Po doświadczeniach Wielkiego Kryzysu John Maynard Keynes doszedł do wniosku, że konieczne jest czynne zarządzanie popytem. Eucken natomiast na podstawie szczególnych niemieckich doświadczeń z lat 30. XX w. opracował teorię, zgodnie z którą polityka pełnego zatrudnienia prowadzi do gospodarki centralnie planowanej. Keynes wielki kryzys uważał za konsekwencję niestabilności gospodarki rynkowej – wynikającej z samego charakteru tej gospodarki, Eucken zaś winą za kryzys obarczał niedostateczną elastyczność płac i nieadekwatny porządek pieniężny. W jego przeświadczeniu pozwalają one uniknąć niestabilności w systemie wolnorynkowym.
Odrzucenie przez Euckena polityki makroekonomicznej pomaga zrozumieć, dlaczego w Niemczech koncentrowano się na zrównoważonych budżetach, stabilności cen i reformach strukturalnych, a przy tym nie brano pod uwagę popytu zagregowanego ani na poziomie krajowym, ani na europejskim. Bezsprzeczny fakt, że niemiecka gospodarka całkiem dobrze sobie radziła przy tym nastawieniu, był efektem otwartości tej gospodarki. Tak więc pomimo ich wielkości Niemcy można uważać za stosunkowo niewielką gospodarkę, która dla utrzymania swojego popytu zagregowanego może polegać na reszcie świata. Ponieważ ze strefą euro tak nie jest, stosowanie niemieckiego paradygmatu prowadzi do negatywnych konsekwencji.
Niemiecki paradygmat polityki makroekonomicznej spoczywa na trzech filarach. Oto one.
– Niemal religijna fiksacja na punkcie zrównoważonych budżetów fiskalnych (znajduje ona odzwierciedlenie w określeniu schwarze Null, czyli „czarne zero”, które opisuje odnotowywaną od 2014 r. niewielką nadwyżkę budżetową niemieckiego rządu federalnego). Wynika ona z bardzo sceptycznej oceny skuteczności zarządzania popytem oraz zdolności rządów do rozpoznawania zyskownych przedsięwzięć inwestycyjnych. W 2009 r. uświęcono tę filozofię w tzw. hamulcu długu publicznego, który wprowadzono do konstytucji federalnej.
Przyjęty w 2012 r. pakt fiskalny zobowiązuje pozostałe kraje członkowskie do wprowadzenia podobnych przepisów do ich krajowych konstytucji. Niezważanie na występujące po stronie popytowej efekty polityki budżetowej kształtuje nastawienie Niemiec wobec kryzysu panującego w strefie euro i powoduje, że Niemcy nalegają na realizację programów oszczędnościowych za wszelką cenę.
– Zdecydowane preferowanie stabilności cen jako nadrzędnego celu polityki pieniężnej z asymetryczną tolerancją odchyleń. Chociaż uważa się za niebezpieczne stopy inflacji przekraczające docelową wielkość przyjętą przez EBC („niecałe 2 proc.”), w przekonaniu wielu ekonomistów nie musi niepokoić faktyczna stopa inflacji w strefie euro – 1 proc. (zob. O. Issing, wywiad zatytułowany „Nichts ist in Stein gemeißelt”, „Börsen-Zeitung” 13, 2016 r., s. 7).
– Głębokie przekonanie, że elastyczne ceny w największym stopniu przyczyniają się do rozwiązania problemów bezrobocia. To przeświadczenie znalazło odzwierciedlenie w realizowanej w latach 2000–2007 niemieckiej polityce wstrzemięźliwości płacowej, która miała wywołać zmniejszenie stopy bezrobocia (zob. P. Bofinger, German wage moderation and the EZ Crisis, VoxEU, 30.11.2015 r.). Tłumaczy to także, dlaczego niemieccy ekonomiści uważają reformy strukturalne za rozwiązanie problemów nękających strefę euro.
Ten szczególny niemiecki paradygmat ukształtował niemiecką politykę makroekonomiczną, diametralnie różną od programów tej polityki realizowanych w innych ważnych gospodarkach. Odnosi się to przede wszystkim do polityki budżetowej prowadzonej po kryzysie. W USA, Wielkiej Brytanii i Japonii dopuszczano bardzo wysokie deficyty przez długie okresy, w Niemczech deficyt pozostawał raczej ograniczony i już w 2011 r. prawie wrócono do równowagi.
Niemieckie wpływy można również wykryć w polityce pieniężnej Europejskiego Banku Centralnego (EBC). Na wielką recesję bowiem zareagował o wiele słabiej od innych najważniejszych banków centralnych. W 2011 r. ECB nawet podniósł referencyjną stopę procentową, mimo że strefa euro była pogrążona w kryzysie. Do tego trzeba dodać, że gdy inne najważniejsze banki centralne świata dość wcześnie przystąpiły do ogólnych programów luzowania ilościowego, EBC czekał z tym aż do 2015 r.
Niemieckie nastawienie do bezrobocia uwidacznia się w zmianach jednostkowych kosztów pracy. Od początku unii walutowej we wszystkich najważniejszych gospodarkach zaawansowanych oprócz Japonii jednostkowe koszty pracy wzrosły bardziej niż w Niemczech.
Niezależnie od tego, co można sądzić o takim paradygmacie, nie ulega wątpliwości, że wpłynął on dość korzystnie na niemieckie wyniki gospodarcze, przynajmniej w dłuższym okresie.
Wprawdzie PKB w Niemczech wzrastał wolniej niż w USA i Wielkiej Brytanii, lecz w tempie podobnym do odnotowywanego we Francji i szybszym niż we Włoszech oraz Japonii. Szczególnie imponującym wynikiem jest spadek stopy bezrobocia w Niemczech od 2005 r.
Niemieccy studenci czytają te same podręczniki makroekonomii co studenci z innych krajów, a na poziomie zaawansowanym wykłada się i stosuje standardowe dynamiczne stochastyczne modele równowagi ogólnej (DSGE).
Za tym formalnym aparatem teoretycznym można jednak wykryć pewien szczególny paradygmat polityki gospodarczej, zwany Ordnungspolitik, który w tej postaci nie istnieje w innych krajach.
Nie ma co prawda kursów uniwersyteckich poświęconych temu zagadnieniu, ale odgrywa ono istotną rolę w toczonej w Niemczech naukowej debacie politycznej i faktycznej polityce gospodarczej.
Aby ten paradygmat zrozumieć, warto uważniej przyjrzeć się pracom Waltera Euckena (1891–1950). Od 1927 r. do końca życia Eucken wykładał na Uniwersytecie Fryburskim. Uważany jest za spiritus rector (przywódcę) tzw. szkoły fryburskiej.
Niedawne obchody 125. rocznicy jego urodzin pozwoliły pokazać wpływ, który ten ekonomista nadal wywiera na dzisiejszych decydentów politycznych. W wygłoszonej z tej okazji mowie Angela Merkel podkreślała, że zasady przyjmowane przez szkołę fryburską nie straciły niczego z adekwatności i znaczenia (zob. A. Merkel, Rede von Bundeskanzlerin Merkel beim Festakt zum 125. Geburtstag von Walter Eucken, 2016 r.).
Głoszoną przez Euckena filozofię ekonomii można ukazać w postaci komunikatów pozytywnych i negatywnych (zob. H. Oliver, German Neoliberalism, „Quarterly Journal of Economics” 74[1], 1960 r., s. 117-149). Komunikat pozytywny jest przedstawiony w jego zasadach konstytutywnych i regulujących.
Nie wchodząc w szczegóły, można podsumować, że te zasady nie wyglądają na bardzo oryginalne, są niemal elementarne (por. np. następujące zdania Viktora Vanberga: „Ordoliberalizm szkoły fryburskiej zaczyna się właśnie od tego założenia, że porządek rynkowy jest porządkiem konstytutywnym, że jest określany przez jego ramy instytucjonalne, i jako taki podlega wyborom konstytutywnym – wyraźnie sformułowanym lub domyślnym.
Ten ordoliberalizm zakłada, że działające własności procesów rynkowych zależą od charakteru ram prawno-instytucjonalnych, w których one zachodzą, i że kwestia, które reguły są, a które nie są pożądanymi elementami takich ram, powinna być rozstrzygana jako kwestia konstytutywna, tzn. zgodnie z kryterium, na ile względnie pożądane są odpowiednie konstytutywne rozwiązania alternatywne”).
Henry Oliver wywodzi, że bardzo przypominają program opracowany przez szkołę chicagowską, przede wszystkim przez Henry’ego Simonsa (zob. H. Oliver, German Neoliberalism, „Quarterly Journal of Economics” 74[1], 1960 r., s. 117-149; H.C. Simons, Economic Policy for a Free Society, Chicago 1948). W istocie większość ekonomistów działających poza Niemcami przyznałoby w stopniu większym lub mniejszym, że te zasady to warunek wstępny optymalnej alokacji zasobów.
Jeśli chodzi o paradygmat polityki makroekonomicznej, ciekawsze elementy filozofii Euckena dotyczą jego komunikatów negatywnych. Obejmują one nie tylko całkowite odrzucenie planowania centralnego – co robiono powszechnie w czasach jego działalności – lecz także bardzo ostrą krytykę tego, co Eucken nazywał polityką pełnego zatrudnienia. Używał tego określenia w odniesieniu do ekspansywnej polityki budżetowej w stylu keynesowskim, nie wymieniając jednak przy tym jego nazwiska. W swoich pracach omawiał jedynie sytuację w Niemczech w latach 30. XX w., kiedy najważniejszym wydarzeniem było przejęcie władzy przez nazistów w 1933 r.
W przekonaniu Euckena od polityki pełnego zatrudnienia bezpośrednio przechodzi się do kontroli cen, reglamentacji i centralnego planowania: „Tak więc polityka pełnego zatrudnienia, podobnie jak korporacjonistyczna struktura rynku pracy, wywołały wyraźną tendencję prowadzącą do centralnego sterowania gospodarką. Jedna i druga prowadziły do niestabilnego systemu gospodarczego cechującego się tendencją do przechodzenia do centralnego sterowania. Były więc dwie potężne historyczne siły popychające niemiecką politykę gospodarczą drogą prowadzącą do centralnego sterowania. Pierwsza to utworzenie ogólnych grup gospodarczych i grup nacisków społecznych, a druga to polityka pełnego zatrudnienia” (W. Eucken, This Unsuccessful Age or The Pains of Economic Progress, New York 1952, s. 60).
Tak więc do dyktatury w Niemczech doszło nie przez nazistów, lecz przez związki zawodowe („korporacjonistyczną strukturę rynku pracy”) oraz keynesowską politykę popytową. Tego, że Eucken całkowicie pomijał fakt, iż w latach 1933–1945 sytuacja polityczna w Niemczech była skrajna, ewidentnie dowodzi także przedstawiona przez niego analiza skutków polityki gospodarczej Hitlera: „To pewne [zaburzenie – przyp. P.B.], w którym ludzkie działania nie są właściwie koordynowane, a inwestycje kłócą się z sobą, chociaż zaangażowane są wszystkie czynniki, przez co tworzą się wąskie gardła”.
Na podstawie tej szczególnie nieudanej analizy sytuacji Eucken stworzył ogólną teorię polityki pełnego zatrudnienia. „Tak więc nasze badanie sytuacji w Niemczech prowadzi do poważnej konkluzji o doniosłych konsekwencjach. Polityka gospodarcza stoi mianowicie przed pewnym dylematem. Z jednej strony bowiem masowe bezrobocie powoduje, że nieodzowna staje się polityka pełnego zatrudnienia. Z drugiej strony polityka pełnego zatrudnienia powoduje niestabilność na innych rynkach, co jest niezwykle groźne, a ponadto popycha politykę gospodarczą w stronę planowania centralnego. Ten dylemat jest przypuszczalnie najpoważniejszym problemem gospodarczym i społecznym naszych czasów” – pisał.
Na drodze prowadzącej od polityki pełnego zatrudnienia do centralizacji Eucken dostrzega ważną rolę inflacji. „Inflacje nie tylko niszczyły system cen, a przez to wszystkie rodzaje porządku gospodarczego charakteryzujące się swobodą, nie tylko zrodziły tendencję do centralnego planowania lub w wielkim stopniu się do niej przyczyniły, lecz także były warunkiem wstępnym, od którego zależało istnienie centralnego planowania” – uważa.
Przedstawione przez Euckena rozwiązanie tego dylematu ma związek z jego analizą najważniejszych przyczyn deflacji w latach 1929–1933. W jego ocenie ceny i płace nie były dostatecznie elastyczne: „Np. w kryzysowym roku 1931 berlińscy budowlańcy musieli brać pod uwagę stosunkowo stałe ceny materiałów, takich jak żelazo i cement, ustalane przez związki przedsiębiorstw, oraz stosunkowo stałe płace w sytuacji, gdy gwałtownie spadały ceny nieruchomości”.
Do tego system pieniężny działał destabilizująco na gospodarkę: „Gdy spadła cena, doszło do dalszej kontrakcji pieniądza i ten proces szedł w nieskończoność – spadek cen powodował kontrakcję pieniądza i dalszy spadek cen”.
To doprowadziło Euckena do następującej konkluzji: „Można z całą pewnością stwierdzić, że niestabilne formy rynku i systemów pieniężnych muszą prowadzić do skumulowanego kryzysu i masowego bezrobocia. Skoro tak się dzieje, w polityce gospodarczej należy się koncentrować na tworzeniu systemów prowadzących do równowagi rynkowej. Pod tym względem szczególne znaczenie ma konfiguracja systemu pieniężnego”. Jeżeli uda się to prawidłowo zorganizować, można osiągnąć trwały i stabilny stan równowagi: „Polityka pełnego zatrudnienia nie będzie już wtedy konieczna i przezwyciężony zostanie ten wielki dylemat”.
To radykalne konkluzje. Kłócą się trochę z poglądem Euckena na teorię cyklu koniunktury, który omówił w opublikowanej w 1949 r. książce zatytułowanej „Grundlagen der Nationalökonomie” (Zasady ekonomii). Stwierdził w niej mianowicie, że teorie, w których próbuje się wygłaszać ogólne stwierdzenia dotyczące pozornie regularnych zmian występujących w procesach gospodarczych, są skazane na niepowodzenie.
W sumie filozofię ekonomii głoszoną przez Euckena można uważać za całkowite przeciwieństwo poglądów Keynesa. Hajo Riese wykazał, że zarówno Eucken, jak i Keynes byli dziećmi Wielkiego Kryzysu (zob. H. Riese, Ordnungsidee und Ordnungspolitik – Kritik einer wirtschaftspolitischen Konzeption, „Kyklos” 25[1], 1972 r., s. 24–48). Keynes jednak opracował teorię, która tłumaczy, dlaczego w gospodarkach wolnorynkowych nie ma doskonale działającego mechanizmu samostabilizacji pomimo pełnej elastyczności cen. Eucken natomiast uważał, że tę niestabilność powodują niedostateczna elastyczność cen i działający destabilizująco system pieniężny. Słusznie więc Riese twierdzi, że przekazy Keynesa i Euckena nie są zgodne (H. Riese, tamże, s. 45).
Gdy patrzy się z perspektywy późniejszych wydarzeń, zdumiewa przekonanie Euckena, że zdoła opracować ogólne zasady ekonomiczne na podstawie bardzo szczególnych doświadczeń w Niemczech w latach 1933–1945. Być może z tego powodu, że swoje książki pisał w trudnych czasach, nie wspominał wprost o dyktaturze nazistowskiej oraz bardzo szczególnych warunkach gospodarczych i politycznych w kraju prowadzącym wojnę totalną. Trudno również zrozumieć, dlaczego Eucken nie omawiał prac Johna Maynarda Keynesa opublikowanych w latach 30. czy np. książek Friedricha Hayeka (F.A. Hayek, Geldtheorie und Konjunkturtheorie, Wien, Leipzig 1929).
W istocie Eucken w ogóle nie wspominał konkretnie o wiodących ekonomistach swoich czasów ani o dostępnych wówczas pracach z olbrzymiego zbioru teoretycznych publikacji poświęconych cyklom koniunktury. Wcale ponadto nie próbował poprzeć swoich wywodów danymi statystycznymi. Te poważne ograniczenia jego analiz, a także to, że zupełnie nie zdawał z nich sobie sprawy, można uważać za oznakę izolacji niemieckich intelektualistów w okresie nazistowskiego totalitaryzmu i coraz większych zniszczeń okresu II wojny światowej. Tę izolację intelektualną potwierdza Vanberg: „Wydaje się, że fryburski ordoliberalizm to zasadniczo oryginalny niemiecki »wynalazek«, nie można bowiem wykryć żadnych znaczących bezpośrednich wpływów innych źródeł”.
Eucken zmarł w marcu 1950 r., przez co nie miał prawie w ogóle możliwości przedyskutowania swoich poglądów z przedstawicielami szerszej międzynarodowej społeczności naukowej.
Gdy porównamy ograniczone analizy makroekonomiczne Euckena z ogólnymi teoriami Keynesa, Hayeka czy Schumpetera, trudno zrozumieć jego długotrwałą popularność i reputację w Niemczech. Przede wszystkim nie ma wątpliwości, że fakty przemawiają przeciwko jego całkowitemu odrzuceniu „polityki pełnego zatrudnienia”. John Jewkes, który napisał wprowadzenie do angielskiego przekładu prac Euckena, wspominał o raczej udanych programach polityki pełnego zatrudnienia zastosowanych w USA i Wielkiej Brytanii, które nie doprowadziły do gospodarki sterowanej centralnie (zob. J. Jewkes, Introduction to Walter Eucken, This Unsuccessful Age, New York 1952).
Później niejednokrotnie jeszcze stosowano programy taką politykę, co przyczyniało się do stabilizacji makroekonomicznej w gospodarce światowej, a przy tym nie prowadziło do planowania centralnego. Przeciwnie, w wielu krajach gospodarki planowane centralnie się rozpadły.
Popularność Euckena w Niemczech w latach 50. XX w. można tłumaczyć brakiem dostatecznych kontaktów niemieckiej społeczności naukowej ze środowiskiem międzynarodowym. Dzisiaj jednak trudno pojąć, dlaczego niemieccy politycy i naukowcy nadal uważają go za wybitnego ekonomistę, a jego filozofia nadal ma wpływ na tamtejszy paradygmat makroekonomiczny. Być może należy to tłumaczyć tym, że po prostu symbolizuje on nastawienie neoliberalne, a większość jego zwolenników nigdy nie czytała jego prac poświęconych kwestiom makroekonomicznym.
Nie ulega natomiast wątpliwości, że spuścizna po Euckenie jest bardzo żywa w niemieckim paradygmacie makroekonomicznym, który opisano następująco:
– wrogie nastawienie Euckena wobec „polityki pełnego zatrudnienia” prowadzonej za pomocą polityki budżetowej znajduje odzwierciedlenie w podejściu Niemiec do polityki budżetowej na poziomach państwowym i europejskim;
– niechęć do związków zawodowych i korporacjonizmu zostaje odzwierciedlona w propozycjach „reform strukturalnych”, które osłabiają pozycję przetargową związków;
– teoria Euckena, że inflacja niszczy „wszystkie rodzaje porządku gospodarczego charakteryzujące się swobodą”, kształtuje niemieckie nastawienie do polityki pieniężnej.
Zdecydowane poparcie dla antykeynesowskiego paradygmatu w Niemczech można tłumaczyć dużymi sukcesami niemieckiej gospodarki po II wojnie światowej, a następnie od połowy I dekady XXI w. To niewątpliwie zagadka z powodu ograniczeń ram teoretycznych Ordnungspolitik.
Można ją rozwiązać, gdy weźmie się pod uwagę fakt, że niemiecka gospodarka jest stosunkowo duża. Pod względem PKB Niemcy są na trzecim miejscu w grupie gospodarek rozwiniętych.
Pod względem otwartości jednak (czyli pod względem wartości eksportu wyrażonej w postaci odsetka PKB) Niemcy plasują się w grupie gospodarek stosunkowo niewielkich. Z tego powodu Niemcy mogą przyjmować bierne nastawienie w polityce makroekonomicznej, gdyż wiele zyskują dzięki programom polityki makroekonomicznej realizowanych w innych najważniejszych gospodarkach.
Innymi słowy niemiecką gospodarkę wspiera polityka pełnego zatrudnienia prowadzona w innych krajach. Znajduje to odzwierciedlenie w odnotowywanych po 2007 r. olbrzymich deficytach budżetowych wszystkich największych gospodarek, które pomogły uniknąć powtórki kryzysu z lat 30. XX wieku.
Niemiecką gospodarkę wspierają więc programy zarządzania popytem stosowane przez inne – ostro krytykowane przez niemieckich ekonomistów głównego nurtu – kraje.
Peter Bofinger jest profesorem ekonomii. Wykłada politykę pieniężną i ekonomię międzynarodową na Uniwersytecie Würzburga, zasiada w niemieckiej Radzie Ekspertów Ekonomicznych i jest członkiem zespołu badawczego Ośrodka Badań Polityki Gospodarczej (CEPR).
Materiał ukazał się pierwotnie jako rozdział e-booka EPC zatytułowanego German macro: how it’s different and why that matters pod red. George’a Bratsiotisa i Davida Cobhama.
Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia. Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
