Autor: Maciej Bałtowski

Wydział Ekonomiczny UMCS w Lublinie

Co dalej z ustawą kominową?

Nad nowelizacją ustawy kominowej (może nad jej zniesieniem) pracuje obecnie Rada Gospodarcza pod kierownictwem J. K. Bieleckiego. Sprawa jest ważna co najmniej z dwóch powodów. 1. Obowiązujące prawo jest niedobre, więcej – jest patologiczne, musi być zmienione. 2. Sposób i poziom wynagradzania osób sprawujących funkcje publiczne nie tylko budzi emocje społeczne, ale wpływa na postrzeganie państwa przez obywateli. W tym wrażliwym obszarze nie powinno być niedomówień, niejasności i dwuznaczności. Problem jest wart debaty publicznej i szybkich decyzji.

Ustawa z roku 2000 o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi w sferze publicznej, zwana powszechnie ustawą kominową, wywołuje nieustannie kontrowersje i dyskusje. Jej zwolennicy uważają, że zapobiega marnotrawstwu publicznych pieniędzy, przeciwnicy traktują ją jako wyraz akceptacji dla populistycznych żądań społeczeństwa.

Ja sam od dawna zajmuję się w pracy naukowej problemami corporate governance w sektorze publicznym. Parę lat temu, jako ekspert sejmowej Komisji Skarbu Państwa, uczestniczyłem w przygotowaniu nowelizacji ustawy kominowej, która jednak z powodów politycznych nie weszła pod obrady Sejmu. Wreszcie – jako członek rad nadzorczych spółek z udziałem Skarbu Państwa – podlegałem działaniu ustawy i mogłem obserwować bezpośrednio jej skutki.

W artykule chciałbym postawić i uzasadnić dwie tezy:

1. Podstawowym błędem obecnie obowiązującej ustawy jest brak zróżnicowania wynagrodzeń menedżerów i członków organów nadzorczych w podmiotach publicznych w zależności od rodzaju oraz wielkości i znaczenia tych podmiotów.

2. Wynagrodzenia kadry kierowniczej w sektorze spółek publicznych powinny być generalnie niższe niż w sektorze spółek prywatnych.

Problem wynagrodzeń w różnych podmiotach publicznych

Z oczywistych powodów niewłaściwe jest określanie według takich samych zasad – tak jak ma to miejsce obecnie – wynagradzania kadry kierowniczej:

* spółek ze 100-procentowym lub większościowym udziałem państwa, działających w warunkach otwartej konkurencji i kierujących się w swoim funkcjonowaniu sygnałami z rynku;

* fundacji, funduszy celowych, państwowych jednostek, agencji itp. podmiotów, działających w szczególnych obszarach gospodarki, realizujących określone statutowe cele i niekierujących się sygnałami rynkowymi w swoich bieżących decyzjach.

W tej pierwszej, „rynkowej” grupie podmiotów wynagrodzenia powinny być określane – z pewnym ograniczeniem, o czym dalej – przez porównanie z podobnymi podmiotami prywatnymi. Jeśli ten warunek nie będzie spełniony, zawsze pojawi się negatywna selekcja kadr, nigdy nie uda się zatrudnić w spółkach publicznych najlepszych menedżerów, zdolnych nadać im odpowiedni impuls rozwojowy. A szefowie firm nieustannie będą kierować swoją aktywność na szukanie różnych, nieraz na pograniczu patologii, sposobów obejścia ustawy kominowej.

Natomiast w odniesieniu do tej drugiej, „nierynkowej” grupy podmiotów ustawa zdaje egzamin i – ewentualnie po pewnych korektach – powinna być zachowana.

Problem wielkości i znaczenia podmiotów publicznych

Niewłaściwe jest określanie według takich samych zasad – tak jak ma to miejsce obecnie – wynagradzania kadry kierowniczej:

* kilkudziesięciu wielkich, skomplikowanych przedsiębiorstw o strategicznym znaczeniu, zatrudniających tysiące pracowników, często notowanych na giełdzie, takich jak PGE SA, PGNiG SA, PKP SA czy nawet Telewizja Polska SA;

* kilkuset małych spółek Skarbu Państwa o znaczeniu lokalnym, a także jednoosobowych spółek gmin (miast), które realizują zadania gospodarcze o charakterze komunalnym.

W tej pierwszej grupie wynagrodzenia – zarówno organów zarządzających, jak i nadzorczych – powinny być kilkakrotnie, a w szczególnych przypadkach kilkunastokrotnie wyższe niż w drugiej grupie. Potrzebne są tu zupełnie nowe, racjonalne i odważne rozwiązania.

W odniesieniu do drugiej wymienionej grupy podmiotów publicznych, regulacje obowiązującej ustawy są odpowiednie. Po drobnych korektach ustawa powinna być tu zachowana.

Ile powinni zarabiać państwowi menedżerowie?

Wiceminister Skarbu Państwa Zdzisław Gawlik powiedział niedawno („Rzeczpospolita” 17.03.2010 r.): „Nie widzę powodu, dla którego prezesi spółek z udziałem Skarbu Państwa mieliby być traktowani gorzej [gdy chodzi o wynagrodzenia] niż prezesi prywatnych firm o podobnej wielkości i znaczeniu”. Uważam tę wypowiedź za głęboko nietrafną. Prezesi spółek z udziałem Skarbu Państwa powinni zarabiać mniej niż prezesi podobnych firm prywatnych.

Prezesi spółek z domeny publicznej w mniejszym lub większym stopniu są – i nadal będą w wyobrażalnej przyszłości – nominatami politycznymi. Mogliby zarabiać tyle, co ich koledzy ze spółek prywatnych, gdyby byli powoływani w obiektywnych, otwartych konkursach, gdyby ich rekrutację powierzono niezależnym „łowcom głów”, gdyby to byli rzeczywiście najlepsi menedżerowie na rynku. Jednak twórcy prawa, którzy zakładaliby, że taka sytuacja jest możliwa tu i teraz w Polsce, uprawialiby niewątpliwie wishful thinking. Dopóki zarządy kluczowych spółek będą się zmieniać wraz z rytmem zmian rządów, dopóki powoływani będą menedżerowie nawet bardzo dobrzy, ale spełniający brzegowy warunek akceptowalności politycznej, dopóty musi istnieć swoiste dyskonto dla wynagrodzeń najwyższej kadry kierowniczej w przedsiębiorstwach publicznych w stosunku do przedsiębiorstw prywatnych.

Na podstawie doświadczeń zagranicznych można ocenić, że to dyskonto nie powinno być większe niż 25-30 procent, tzn. o tyle – moim zdaniem – zarobki w spółkach państwowych powinny być mniejsze w porównaniu do podobnych spółek prywatnych. Obecnie, wskutek działania ustawy kominowej, podstawowe wynagrodzenia członków zarządów wielkich państwowych spółek z sektora finansowego czy energetycznego wynoszą ledwie 15-20 procent zarobków ich kolegów ze spółek prywatnych, co jest zupełnie absurdalne. I – dodajmy – członkowie zarządów tych spółek publicznych zarabiają znacznie mniej niż wielu ich podwładnych (np. dyrektorzy departamentów), których ustawa kominowa nie obowiązuje.

Czy ustawa kominowa jest w ogóle potrzebna?

Jestem przeciwnikiem całkowitego zniesienia ustawy kominowej. Przy wszystkich swoich wadach (które skądinąd stosunkowo łatwo naprawić) stanowi swojego rodzaju zawór bezpieczeństwa, niezbędny w warunkach takiego poziomu kultury demokracji (czy po prostu kolesiostwa) i takiego zakresu upartyjnienia państwa, jaki wciąż mamy w Polsce.

Likwidacja ustawy, szczególnie w odniesieniu do licznej jeszcze grupy mniejszych spółek Skarbu Państwa (dla których najlepszym rozwiązaniem byłaby zresztą szybka prywatyzacja), a także do spółek komunalnych, przyniosłaby zapewne negatywne skutki w postaci jeszcze silniejszej niż do tej pory presji politycznej przy obsadzaniu stanowisk w organach tych podmiotów. Konsekwencją byłoby nieposkromione wykorzystywanie tych stanowisk jako łupu politycznego.

Co należy zmienić?

Niewątpliwie pilnie trzeba dokonać dość prostej nowelizacji ustawy kominowej, która powinna pójść w dwóch kierunkach:

* rozdzielenia zasad wynagradzania organów zarządzających i nadzorczych w podmiotach „rynkowych” i „nierynkowych”,

* zróżnicowania maksymalnych poziomów wynagrodzeń w podmiotach rynkowych (spółkach Skarbu Państwa i spółkach komunalnych) w zależności od ich rodzaju i wielkości.

Ale taka zmiana będzie jedynie półśrodkiem usuwającym ewidentne absurdy i sytuacje patogenne. Nie wyeliminuje ona oczywiście generalnej słabości funkcjonowania (zarządzania, nadzorowania) przedsiębiorstw sektora publicznego. Zarówno doświadczenia wielu krajów świata, jak i analizy prowadzone w ramach teorii praw własności (property rights theory) wskazują na naturalną wyższość przedsiębiorstw prywatnych nad przedsiębiorstwami publicznymi, gdy chodzi o efektywność funkcjonowania i zdolność do rozwoju na konkurencyjnym rynku. Wniosek stąd jest prosty – wszystkie „niestrategiczne” przedsiębiorstwa publiczne powinny być możliwie szybko sprywatyzowane.

Natomiast gdy chodzi o funkcjonowanie przedsiębiorstw, które pozostają obecnie i pozostaną jeszcze na długie lata w obszarze domeny publicznej, to pewną poprawę sytuacji może przynieść uchwalenie zupełnie nowej ustawy o nadzorze właścicielskim państwa. Różne badania wskazują, że najlepsi, doświadczeni menedżerowie, szczególnie w obszarze finansów, nie kwapią się do pracy w spółkach publicznych (zarówno państwowych, jak i komunalnych) nie tylko z powodu niskich wynagrodzeń, ale także z innych powodów – braku poczucia stabilności zatrudnienia, ograniczeń w działaniu, zależności od decyzji (a niekiedy niestety po prostu od widzimisię) urzędników wykonujących prawa własności.

Ustawa o nadzorze właścicielskim państwa powinna kompleksowo regulować wszelkie kwestie związane z relacjami między państwem-właścicielem a państwowymi podmiotami gospodarczymi, powinna dotyczyć sfery określanej w literaturze jako state corporate governance, a więc obszaru wykonywania praw własności (zasad nadzoru właścicielskiego) przez organy państwa. Trzeba dodać, że tego rodzaju szczegółowe przepisy, dotyczące nadzoru właścicielskiego państwa, istnieją od wielu lat w rozwiniętych krajach Europy Zachodniej (np. w Niemczech Hinweise für die Verwaltung von Bundesbeteiligungen, Beschluss der Bundesregierung vom 24. September 2001, stanowiące uaktualnienie wcześniejszych przepisów z roku 1978).

W Polsce kilkakrotnie były podejmowane próby wprowadzenia jasnego, kompleksowego prawa, które miało wyeliminować uznaniowość, niekompetencję i kolesiostwo z relacji państwo-przedsiębiorstwa państwowe. Niestety, zarówno projekt przygotowany w roku 2002 w sejmowej Komisji Skarbu Państwa pod kierunkiem posła Wiesława Walendziaka, jak i projekt rządowy, firmowany w roku 2007 przez wiceministra Skarbu Państwa Michała Krupińskiego, nie przeszły pełnej drogi legislacyjnej. Obecny rząd, mimo zapowiedzi przedwyborczych, także nie przedstawił dotąd całościowej propozycji ustawy, choć prace nad nią trwają w Ministerstwie Skarbu Państwa.

Trzeba też przyznać, że na początku swojego urzędowania min. Aleksander Grad wprowadził rozporządzeniem powszechne i jawne postępowania kwalifikacyjne na stanowiska członków rad nadzorczych w spółkach z udziałem Skarbu Państwa, co jest niewątpliwie istotnym krokiem w kierunku cywilizowania relacji państwo–przedsiębiorstwa państwowe.

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Ukraina stawia na latyfundia

Kategoria: Analizy
Podczas gdy w Europie sukcesy odnosi rolnictwo oparte na stosunkowo niewielkich gospodarstwach rodzinnych, ukraiński rząd przeprowadził przez parlament projekt ustawy oddający kilkadziesiąt milionów hektarów ziemi rolnej w ręce nielicznej grupy wielkich posiadaczy ziemskich.
Ukraina stawia na latyfundia

Kryzys zwiększy skalę upaństwowienia przemysłu

Kategoria: Trendy gospodarcze
Spodziewana fala nacjonalizacji paradoksalnie może wzmocnić gospodarczo Europę w obliczu procesu przebudowy dotychczasowego modelu globalizacji.
Kryzys zwiększy skalę upaństwowienia przemysłu

Ukraina na progu totalnej prywatyzacji

Kategoria: Trendy gospodarcze
Zapadła decyzja w sprawie totalnej prywatyzacji ukraińskich przedsiębiorstw państwowych – tym razem w odróżnieniu od poprzednich podejść do sprzedania ma być niemal wszystko.
Ukraina na progu totalnej prywatyzacji