąszczyk)
Równie duże znaczenie miało poszerzenie bazy tureckiej gospodarki. Wzrost gospodarczy został częściowo wywołany przez inne niż tradycyjnie ważne dla tureckiej gospodarki regiony i przedsiębiorstwa. Często podkreśla się rolę, którą w tym procesie odegrały miasta nazywane anatolijskimi tygrysami (np. Konya, Kayseri i Gaziantep). Do tego poprawiły się wskaźniki informujące o stanie zdrowia i edukacji w najuboższych i znajdujących się w najgorszym położeniu grupach tureckiego społeczeństwa.
Poprawa stanu zdrowia i edukacji w większości była wynikiem zwiększonych wydatków budżetowych umożliwionych przez mniejsze sumy należne z tytułu odsetek w następstwie spadku inflacji. Szacujemy np., że udział wydatków na cele zdrowotne w łącznych wydatkach budżetowych wzrósł mniej więcej o 6 pkt proc. (z 11 proc. w 2002 r. do 17 proc. w 2007 r.), a udział wydatków na szkolnictwo z 10 proc. do prawie 14 proc. Jednocześnie wyraźnie zmniejszyła się nierówność, co było możliwe dzięki zwiększeniu zatrudnienia i wzrostowi dochodu.
Nominalny współczynnik Giniego spadł z 42 proc. w 2003 r. (to bardzo duża wielkość) do około 38 proc. w 2008 r. (w nominalnym współczynniku Giniego uwzględnienia się dochody z transferów gotówkowych, a nie uwzględnia się świadczeń bezgotówkowych, takich jak kupony żywnościowe czy ubezpieczenia zdrowotne). Te osiągnięcia przemawiają za słusznością naszego przekonania, że gdyby nie zmieniły się instytucje, wzrost gospodarczy w Turcji mógłby się utrzymywać i nie przeszedłby w odnotowywany od 2007 r. rozwój niskiej jakości. Ten późniejszy okres charakteryzuje się m.in. niewielkim wzrostem produktywności i inwestycji (jeżeli w ogóle obserwuje się wzrost), a ponadto pogarsza się sytuacja pod względem napływu kapitału wzrostowego.
Czemu więc skończył się proces poprawy jakości instytucji, przez co spadło tempo rozwoju tureckiej gospodarki, a do tego pogorszyła się jakość wzrostu gospodarczego? W naszym przekonaniu ta zmiana instytucjonalna została spowodowana przez wydarzenia zachodzące w dziedzinie politycznej.
Trzeba zacząć od tego, że partia AKP, która wcześniej opowiadała się za otwarciem gospodarki, gdy znikły dwa ograniczenia – silna opozycja i groźba interwencji kręgów wojskowych – radykalnie zmieniła stanowisko. Władza de iure i de facto ekipy rządzącej AKP stopniowo się zwiększała, przez co coraz bardziej rozpowszechniała się korupcja i coraz częściej dochodziło do decyzji arbitralnych i nieprzewidywalnych.
W naszym przeświadczeniu olbrzymie znaczenie miało fiasko pertraktacji o przystąpieniu do UE, które osłabiło zakotwiczenie wiążące AKP z procesem reform i zmniejszyło poparcie dla zmian instytucjonalnych, które okazywała duża część społeczeństwa.
W ślad za decyzjami politycznymi szybko poszło pogorszenie instytucji gospodarczych. Turcja zaczęła się stopniowo wycofywać z reform zainicjowanych przez MFW i Bank Światowy, a zinstytucjonalizowana niewiele wcześniej rama procesu politycznego na podstawie rządów prawa coraz bardziej zanikała, gdy wracano do arbitralności władz. Najlepiej chyba można się temu przyjrzeć na przykładzie przyjętej w 2002 r. pod auspicjami MFW i BŚ ustawy o zamówieniach publicznych. Pozwoliła ona najpierw ograniczyć korupcję, później jednak na podstawie decyzji AKP coraz więcej branż i pozycji wyłączano spod jej zakresu. Korupcja się upowszechniała i to nie tylko w dziedzinie zamówień publicznych – przenikała coraz bardziej w głąb tureckiej gospodarki.
Ponieważ ograniczano uprawnienia niezależnych agencji, decyzje dotyczące opodatkowania i regulacji stawały się coraz bardziej arbitralne. Pogorszyła się również rama makroekonomiczna, o czym świadczą prawie zerowe albo ujemne realne stopy procentowe w okresie, gdy w gospodarce panował boom (szczególnie w latach 2010–2011), a zwiększone wydatki budżetowe zaczęły służyć za podporę gospodarki. Ta niska jakość wzrostu gospodarczego doprowadziła także do stosunkowo dużego deficytu na rachunku obrotów bieżących, a stopa inflacji ustaliła się na poziomie dużych liczb jednocyfrowych, mocno przewyższając ten wskaźnik w krajach będących partnerami handlowymi Turcji.
Chociaż nie rościmy sobie pretensji do tego, że nasze argumenty w rozstrzygający sposób pozwalają ustalić związki przyczynowe, te fakty skłaniają do dalszych badań nad tym fascynującym epizodem z historii Turcji oraz nad rolą różnorodnych zewnętrznych i wewnętrznych zakotwiczeń w wywoływaniu szybkich reform instytucjonalnych w gospodarkach cechujących się słabością instytucji, a przy tym pozwalają wyciągnąć wnioski, które mogą się okazać przydatne do przewidywania zmian w takich krajach. Na razie wygląda na to, że w Turcji raczej nie można liczyć na powrót do reform instytucji i do wzrostu gospodarczego o wysokiej jakości. Nasza analiza przynosi jednak pomyślne wnioski dla krajów rynków wschodzących, gdyż przekonuje, iż państwa mające słabe instytucje są w stanie szybko przeprowadzić reformy i cieszyć się skutkami poprawy ich jakości w postaci szybkiego wzrostu gospodarczego.
Zdajemy sobie oczywiście sprawę (i podkreślamy to w naszej analizie), że zakrojony na pełną skalę proces zmian instytucjonalnych w Turcji został wywołany przez głęboki kryzys finansowy. Elity polityczne nie miały innego wyjścia niż go podjąć. Gdyby nie okoliczności, w ogóle nie myślałyby o usuwaniu wad instytucjonalnych, które służyły ich interesom. Zapewne bardziej złowróżbne było to, że skończyła się turecka wiosna odnowy instytucjonalnej, a na jej miejsce weszły chyba autorytarne rządy jednopartyjne.
Pomimo tych realistycznych zastrzeżeń chcemy wyrazić przekonanie, że podobne możliwości pojawiają się z pewną częstotliwością w innych gospodarkach wschodzących, a instytucjonalna zmiana realizowana przez AKP mniej więcej od 2007 r. nie była nieuchronna, można jej było uniknąć, gdyby istniało silniejsze społeczeństwo obywatelskie, działały bardziej niezależne i zbuntowane media, instytucje sądownicze były bezstronne i niezależne, a opozycja energiczniejsza i bardziej wiarygodna. Tych warunków w Turcji na początku 2000 r. nie spełniono. Obecnie bliżej do tego w wielu krajach Ameryki Łacińskiej i Azji.
Daron Acemoglu jest profesorem Massachusetts Institute of Technology, wykłada ekonomię stosowaną.
Murat Üçer jest doradcą w Global Source, współzałożycielem Turkey Data Monitor i wykładowcą Koç Üniversitesi oraz Boğaziçi Üniversitesi (Bosphorus University).
Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
