Dyscyplinowanie Unii? To nic nowego

13.12.2011
W zamieszaniu na ostatnim szczycie Unii zgubiła się istota sporu, a mianowicie stworzenie mechanizmu dyscyplinowania budżetów krajowych. Dyscyplinowanie budżetów w krajach UE, to nienowy pomysł. Przyjęty w 1997 roku Pakt Stabilności i Wzrostu zobowiązuje do utrzymywania równowagi budżetowej w średnim okresie. Państwa powinny utrzymywać deficyt poniżej 3 proc. PKB.

Herman van Rompuy, prezydent UE, chciał podniesienia kar za przekroczenie 3 proc. deficytu, ale mimo powszechnych nawoływań do dyscypliny fiskalnej, takie prawo się nie pojawiło. (CC BY-NC-ND President of the European Council)


W Pakcie przewidziano kary za łamanie dyscypliny fiskalnej. Kraje przekraczające ustalone pułapy dotyczące kryterium deficytu budżetowego i nie przestrzegające dyscypliny fiskalnej mogą być zobowiązane do zapłacenia kary, chyba że ich gospodarka znajduje się w fazie wyraźnej recesji. Minimalna wysokość kary to 0,2 proc. PKB danego państwa i wzrasta o 0,1 proc., za każdy punkt procentowy deficytu ponad 3 proc. – maksymalnie do 0,5 proc. PKB. Kraje, mające nadmierne deficyty powinny składać nieoprocentowany depozyt stabilizacyjny.

W Pakcie nie przewidziano kar dla krajów, mających wysokie zadłużenie, gdyż sytuacja taka występowała w większości krajów ówczesnej Unii Europejskiej. Założono, że dług stopniowo będzie się zmniejszał, gdy kraje członkowskie będą utrzymywały dyscyplinę budżetową i pierwotną nadwyżkę, pozwalającą na spłatę długu.

Wszystkie kraje muszą przedkładać i aktualizować programy stabilizacji gospodarczej i programy konwergencji, na podstawie których Komisja Europejska ocenia ich sytuację gospodarczą.

Skoro zapisy, dotyczące dyscypliny budżetowej od dawna znajdują się w arsenale Komisji Europejskiej, to dlaczego potrzebne są nowe? Otóż, dlatego, że poprzednie nie były egzekwowane. Nie zostały ukarane ani Niemcy, ani Francja, które przez kilka lat utrzymywały zbyt wysokie deficyty.

W latach 1997-2010 kraje Unii Europejskiej (27 krajów) tylko raz – w roku 2000 – osiągnęły niewielką nadwyżkę budżetową. Trzykrotnie miały deficyt większy niż 3 proc. PKB (2003, 2009 i 2010). W kilku krajach statystyki budżetowe są znacznie gorsze. Niemcy przekroczyły deficyt w latach: 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2009, 2010. Francja w latach 2002, 2003, 2004, 2008, 2009 i 2010. Włochy od 2001 roku tylko dwukrotnie miały deficyt niższy niż 3 proc. – w 2007 i 2008. Wielka Brytania łamała zasady Paktu 7-krotnie, Hiszpania 5-krotnie, Portugalia 9-krotnie, a Grecja każdego roku.

W efekcie, dług krajów strefy euro obniżył się w latach 2000-2007 zaledwie o 3 pkt procentowe, a w 2008 roku zaczął szybko rosnąć na skutek rozluźnienia polityki fiskalnej (stymulowanie wzrostu) lub przejęcia przez niektóre kraje części długu prywatnego (Irlandia, Hiszpania).

(Opr. DG)

Budżetowe déjà vu

Wśród uzgodnionych w czasie szczytu punktów jest automatyczne karanie krajów za przekroczenie deficytu 3 proc. Identyczną propozycję przedstawiła Komisja Europejska przeszło rok temu, we wrześniu 2010 roku. Zgodnie z nią kraje łamiące dyscyplinę budżetową musiałyby przekazywać do kasy Unii nieoprocentowany depozyt wartości od 0,1 do 0,2 proc. PKB. Depozyt ma przepadać, w przypadku recydywy. Podobne kary miałyby grozić krajom, które dopuszczą do nierównowagi w wymianie z zagranicą. Kryzys pokazał bowiem, że problemem jest nie tylko dług publiczny, ale także prywatny, który czasami musi być przejęty przez państwo. To księgowi i statystycy, a nie politycy mieli oceniać, czy kraj przekroczył czerwoną linię, czy nie.

W grudniu 2010 r. prezydent Unii Europejskiej Herman von Rompuy stwierdził, że być może konieczne będą kary większe, nawet do 0,5 proc. PKB. Przepis ten miał wejść w życie w roku 2011, ale mimo powszechnych nawoływań do dyscypliny fiskalnej, nie stał się obowiązującym prawem. Jego wejście w życie nie wymaga nowego Traktatu Europejskiego, którego przyjęcie jest politycznie skomplikowane i wymaga czasu. Wystarczyłaby zgoda wszystkich krajów członkowskich i zmiany w krajowym prawie, określającym zasady tworzenia budżetu.

Fiasko ówczesnej propozycji Komisji Europejskiej wskazuje na to, że Unia nie cierpi na brak pomysłów, lecz na niemoc decyzyjną. Warto choćby przypomnieć inną inicjatywę duetu Merkel-Sarkozy. Na początku lutego 2011 kanclerz Niemiec i  prezydent Francji zaskoczyli swych partnerów z Unii Europejskiej ogłaszając zamiar stworzenia „Paktu dla konkurencyjności”. Do „Paktu” (wkrótce jego nazwa została zmieniona na „Pakt euro plus”) miałyby przystąpić kraje strefy euro oraz niektóre spoza niej.

Kraje wchodzące do „Paktu” miały się zobowiązać do harmonizacji polityki gospodarczej i społecznej, między innymi do: stopniowego ujednolicenia zasad, dotyczących podatku dochodowego od firm, dostosowania systemów emerytalnych do demograficznych trendów (czyli podniesienie wieku emerytalnego), wprowadzenie do konstytucji zapisów, dotyczących maksymalnej, dopuszczalnej wysokości długu publicznego.

Propozycje, dyskutowane w Brukseli były więc powieleniem poprzednich. Przesadą było zatem nadawanie ostatniemu szczytowi unijnemu wyjątkowej rangi i uznawanie go za przełomowy.

Próg deficytu

Unia nie osiągnęła kompromisu w gronie wszystkich krajów, wybrana została droga porozumień międzyrządowych. Nowe porozumienia międzyrządowe powinny określić:

– sposób rozliczania deficytu w średnim okresie, związanym z cyklami koniunkturalnymi,

– okres przejściowy, w ciągu którego kraje UE muszą dostosować swoje deficyty,

– sposób liczenia deficytów – przyjęcie przez członków UE europejskich definicji deficytu i długu publicznego,

– wyjątki od reguły – na przykład sytuacje, w których dopuszczalne jest ratowanie zagrożonych sektorów gospodarki przez przejęcie części ich długów, a tym samym nadzwyczajne zwiększenie deficytu; być może sprawę tę należałoby pozostawić otwartą, przyjmując zapis, że możliwe jest wyjątkowe traktowanie kraju członkowskiego, jeśli zgodę na to wyrażą wszystkie inne kraje,

– sposób ustalania, że nastąpiło naruszenie dyscypliny fiskalnej, wielkość kar i formę ich egzekwowania.

Ustalenie tych szczegółów nie będzie łatwe, gdyż każdy z krajów członkowskich UE ma inną sytuację budżetową. Według prognoz Unii Europejskiej w przyszłym roku 18 krajów członkowskich będzie miało prawdopodobnie deficyty wyższe niż 3 proc. PKB. Prognoza dotyczy potrzeb pożyczkowych, które nie są tożsame z kategorią General Government Deficit. Ważna więc będzie dokładna formuła mierzenia deficytu.

Kilka krajów znajduje się w sytuacji nadzwyczajnej i nie ma dużej szansy, by obniżyć deficyty do zakładanego poziomu w roku 2012, ani nawet w 2013. Dotyczy to w szczególności Grecji, Irlandii i Hiszpanii, a zdaniem Komisji Europejskiej problemy z utrzymaniem deficytu poniżej 3 proc. będą miały także: Belgia, Francja, Cypr, Słowenia, Słowacja, Czechy i Wielka Brytania. Sytuacja może być gorsza, gdyż Unia Europejska jest bliska recesji, a prognoza była sporządzana przy założeniu, że wzrost w 2012 roku w strefie euro wyniesie 0,5 proc., a w całej UE 0,6 proc. Dla roku 2013 prognozy wynoszą odpowiednio: 1,3 i 1,5 proc.

Jeśli zostanie przyjęta zasada automatycznego karania krajów za przekroczenie 3-procentowego poziomu deficytu, to prawdopodobnie deficyt będzie liczony przy uwzględnieniu cyklu koniunkturalnego. Ale nawet biorąc pod uwagę cykliczne spowolnienie gospodarcze, kilka krajów, w tym Francja, mogą mieć kłopoty z utrzymaniem odpowiedniego poziomu deficytu.

Nie znamy szczegółów Paktu Fiskalnego, który został uzgodniony 8 grudnia.  Zapewne zostaną dopracowane w najbliższych tygodniach. Ważne są następujące szczegóły:

– w którym momencie zasady zaczynają obowiązywać

– jaka jest formuła liczenia deficytu

– czy kraje zostaną zobowiązane do obniżenia długu?

– jaka instytucja i w jakiej formie będzie ustalała, że kraj przekroczył reguły

– jaka będzie wysokość kar.

Gdyby reguły Paktu obowiązywały już w roku 2012 lub 2013 Francja, która jest jednym z motorów nowego porozumienia byłaby ukarana.

Z kolei kraje, które dziś zmagają się z kryzysem – Irlandia, Grecja i Hiszpania – uzgodniły z Komisją Europejską i MFW ścieżki obniżania deficytu. Wprowadzenie dodatkowej reguły raczej zaszkodziłoby programom konsolidacji finansowej w tych krajach niż pomogło.

(Opr. DG)

(Opr. DG)

A co z długiem

Podobnie jak w Pakcie Stabilności i Wzrostu, nic się nie mówi o karaniu krajów członkowskich UE za nadmierny dług publiczny. Powód jest oczywisty. Spośród krajów strefy euro jedynie Estonia, Luksemburg, Finlandia, Słowenia i Słowacja mają dług poniżej 60 proc. PKB.

Wśród krajów spoza strefy euro poniżej dopuszczalnego progu są Szwecja, Dania, Bułgaria, Rumunia, Litwa, Łotwa, Czechy i Polska. Irlandia, Grecja, Włochy i Portugalia mają dług większy niż 100 proc. PKB i jego obniżenie do poziomu 60 proc. wymagałoby – przy odpowiednio restrykcyjnej polityce budżetowej i wzroście PKB ponad 3 proc. – co najmniej 10 lat. Tymczasem spośród 27 krajów Unii Europejskiej nadwyżkę pierwotną (różnicę między potrzebami pożyczkowymi netto i kosztami obsługi długu netto) mają tylko: Estonia, Niemcy, Włochy, Malta, Finlandia, Węgry i Szwecja. Pozostałe kraje – w tym Polska – mają deficyt pierwotny, co oznacza narastanie długu.

Unia Europejska wzięła się za późno za dyscyplinowanie finansów. Z dzisiejszej perspektywy widać, że sensowniej było poczekać z tworzeniem wspólnej waluty i dopuścić do strefy euro tylko kraje, spełniające kryteria z Maastricht. Postawienie takiego warunku zmobilizowałoby zadłużone kraje – zwłaszcza Grecję, Włochy i Portugalię – do prowadzenia lepszej polityki fiskalnej.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test