USA nie zbankrutują, choć dług przekroczył 70 procent

Przyjmując ostrożne założenie, że skutki reformy zdrowia dla finansów publicznych będą neutralne, sytuacja fiskalna USA w najbliższej dekadzie będzie trudna. Rząd Obamy, a zapewne i następne rządy staną wobec konieczności podniesienia podatków. Przy czym nie chodzi tylko o zapowiedziany wzrost obciążeń dla najbogatszych (mających dochody ponad 200 tys. USD rocznie), lecz dla przeciętnych Amerykanów. Posunięcie takie, choć skrajnie niepopularne, wydaje się nieuniknione, aby Ameryka zaczęła się oddłużać.
USA nie zbankrutują, choć dług przekroczył 70 procent

Stany Zjednoczone wciąż są największą na świecie gospodarką, której wpływ na sytuację globalną jest ogromny. Dolar, mimo kłopotów i trwającego od kilku lat osłabienia, jest najważniejszą walutą rezerwową świata. Banki centralne innych krajów lokują znaczną część swych rezerw w papierach dłużnych rządu USA, w związku z czym stopień i tempo zadłużania Stanów Zjednoczonych rzutuje na politykę pieniężną całego świata.

Kłopoty z definicją

19 wynagrodzenia przedsiebiorstwa2

Analizując problem amerykańskiego długu publicznego, należy pamięać, że amerykańska statystyka finansów publicznych różni się od europejskiej. W USA stosowane są trzy podstawowe miary federalnego długu:

1. dług publiczny (debt held by the public),

2. dług funduszy rządowych (debt held by government accounts),

3. dług brutto (gross debt).

Federalny dług publiczny to wartość emitowanych przez rząd papierów dłużnych, będących w posiadaniu wszystkich inwestorów (poza instytucjami rządowymi) – indywidualnych osób, korporacji, władz stanowych i municypalnych, banków Rezerwy Federalnej i zagranicznych banków centralnych. Banki Rezerwy Federalnej nie mogą kupować rządowych obligacji bezpośrednio, ale wolno im kupować na rynku wtórnym. W ten sposób amerykański bank centralny współfinansuje dług publiczny.

Dług publiczny (debt held by the public) jest w niektórych statystykach pomniejszany o wartość papierów dłużnych, będących w posiadaniu instytucji federalnych. Wówczas określany jest jako: debt held by the public – net.

Dług funduszy rządowych to dług, którego dłużnikiem i wierzycielem są instytucje rządowe. Ma on zwykle formę funduszy powierniczych, takich jak Social Security lub Medicare, Military Retirement, Civil Service Retirement itp. Można je porównać do polskich OFE, które kumulują oszczędności, a jednocześnie mają zobowiązania wobec przyszłych emerytów.

Dług brutto to suma długu publicznego i długu funduszy rządowych.

Przy porównaniach międzynarodowych bardziej odpowiednią kategorią niż dług brutto jest dług publiczny (debt held by the public), gdyż większość krajów OECD nie uwzględnia w statystyce długu przyszłych zobowiązań (na przykład wobec osób, które przejdą kiedyś na emeryturę). Z drugiej jednak strony należy pamiętać, że amerykański dług federalny nie uwzględnia zadłużenia stanów i władz lokalnych. Według statystyk Departamentu Handlu USA, władze lokalne i stanowe miały w końcu 2009 roku „ujemne oszczędności” ok. 1,4 bln USD, czyli 10 proc. PKB, i wielkość tę należy uwzględnić, porównując amerykański dług publiczny z długiem sektora general government w  krajach europejskich. W tym roku amerykański dług federalny przekroczył 60 proc., a dodając dług stanów i samorządów – 70 proc. PKB.

Od nadwyżki do deficytu

Wysoki deficyt budżetowy i rosnący dług publiczny USA to wynik nałożenia na siebie kilku zjawisk:

1. Polityki pobudzania gospodarki przez cięcia podatkowe w czasie rządów G.W. Busha.

W końcu lat 90. polityka gospodarcza administracji Clintona, polegająca na trzymaniu w ryzach wydatków, doprowadziła do powstania nadwyżek budżetowych. Rosnąca coraz szybciej gospodarka zwiększała dochody budżetu, a nadwyżki przeznaczane były na spłatę długu. Niektórzy ekonomiści martwili się, że spadek podaży papierów dłużnych rządu amerykańskiego – ulubionej lokaty większości banków centralnych na świecie – spowoduje komplikacje. Ale następca Clintona w obawie przed recesją ciął podatki, a w dodatku USA zaangażowały się w dwie kosztowne wojny. Szybko więc powróciły problemy z rosnącym deficytem budżetowymi i długiem publicznym, który od roku 2002 nieustannie rośnie.

2. Przejęcia przez federalny budżet zadłużonych instytucji finansowych w latach 2008-2009 w ramach programu TARP oraz ratowania tzw. przedsiębiorstw sponsorowanych – kontrolowanych przez państwo instytucji, wspierających budownictwo mieszkaniowe.

1 października 2008 roku Senat USA przyjął ustawę Emergency Economic Stabilization Act, zwaną popularnie planem Paulsona – od nazwiska sekretarza skarbu w administracji Busha Henry Paulsona. Na jej mocy powstała instytucja TARP (Troubled Assets Relief Program), która – dysponując sumą 700 mld USD – miała za zadanie wykupić od banków „toksyczne aktywa”. Z TARP wydano prawie 400 mld USD: 250 mld na dokapitalizowanie zagrożonych banków, 40 mld na akcje uprzywilejowane zagrożonej upadłością wielkiej firmy ubezpieczeniowej AIG, 20 mld na pokrycie strat w Banku Rezerwy Federalnej w Nowym Jorku, 40 mld na zakup akcji banków Citigroup i Bank of America, 12,5 mld na gwarancje dla obu banków, 25 mld na pożyczki dla firm samochodowych. W większości nie były to dotacje, lecz inwestycje, które w miarę, jak poprawia się kondycja banków, zwracają się. Niemniej pomoc dla banków była kosztowna i przyczyniła się do wzrostu długu publicznego USA. Wcześniej – sierpniu 2008 roku – rząd przejął kontrolę, a także zobowiązania dwu „przedsiębiorstw sponsorowanych”, Fannie Mae i Freddie Mac, których zobowiązania wynosiły wówczas ponad 5 bln USD (5000 mld USD). Długu obu instytucji nie zalicza się do federalnego długu publicznego. Gdyby Stany Zjednoczone stosowały europejską metodologię finansów publicznych ESA 95 – zobowiązania obu instytucji zapewne zostałyby zaliczone do długu general government, choć należałoby też uwzględnić aktywa obu instytucji.

3. Programu pobudzania fiskalnego gospodarki w pierwszym roku prezydentury Baracka Obamy.

Na początku 2009 roku Kongres USA zaaprobował tzw. pakiet stymulacyjny Obamy, przewidujący ulgi podatkowe warte 275 mld USD oraz wydatki rządu – 544 mld USD,  które miały pobudzić popyt wewnętrzny. Na liście przewidzianych wydatków były m. in. : 400 mln USD dla NASA na badania zmian klimatycznych, 650 mln dla gospodarstw domowych, których nie stać na telewizję cyfrową, 41 mld  na lokalne szkoły, 1,1 mld dla państwowej firmy kolejowej Amtrak, która posiada linię łącząca Waszyngton z Nowym Jorkiem i Bostonem; w całej swej 37-letniej historii Amtrak ani razu nie zanotował zysku. 600 mln USD zostało wydanych na samochody ekologiczne dla urzędników, 200 mln na porządkowanie publicznych placów, 50 mln dla Narodowej Fundacji Sztuki.

Wiele z tych wydatków miało uzasadnienie, ale decyzje o tym podejmowano w atmosferze, która nie sprzyjała dyscyplinie fiskalnej. Na przełomie roku 2008 i 2009 w administracji amerykańskiej zwyciężyło przekonanie, że im więcej rząd wyda, tym lepiej dla gospodarki. Głosy, ostrzegające przed nadmiernym deficytem i rosnącym długiem, którego koszt obsługi będzie ciążył podatnikom co najmniej przez dekadę, były pomijane.

W efekcie budżet w roku fiskalnym 2009 zamknął się rekordowym deficytem 1,4 bln USD, czyli 9,9 proc. PKB, a w roku bieżącym przewidywany jest deficyt jeszcze większy – 1,56 bln USD, czyli ponad 10 proc. PKB. Stany Zjednoczone z kraju o relatywnie niskim zadłużeniu (w porównaniu z Europą) w ciągu dwóch lat stały się krajem mającym problemy z długiem.

4. Dodatkowym czynnikiem, który wpłynie na sytuację amerykańskich finansów publicznych, jest przyjęta w marcu 2010 r. przez Kongres USA ustawa wprowadzająca powszechne ubezpieczenia zdrowotne, której koszt szacuje się na 940- 950 mld USD w ciągu dziesięciu lat. Eksperci nie są zgodni co do tego, jakie będą fiskalne skutki reformy ubezpieczeń zdrowotnych.

Dekada zadłużenia

Kongresowe Biuro Budżetu (Congressional Budget Office, czyli CBO) opracowuje wieloletnie prognozy sytuacji finansów publicznych. Rzecz jasna, w ciągu dziesięciu lat – taki jest horyzont prognoz – może zmienić się nie tylko sytuacja gospodarcza, inflacja i stopy procentowe, ale także polityka rządu, która wpłynie na stan finansów publicznych. Prognozy CBO mają więc charakter ostrzeżeń – co się stanie z budżetem i długiem publicznym, jeśli wprowadzimy lub zaniechamy pewnych rozwiązań.

5 marca dyrektor CBO Douglas W. Elmendorf przesłał na ręce Daniela K. Inouye, przewodniczącego senackiej komisji budżetowej (Committee on Appropriations), pismo, w którym omawiał skutki rozwiązań, przyjętych w budżecie na rok fiskalny 2011 i ustawach z nim związanych.

„Jeżeli prezydenckie propozycje zostaną wprowadzone w życie, deficyt federalny w roku 2010 wyniesie 1,5 bln USD, a w roku 2011 1,3 bln USD. Będzie to odpowiednio 10,3 proc. i 8,9 proc. PKB. Dla porównania, w roku 2009 deficyt wyniósł 9,9 proc. PKB” – czytamy w piśmie dyrektora CBO.

Dalsze skutki rozwiązań wprowadzanych przez Obamę będą według Douglasa W. Elmendorfa następujące:

– Deficyt budżetowy będzie się obniżał do roku 2014 – do około 4 proc. PKB, po czym zacznie rosnąć. W porównaniu z „wariantem podstawowym” (czyli wariantem kontynuacji dotychczasowego trendu), deficyt w roku 2011 i 2012 będzie o 2 punkty procentowe wyższy, a w roku 2013 wyższy o 1,3 punkta procentowego. W roku 2020 osiągnie 5,6 proc., w porównaniu z 3 proc. w „wariancie podstawowym”.

– Dług publiczny (debt held by the public) wzrośnie z 7,5 bln USD (53 proc. PKB) w końcu 2009 roku do 20,3 bln USD (90 proc. PKB) w końcu roku 2020. W efekcie koszt obsługi długu (net interest) wzrośnie ponad czterokrotnie, licząc w bieżącej wartości dolara (bez uwzględnienia inflacji). W 2010 roku odsetki od długu kosztują budżet USA 1,4 proc. PKB, a w roku 2020 będzie to 4,1 proc. PKB (w ciągu 10 lat wzrośnie też oczywiście PKB).

– Łączne dochody budżetu w latach 2011-2020 będą o 1,4 bln USD mniejsze w porównaniu z „wariantem podstawowym”, głównie z powodu indeksacji parametrów w systemie podatkowym oraz stosowania rozmaitych ulg.

– Wydatki budżetu (poza wydatkami sztywnymi, wynikającymi np. z konieczności obsługi długu) będą w tym czasie o ok. 0,3 bln USD niższe, głównie z powodu prawdopodobnego zakończenia wojny w Iraku i Afganistanie. Ale nie wliczając oszczędności na wojnie, wydatki będą wyższe o 0,5 bln USD. Rzecz jasna, w ciągu dziesięciu lat sytuacja międzynarodowa może zmusić rząd USA do zwiększenia, a nie zmniejszenia wydatków wojskowych.

Reforma zdrowia obniży deficyt?

Uchwalona w marcu reforma systemu opieki zdrowotnej będzie kosztować, według dzisiejszych szacunków, 940-950 mld USD w ciągu dziesięciu lat, lecz zdaniem ekspertów CBO nie zachwieje amerykańskimi finansami publicznymi, gdyż jej koszty zostaną sfinansowane wzrostem podatków, a dodatkowo powstaną oszczędności po stronie wydatków. W sumie, zdaniem ekspertów CBO, deficyt budżetowy zmniejszy się w ciągu 10 lat o 143 mld USD. To wyliczenie, przedstawione Kongresowi przed ostatecznym głosowaniem ustawy, zadecydowało o poparciu dla niej kilku wahających się senatorów.

Redukcja deficytu wynikać będzie z oszczędności na istniejących dotychczas rządowych programach ubezpieczeń medycznych dla osób starszych i ubogich – Medicare i Medicaid, oraz studentów. Eksperci CBO przyznali, że szacunki dotyczące oszczędności są powierzchowne i zależeć będą od kosztów usług medycznych, których wzrost jest trudny do przewidzenia.

Krytycy rządowego programu uważają szacunki CBO za nierealistyczne i nie uwzględniające wielu czynników lub też przeceniające możliwe oszczędności w już istniejących programach opieki medycznej. Są zdania, że powszechne ubezpieczenia medyczne doprowadzą do niekontrolowanego wzrostu wydatków rządowych i wymuszą podwyżki podatków. Z pewnością ocena finansowych skutków zależy od politycznego nastawienia „ekspertów”. Zwolennicy Obamy są przekonani, że koszt reformy zdrowia nie będzie wysoki, a jego przeciwnicy wprost przeciwnie. W tej sytuacji merytoryczna dyskusja jest niemożliwa.

Czy USA grozi bankructwo?

Przyjmując ostrożne założenie, że skutki reformy zdrowia dla finansów publicznych będą neutralne, sytuacja fiskalna USA w najbliższej dekadzie będzie trudna. Wprawdzie opinie, że Stany Zjednoczone już znalazły się w pułapce zadłużenia, są przesadzone – koszt obsługi długu będzie rósł, ale nie do poziomu uniemożliwiającego spłatę – choć wysokość długu publicznego będzie rzutowała na politykę kolejnych rządów USA.

Fakt, że ¼ długu zagranicznego jest skumulowana w banku centralnym Chin – mocarstwa rywalizującego z USA – ogranicza swobodę działania w polityce zagranicznej. Chiny też mają małe pole manewru, jeśli nie chcą ponieść strat, i w stosunkach z USA wciąż nie są partnerem dominującym, ale kontynuacja polityki zadłużania w Chinach byłaby ryzykowna.

Stany Zjednoczone miały dotychczas instrumenty wpływania na globalne rynki finansowe. Przy obecnym zadłużeniu stają się od rynków uzależnione – podobnie jak każdy inny kraj. W najbliższych latach rząd amerykański musi się liczyć ze spadkiem popytu na amerykański dług, a więc ze wzrostem oprocentowania długu. Na początku kwietnia agencja Moody’s ostrzegła, że w przyszłości rating amerykańskich obligacji skarbowych (uważanych przez lata za najbezpieczniejszą lokatę) może zostać obniżony.

Rząd Obamy, a zapewne i następne rządy staną wobec konieczności podniesienia podatków. Przy czym nie chodzi tylko o zapowiedziany wzrost obciążeń dla najbogatszych (mających dochody ponad 200 tys. USD rocznie), lecz dla przeciętnych Amerykanów. Posunięcie takie w USA jest skrajnie niepopularne, lecz wydaje się nieuniknione, aby Ameryka zaczęła się oddłużać. Przeciwnicy wzrostu podatków wysuwają argument, że osłabi to dynamikę gospodarczą, lecz niekoniecznie musi tak się stać. Zresztą rozważania o kosztach spłaty długu są mało konstruktywne. Po prostu nie trzeba się było tak zadłużać.

19 wynagrodzenia przedsiebiorstwa2
19 wynagrodzenia przedsiebiorstwa2

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Im bogatszy kraj, tym długi będą większe

Kategoria: Oko na gospodarkę
Z 83,3 proc. do 96,4 proc. produktu krajowego brutto wzrośnie w tym roku z powodu koronawirusa, światowe zadłużenie publiczne brutto. Dług najbardziej powiększy się w krajach najbardziej rozwiniętych i najsilniej już zadłużonych. W Polsce, pomimo nowych wielkich wydatków, dług zmieści się w ustawowych ryzach.
Im bogatszy kraj, tym długi będą większe

Powracające kłopoty fiskalne

Kategoria: Analizy
Dobra koniunktura międzynarodowa pozwoliła utrzymać przez kilka lat silny wzrost gospodarczy w Polsce. Dzięki temu poprawiła się też sytuacja finansów publicznych. Spowolnienie, które nas czeka w najbliższych miesiącach oraz konieczność zwiększenia wydatków dla wsparcia zamrożonej gospodarki pogorszą sytuację budżetu.
Powracające kłopoty fiskalne

Deficyt budżetowy służy sektorowi prywatnemu

Kategoria: Analizy
Musi zdumiewać, że osiąganie nadwyżek sektora publicznego bywa uważane za konieczny warunek „zdrowego” rozwoju sektora prywatnego. Nadwyżka budżetowa to przecież de facto konfiskata zasobów prywatnych.
Deficyt budżetowy służy sektorowi prywatnemu