• Urszula Kubicka

Dobre prawo po dobrych skutkach poznacie

07.07.2015
Polska gospodarka znajduje się w strategicznym dla siebie momencie, w którym zaistniała nagląca potrzeba zdefiniowana na nowo kierunków jej rozwoju. Trzeba zwłaszcza zająć się dziedzinami, które mogą stać na przeszkodzie jej dalszego rozwoju. Jedną z takich dziedzin jest szeroko pojęte prawo gospodarcze, w tym prawo dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej.

Bez pomocy ekspertów prawo nie będzie dobre (CC BY-SA Lukas Plewnia)


Potrzebna jest weryfikacja tej dziedziny zarówno pod względem procesu stanowienia prawa, liczby wprowadzanych do porządku prawnego ustaw oraz oceny wpływu prawa na polską gospodarkę. Należy pamiętać, że prawo ma istotny wpływ na rozwój przedsiębiorczości, wzrost zainteresowania polskim rynkiem inwestorów oraz codzienny obrót gospodarczy.

Zarówno polskich, jak i zagranicznych przedsiębiorców szczególnie niepokoją: inflacja legislacyjna, tworzenie prawa złej jakości oraz rosnące koszty prowadzenia działalności. Taki stan rzeczy powoduje lawinę kolejnych negatywnych skutków dla naszej gospodarki, w tym m.in. zmniejszenie zainteresowania inwestorów prywatnych naszym rynkiem, co może prowadzić do zahamowania rozwoju i niewykorzystania potencjału polskiej gospodarki.

Jakość to sposób myślenia, który powoduje, że stosuje się i bez przerwy poszukuje najlepszych rozwiązań 

– Edward Deming

Nadal brakuje głębszej refleksji polskiego ustawodawcy nad silnym oddziaływaniem tworzonego prawa na gospodarkę. Nieefektywność procesu legislacyjnego skutkuje m.in. inflacją prawa oraz tworzeniem prawa złej jakości. Brak stabilności prawa rodzi wysokie koszty zarówno dla przedsiębiorców (koszty adaptacji do zmian, koszty doradców, sankcje w razie braku zgodności z prawem), jak i dla państwa (koszty tworzenia i zmian prawa). Zgodnie z najnowszym raportem Grant Thornton z 2015 r. w samym 2014 r. weszło w życie 1 995 nowych aktów prawnych, liczących 25 634 stron, z czego aż 9 389 stron dotyczyło bezpośrednio działalności gospodarczej i funkcjonowania przedsiębiorstw.

>>> Czytaj >>> Mamy o wiele za dużo prawa

Na obecny stan polskiego prawodawstwa ma wpływ przede wszystkim: zła jakość tworzonego prawa, brak udziału ekspertów w przypadku większości tworzonych regulacji, brak analiz ex–post wprowadzonych regulacji, brak skutecznie przeprowadzanych konsultacji społecznych, w tym brak dialogu i współpracy z przedsiębiorcami w zakresie ustalenia ich potrzeb oraz problemów napotykanych w ramach codziennego funkcjonowania w obrocie gospodarczym.

Administracja państwowa, uczestnicząca w procesie legislacyjnym, zdaje się czasem nie zastanawiać nad faktycznymi skutkami swoich działań oraz środkami wykorzystanymi do ich realizacji, wyznając niejako znaną dewizę „cel uświęca środki”. Niestety, w przypadku środków pochodzących z finansów publicznych taka sytuacja nie może mieć miejsca, a ponadto w tym przypadku nie zawsze mamy do czynienia z osiągnięciem zamierzonego celu. Ideą, jaka powinna przyświecać procesowi legislacyjnemu jest efektywność oraz jakość tworzonego prawa.

Jakie są zatem przyczyny takiego stanu legislacji? Powszechnie mówi się, że nadmiar tworzonego prawa jest spowodowany jego złą jakością, gdyż regulacje są w większości tworzone przez polityków, nie zaś przez prawników czy ekspertów. Brak znajomości techniki legislacyjnej powoduje powstawanie nieprecyzyjnych i niejasnych regulacji, niewłaściwe posługiwanie się techniką odesłań czy też brakiem adekwatnej vacatio legis ustawy. Ponadto zdarza się, że nowo wprowadzone przepisy nie współgrają z dotychczasowymi regulacjami oraz nie są zharmonizowane z całym systemem prawa.

Wszystkie te elementy w konsekwencji często prowadzą do zaskarżania wielu przepisów z uwagi na ich niekonstytucyjność, gdyż w ramach procesu ustawodawczego nie rozważono oddziaływania danej nowelizacji na ogół porządku prawnego, w tym na prawa obywateli. Ponadto, niejasne prawo złej jakości powoduje liczne problemy interpretacyjne, które mają wpływ nie tylko na powstawanie sporów, ale również na samą długość postępowań sądowych z uwagi na potrzebę uzyskania wiążącej interpretacji w danej sprawie. W konsekwencji, nie tylko nadregulacja, ale również słaba jakość powstałych norm prawnych, będące zjawiskami współzależnymi, negatywnie wpływają na naszą gospodarkę, co w niedalekiej przyszłości może stać się przeszkodą w jej dalszym rozwoju.

Skutki nadmiaru i dotychczasowe środki zaradcze

Cenę inflacji prawa płacimy wszyscy, ale najbardziej dotknięci są nią przedsiębiorcy. Muszą oni podejmować nie tylko skomplikowane decyzje biznesowe, ale mają również obowiązek prowadzenia działalności zgodnie z prawem, co w sytuacji częstych zmian prawa jest dla nich dodatkowym obciążeniem, generującym niepotrzebne koszty i niepewność działania. Taka sytuacja ma negatywny wpływ na rozwój przedsiębiorczości oraz ilość inwestycji prywatnych w Polsce. Wzrastające koszty prowadzenia działalności gospodarczej wynikające m.in. z częstych zmian legislacyjnych, stanowią dodatkowe i niepotrzebne utrudnienie dla aktywnych uczestników rynku, który to już sam w sobie jest wystarczająco wymagający, konkurencyjny oraz generujący koszty dla przedsiębiorców. Brak stabilnego prawa eskaluje problemy naszej gospodarki, co w efekcie może bardzo negatywnie wpłynąć na dalszy rozwój gospodarczy Polski.

Przejawów negatywnych skutków inflacji prawa jest wiele, ale warto zacząć od tych najprostszych i dotykających codziennej działalności przedsiębiorców, dla przykładu – znaczącą liczbę uchwalanych zmian w zakresie prawa podatkowego, zamówień publicznych czy w ostatnim okresie zmian w procedurze rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym.

Na przykładzie tego ostatniego, w okresie od grudnia 2014 r. do lutego 2015 r. – rozporządzenie dotyczące wzoru formularzy, na którym np. spółka podaje zmienione lub nowe dane, zmieniło się wielokrotnie w ciągu zaledwie kilku miesięcy z uwagi na zmiany deregulacyjne i nowelizację przepisów. Zamiast jednak wprowadzić te zmiany jednym rozporządzeniem, wprowadzono je w drodze kilku aktów, co spowodowało duże zamieszanie i koszty dla przedsiębiorców, m.in. skutkując zwrotami wniosków i przedłużaniem postępowania rejestrowego. Paradoks tkwi w tym, iż do zmian formularzy doszło w wyniku ustawy mającej na celu deregulację postępowania rejestrowego, czyli ideą była pomoc przedsiębiorcom w postaci zniwelowania części wymogów formalnych, natomiast sposób wprowadzenia tych regulacji wygenerował nowe problemy formalne.

W niektórych przypadkach w wyniku niewłaściwie wprowadzonych zmian deregulacyjnych, nowe przepisy nie tylko nie osiągnęły zamierzonych celów, ale ponadto wprowadziły nowe regulacje słabej jakości, zwiększając inflację i niespójność prawa, przecząc niejako samej idei wprowadzenia ułatwień dla przedsiębiorców. W konsekwencji, nieprzemyślane deregulowanie może spowodować o wiele większe zagrożenia dla przedsiębiorców i utrudnić ich funkcjonowanie poprzez zwiększenie nadmiaru regulacji.

Brak kontroli nad nadprodukcją

Konsekwentnie, coraz częściej mówi się o postępującym braku kontroli nad liczbą regulacji produkowanych przez polskie władze. Ponadto, utrudnione jest monitorowanie procesu tworzenia prawa z uwagi na brak oficjalnego sprawozdania czy „raportu legislacyjnego”, który podawałby w sposób skonsolidowany rzetelne dane o liczbie tworzonych aktów prawnych i który byłby autoryzowany przez władze publiczne.

Mowa tutaj o jednym skonsolidowanym raporcie dotyczącym legislacji, a nie o sprawozdaniu z działalności danej instytucji publicznej. Byłoby to znacznym ułatwieniem w społecznej kontroli procesu legislacyjnego i umożliwiałoby dokładniejsze określenie wolumenu tworzonego prawa. Obecnie, tego typu kompleksowe raporty powstają głownie dzięki aktywności społecznej i chociaż zawierają cenne informacje, jednak nie są oficjalnie autoryzowane.

W efekcie monitorowanie tworzonego prawa rozmywa się, bo żaden organ nie pełni w sposób spójny funkcji monitorujących zarówno jakość, jak i efektywność postępowania legislacyjnego. Organem takim nie jest np. Rada Legislacyjna, która skupia się głównie na ocenach merytorycznych proponowanych projektów ustaw, do tego jej opinie nie są niestety wiążące i dotyczą jedynie wybranych projektów. Natomiast Rządowe Centrum Legislacji odpowiedzialne jest głównie za koordynowanie i wsparcie procesu legislacji. Nie ma natomiast uprawnień do wydawania raportu podsumowującego i wydawania wytycznych w kwestii zmian techniki legislacyjnej.

W efekcie, ostatecznym buforem dla wadliwego prawa jest Trybunał Konstytucyjny (TK) oraz Sąd Najwyższy (SN), które wydają opinie o jakości prawa np. w ramach podsumowania własnej działalności. Wiadomym jest jednak, że instytucje te mają inne istotniejsze zadania do wykonania od monitoringu zarówno ilości, jak i jakości tworzonego prawa. Ponadto, zarówno TK jak i SN powinny zajmować się wyjątkowo skomplikowanymi sprawami, a w rzeczywistości muszą radzić sobie z poważnymi konsekwencjami źle tworzonego prawa. Problem eskalacji inflacji prawa oraz tworzenia prawa złej jakości potwierdza najnowsze stanowisko SN przedstawione w podsumowaniu jego działalności za 2014 r., w którym to SN alarmuje o złym stanie polskiego prawa.

Niedoceniane oceny skutków regulacji

W kontekście ustawodawstwa i procesu legislacyjnego dużo mówi się o ocenach skutków regulacji (OSR) czy ocenach wpływu (OW) i chociaż dyskusja o nich trwa już od kilku dobrych lat, to jednak jedynie wąskie grono ekspertów posiada głębsze zrozumienie tych instrumentów prawnych. W rzeczywistości pojęcie to jest zupełnie obce szerszemu gronu obywateli, w tym w szczególności przedsiębiorcom, a nawet wielu prawnikom. OSR widziane są jako jakiś niepotrzebny i niejasny dokument, który nie wiadomo do czego w polskim ustawodawstwie ma służyć.

Taka renoma oraz brak odpowiedniego zrozumienia tych instrumentów, powoduje, że OSR nie są respektowane, właściwie przygotowywane, a przez to zepchnięte na margines procesu legislacyjnego i w efekcie nie spełniają swojego celu. Czym one tak naprawdę są i czemu mają służyć?

Ocena Wpływu (OW) regulacji (eng. Impact Assessment) to procedura mająca na celu wskazanie skutków ekonomicznych, społecznych oraz środowiskowych danej regulacji na przestrzeń publiczną. Na OW składają się trzy istotne dokumenty tj. test regulacyjny, Ocena Skutków Regulacji ex–ante (OSR ex–ante), Ocena Skutków Regulacji ex–post (OSR ex–post).

Realnie najbardziej istotnymi dla oceny wpływu regulacji na gospodarkę są OSR ex–ante – wstępne wnioski z oceny wpływu tworzone na etapie projektu aktu prawnego oraz OSR ex–post – podsumowanie wpływu regulacji powstałe już na etapie funkcjonowania aktu prawnego w przestrzeni publicznej po upływie określonego czasu. OSR jest zatem dokumentem mającym służyć kontroli organów legislacyjnych, w szczególności pokazując czy dane normy prawne są efektywne i czy osiągnęły cele zamierzone przez ustawodawcę. Właściwe wykorzystanie tego instrumentu jest zatem szczególnie istotne w tworzeniu prawa dotyczącego działalności przedsiębiorców.

Przygotowanie obu form OSR powinno być obligatoryjne, a nie jak w przypadku OSR ex–post powstawać na wniosek Rady Ministrów, w razie wskazania w projekcie czy jedynie z własnej inicjatywy członka Rady Ministrów, który sam jest odpowiedzialny za przygotowanie takiego dokumentu. W praktyce przygotowanie OSR w wielu przypadkach uznawane jest przez administrację za zbędną formalność, co skutkuje albo powierzchownym jego przygotowaniem, albo w braku obowiązku nałożonego odgórnie, zupełnym brakiem inicjatywy na rzecz jego przygotowania.

Brak właściwego wykorzystania oraz przygotowania OSR stanowi niewykorzystaną szansę w walce z inflacją prawa. OSR, w tym w szczególności OSR ex–post są instrumentami mogącymi istotnie pomóc w niwelowaniu nadprodukcji prawa i weryfikującymi skuteczność wprowadzonych regulacji.

Na obecnym etapie, trzeba spojrzeć prawdzie w oczy i stwierdzić, że realnie zbyt mało korzystamy z OSR w Polsce. Na tym etapie rozwoju naszej gospodarki, musimy szczególnie zadbać o regulacje w zakresie prawa gospodarczego w taki sposób, aby mogło ono jak najszybciej dostosowywać się do zmian gospodarczych. Powinno z tym wiązać się obligatoryjne stosowanie OSR w ramach tworzenia i oceny funkcjonowania prawa dotyczącego przedsiębiorców i istotnych sektorów polskiej gospodarki. Musi zmienić się podejście administracji publicznej do OSR oraz do procesu tworzenia prawa.

Niezbędne będzie również uświadamianie jak najszerszego grona obywateli, w tym doradców, jakie wnioski i informacje można uzyskać z tych dokumentów i podkreślać ich istotę w ramach konsultacji społecznych oraz w ramach debaty publicznej.

Zagrożenia jakie niesie obecny stan prawodawstwa

Jakie zagrożenia niesie dla gospodarki obecna sytuacja? Brak stabilnego prawa i kontroli nad jego tworzeniem negatywnie odbijają się na aktywnych uczestnikach rynku – m.in. przedsiębiorcach, wpływają na decyzje inwestycyjne oraz zmniejszają atrakcyjność inwestycyjną polskiego rynku.  Zjawiska te hamują możliwość wykorzystania pełnego potencjału gospodarczego Polski, zmniejszając atrakcyjność rynku polskiego na arenie europejskiej i międzynarodowej. W dalszej perspektywie, brak stabilnego i przewidywalnego prawa może skutkować hamowaniem rozwoju przedsiębiorczości, zmniejszonym zainteresowaniem zagranicznego kapitału oraz zmniejszeniem stopy inwestycji prywatnych.

Ponadto, nakręcać się będzie spirala kosztów generowanych przez administrację publiczną, z uwagi na problemy z legislacją, czego skutkiem będzie również nieefektywne wykorzystanie finansów publicznych. W konsekwencji obecne zjawisko może prowadzić do zahamowania nie tylko tempa rozwoju przedsiębiorczości czy zmniejszenia stopy inwestycji, ale również do zahamowania dotychczasowego tempa rozwoju polskiej gospodarki, a nawet przyczynić się do stagnacji.

Proponowane rozwiązania

Istotą jest znalezienie skutecznych rozwiązań oraz naprawa systemu tworzenia prawa, jeśli chcemy uzyskać nowoczesny system legislacji wspierający rozwój gospodarczy. Należy jednak pamiętać, iż problemy związane z legislacją są zjawiskiem na tyle złożonym, że niezbędny jest tutaj szereg kompleksowych i wielotorowych działań, „atakujących” te problemy z wielu stron, tak, aby za jakiś czas uzyskać nowoczesny i wspierający gospodarkę aparat legislacyjny.

Dlatego też, gdyby to zależało ode mnie to: zaproponowałabym m.in. poniższe działania:

tworzenie prawa przy obligatoryjnym udziale prawników i ekonomistów – profesjonalne tworzenie prawa, z uwzględnieniem technik legislacyjnych, przy wzięciu odpowiedzialności twórcy projektu za jego jakość oraz uwzględnienie potrzeb obrotu gospodarczego i zmian gospodarczych. Nie chodzi tutaj o powoływanie komisji kodyfikacyjnych w każdym przypadku, natomiast o bieżące wsparcie określonej grupy operacyjnej w postaci kilku osób wybranych spośród wybitnych praktyków i specjalistów z danej dziedziny;

wprowadzenie limitów w zakresie nowelizacji prawa dotyczącego przedsiębiorców – celem konsolidacji wprowadzanych zmian oraz wprowadzania zmian w sposób kompleksowy, tak aby dać czas na dostosowanie się do nowych wymogów. Limity miałyby ograniczać liczbę wprowadzonych zmian np. w stosunku rocznym, przez co wprowadzone projekty byłyby bardziej przemyślane i zawierające kilka zmian jednocześnie, co zmniejszyłoby koszty adaptacyjne przedsiębiorców oraz koszty administracji. Po przekroczeniu limitu dodatkowe zmiany byłyby uprawnione w razie spełnienia dodatkowych, kwalifikowanych przesłanek – np. w razie istotnych zmian w systemie prawa, zmian praktyki czy nagłych potrzeb rynku;

monitoring legislacyjny prawa gospodarczego – w formie skonsolidowanego raportu wydanego przez jeden odpowiedzialny za niego organ, zbierający informacje od organów tworzących prawo, w formie wskazania oficjalnie ile aktów prawnych wprowadzono w danym roku oraz zebranie opinii w kwestii jakości tworzonego prawa od SN i TK. Taki skonsolidowany raport znacznie ułatwiłby możliwość zapanowania nad inflacją legislacyjną i byłby dobrym punktem odniesienia w usprawnianiu procesu legislacyjnego. W konsekwencji, niezbędne byłoby również wyznaczenie organu odpowiedzialnego za tego typu raporty;

kodeks postępowania legislacyjnego – wprowadzenie spójnej procedury legislacyjnej wraz z uwzględnieniem kontroli jej efektywności, wcześniej często postulowane przez konstytucjonalistów;

dalsze wzmocnienie roli konsultacji z przedsiębiorcami – w ramach tworzenia prawa dotyczącego ich działalności, uświadamianie przedsiębiorców, co do istoty ich opinii w ramach tworzonego prawa;

wzmocnienie kontroli społecznej w procesie tworzenia prawa – w tym poprzez uświadamianie obywateli, co do możliwości uzyskania informacji o tworzonym prawie, kosztach tworzonej legislacji oraz instytucjach i organizacjach typu non–profit, w których mogą brać aktywny udział, wpływając na zmiany legislacyjne. Pomocne mogą okazać się w tym również OSR oraz publiczne raporty administracji w kwestii liczby wprowadzonych zmian w prawie, umożliwiające lepszą weryfikację kosztów ponoszonych ze środków publicznych;

dalsze budowanie i promowanie społeczeństwa obywatelskiego – w tym pokazywanie dotychczasowych dokonań inicjatyw społecznych, ukazanie możliwości współpracy i aktywizacji społecznej poprzez wspieranie i respektowanie inicjatyw obywatelskich ze strony władz publicznych oraz dalsze pracowanie nad tożsamością społeczną i utożsamianiem się obywateli ze wspólnym interesem Polski (działanie jako „my” a nie „oni”);

debata publiczna – w zakresie prawa regulującego działalność przedsiębiorców, celem znalezienia wspólnych i nowoczesnych rozwiązań dla biznesu, nawiązania dialogu z organami administracji publicznej oraz ułatwiająca wzajemne zrozumienie się stron;

lepsze wykorzystanie OSR – poprzez obligatoryjne przygotowywanie OSR ex–ante w odniesieniu do regulacji dotyczących działalności przedsiębiorców i szczególnych sektorów gospodarki; pomoc przy tworzeniu OSR przez organy administracji publicznej poprzez możliwość konsultacji z ekspertami oraz innymi instytucjami publicznymi np. NIK, GUS, celem uzyskania rzetelnych danych i informacji o możliwych, jak i powstałych kosztach i skutkach regulacji. Ponadto, przygotowywanie w szerszym zakresie OSR ex–post oraz rzetelne korzystanie z tych instrumentów przy kolejnej nowelizacji ustawy, poprzez wyciągnięcie wniosków i opracowanie efektywniejszych niż do tej pory rozwiązań. Należy uświadamiać przedsiębiorców oraz ekspertów o możliwościach i sposobach skorzystania z OSR w procesie legislacyjnym, debacie publicznej oraz konsultacjach społecznych;

nowa rola administracji publicznej – zmiana nastawienia i podejścia do przedsiębiorców i do tworzonego prawa, w tym poprzez funkcjonalne podejście do tworzenia prawa, pomoc przedsiębiorcom, znajdywanie rozwiązań, a nie problemów, pro-obywatelskie podejście;

Należy podkreślić, że działania te wymagają dalszych dyskusji i w razie potrzeby bieżącej adaptacji do zmieniającej się gospodarki oraz regularnych konsultacji z przedsiębiorcami.

Do biegu, gotowi, start – czas działań

Konkludując, należy stwierdzić, że jeśli chcemy wykorzystać w pełni potencjał polskiej gospodarki i być uznani za nowoczesne państwo prawa, należy natychmiast zająć się zjawiskiem nadmiaru regulacyjnego, stabilizacją prawa oraz ekonomicznym spojrzeniem na proces legislacyjny. System prawa ma służyć gospodarce, a nie odwrotnie.

Ponadto, jeżeli chcemy dodatkowo wpłynąć na zadowolenie naszych obywateli i ich dobrobyt, jak wskazuje najnowszy raport Boston Consulting Group 2015, duży wpływ na oba te elementy ma właśnie efektywne działanie władz, stabilność prawa oraz prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego.

Czy dotychczas byliśmy bierni?  Nie, ale byliśmy po prostu mało skuteczni. Chodzi przecież nie tylko o bycie aktywnym, ale o wdrażanie najefektywniejszych rozwiązań. Warto przywołać tutaj słowa Miltona Friedmana, iż „jednym z największych błędów jest sądzenie programów politycznych i rządowych na podstawie ich zamiarów, a nie rezultatów”.

Urszula Kubicka jest aplikantką adwokacką 3 roku przy Okręgowej Radzie Adwokackiej w Warszawie, absolwentką programu European Master in Law & Economics (Hamburg, Bolonia) dotyczącego ekonomicznej analizy prawa. Artykuł brał udział w IV edycji konkursu „Gdyby to zależało ode mnie, to…”


Tagi


Artykuły powiązane