Na co wydajemy za dużo

28.08.2013
Administracja we wszystkich krajach jest duża, nieefektywna i zadłużona. Wielu specjalistów uważa, że sektor publiczny powinien odgrywać mniej znaczącą rolę także w polskiej gospodarce. Zasadniczym pytaniem jest na co państwo wydaje pieniądze?

Już za 30 lat połowa Polaków będzie miała powyżej 50 lat. (CC BY NC ND TK Presse)


Państwa zawsze miały tendencję do rośnięcia, co bywało głośno krytykowane. W 1888 roku francuski ekonomista Pierre Paul Leroy-Beaulieu obliczył, że państwo powinno mieć udział około 12-13 proc. PKB – tylko trochę powyżej ówczesnej średniej. Do 1960 roku rosnące państwa dobrobytu w Europie dociągnęły do poziomu 28 proc. Był to na tyle duży skok by podobni do Hayeka mówili, że jest to wystarczająco dużo do ograniczenia spontaniczności i wolności przedsiębiorców.  Kolejne lata to jednak wzrost państwa głównie przez coraz większe transfery społeczne do osób ubogich, ale także różne świadczenia dla klasy średniej.

Po fali cięć w latach 2008-2012 wydaje się, że przyszła moda na inne: że jak długi rosną, to znaczy, że dochody państwa są za małe i gospodarce trzeba pomóc. Dosypać pieniędzy, żeby rozwijała się szybciej, za co odwdzięczy się większymi podatkami. Liberał Jacek Rostowski ostatnio ciepło wyrażał się o teorii Keynesa, rzecz kiedyś nie do pomyślenia. Dzisiaj jest to tym bardziej temat aktualny, bo czeka nas rewizja budżetu. Projekcje IMF mówią, że raczej będziemy wydawali mniej niż do tej pory. Ale możliwe, że prognoza ta będzie musiała być zrewidowana.

udział wydatków publicznych

Co robi państwo

Państwo dostarcza przede wszystkim dóbr publicznych i na to wydaje środki. Dobra publiczne to takie, które państwo może dostarczyć skuteczniej niż sektor prywatny, a które służą zaspokojeniu potrzeb społeczeństwa. Charakteryzujące się tym, że nie ma możliwości wyłączenia ich z konsumpcji oraz jednocześnie nie są konkurencyjne w konsumpcji. Najbardziej klasycznym przykładem dobra publicznego jest obrona narodowa. Rola dostarczyciela dóbr publicznych może być bardziej lub mniej rozwinięta, w zależności od tego co uważamy za takie dobra – np. w Polsce ochronę zdrowia uważa się za dobro publiczne, a w USA już za dobro prywatne.

Najistotniejsza dla polityki społecznej państwa jest rola redystrybucyjna, czyli zmiana struktury dochodów, skierowana w stronę ochrony grup słabszych ekonomicznie w celu zwalczania ubóstwa. Role tę państwo wypełnia poprzez politykę podatkową, politykę transferów pieniężnych kierowanych do gospodarstw domowych oraz politykę świadczeń społecznych dostarczanych gospodarstwom domowym nieodpłatnie, lub poniżej cen rynkowych.  Wydatki w tej kategorii są największe w naszym budżecie.

Na co wydawaliśmy więcej

Wydatki publiczne to środki pieniężne przeznaczone na realizację przedsięwzięć państwowych i samorządowych. ONZ, OECD oraz Komisja Europejska stosują jednorodną kategorię wydatków publicznych, które obowiązują także w Polsce.  Klasyfikacja COFOG – Classification of the Functions of Government  to uzgadniany przez Ministrów Finansów podział wydatków budżetowych na 10 kategorii, potem podkategorii i na samym końcu na klasy. Podział ten jest bardzo szczegółowy i pozwala na statyczne jak i dynamiczne porównania nawet najdrobniejszych części budżetu państw.

Podczas pisania rządowych strategii w latach 2010-2012 próbowano uniwersalny dla wszystkich budżetów język COFOG przenieść na grunt polskiego budżetu zadaniowego, ale okazało się to zadaniem daremnym. Żadnemu ministerstwu nie udało się dopasować do prostych i logicznych kategorii COFOG swoich wydatków i inwestycji wynikających z budżetu zadaniowego. Według założeń był on nawet na tej kategoryzacji wzorowany.

Analiza wydatków publicznych według kategorii COFOG ma tę zaletę, że klasyfikowanie poszczególnych pozycji wynika z ustaleń międzyrządowych i konsultacji z Komisją Europejską. Krajowe urzędy statystyczne dostarczają więc danych, które są porównywalne.

Poza tym, klasyfikacja COFOG jest funkcjonalna, a nie instytucjonalna – wydatki nie są powiązane z dysponentami budżetów, dzięki czemu można porównywać działania w zakresie różnych polityk publicznych. Dlatego też, pomimo porażki we wprowadzaniu COFOG do działań władzy w Polsce, stanowi ona przydatne narzędzie analityczne.

W 2011 r. wydatki publiczne stanowiły 43,4 proc. PKB Polski, podczas gdy średnia unijna wynosiła 49,1 proc., zaś średnia dla krajów regionu (Polska, Czechy, Słowacja, Węgry, Słowenia, Litwa, Łotwa i Estonia) 42,2. Różnice w wydatkach między Polską, a resztą Europy dotyczyły również ich struktury.

drugi graf

Największa różnica dotyczy funkcji: sprawy gospodarcze. W tej kategorii znajdują się przede wszystkim wydatki inwestycyjne, granty, dofinansowania i dopłaty, ale też ochrona patentowa i konsumencka czy polityki rynku pracy.

graf 3

Różnicę względem średniej unijnej napędzają przede wszystkim inwestycje drogowe – podkategoria transport (zaznaczona na wykresie na ciemnoczerwono) już od wejścia Polski do Unii stanowi ona większość wydatków gospodarczych.

Z drugiej strony, wspieranie przedsiębiorczości stanowi względnie niski priorytet. W 2011 r. wydatki w podkategorii spraw ogólnogospodarczych wynosiły zaledwie 0,7 proc. ogółu wydatków publicznych (średnia unijna to 1,8 proc., a regionalna 2 proc.).

Na rolnictwo Polska wydaje wyraźnie mniej niż jeszcze w latach 2007-2008, chociaż wciąż powyżej średniej UE i regionu. Głównie to było związane z końcem wydawania środków z poprzedniej perspektywy, kiedy polskie rolnictwo zaczęło otrzymywać ogromne wsparcie finansowe z UE.

Polityka społeczna to największa z kategorii wydatków w prawie każdym z państw Unii. Polska odbiega wprawdzie w tej kategorii od średniej dla całej wspólnoty, co może cieszyć przeciwników państwa opiekuńczego, ale analiza szczegółowych wydatków nie napawa optymizmem.

graf 4

Od lat wydajemy dużo więcej na emerytury niż średnie Unii oraz krajów regionu. Jest to o tyle niepokojące, że nasze starzejące się społeczeństwo nadal jest młodsze od większości krajów „starej” Europy. W 2011 r. wypłacane emerytury pochłaniały 21,7 proc. wydatków publicznych. Dla porównania, Niemcy przeznaczały na ten cel 21,2 proc., Szwecja 20,5 proc., a Wielka Brytania 17,7 proc. Więcej od nas wydawały Bułgaria, Grecja, Francja, Włochy, Austria i Portugalia.

Ponadto, jedynie Niemcy, Włochy i Malta wydawały większy odsetek publicznych pieniędzy na renty rodzinne i dziedziczenie emerytur. W 2011 r. Polska wydała na ten cel 3,7 proc., podczas gdy średnia UE wynosiła 2,1 proc., a regionu – 1,8 proc.

Dbamy o seniorów kosztem młodszych pokoleń – widać to wyraźnie jeśli porównać wydatki na politykę prorodzinną (w 2011 r. 2,8 proc., względem 4,2 proc. w UE i 3,8 proc. w regionie), wsparcie bezrobotnych (1,4 proc, względem 2,5 proc w UE i 1,5 proc. w regionie), czy przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu (0,7 proc. względem 1,5 proc w UE i 1,3 proc. w regionie).

graf 5

Co ważne, proporcja nakładów przeznaczanych na leczenie w przychodniach i szpitalach nie odbiega szczególnie od średniej unijnej. Natomiast na leki i sprzęt medyczny wydajemy z budżetu państwa najmniej spośród wszystkich krajów UE – zaledwie 0,2 proc. Dla porównania, Czechy przeznaczają na ten cel 2,6 proc., Węgry – 3 proc., Portugalia 2,8 proc., a Bułgaria 2 proc. Niskie nakłady na refundację oznaczają koszty dla chorych – wydatki z prywatnych kieszeni stanowią obecnie ok. 60 proc. nakładów na leki.

Mniej oczywiste wydatki

Względnie dużo pieniędzy z budżetu trafia do uczelni wyższych – w 2011 r. było to 3,7 proc., względem 2,1 proc. wydawanych przeciętnie w UE. Efekty są wymierne – mamy jeden z najwyższych odsetek studiujących w Europie –  ale niekoniecznie sensowne. W Niemczech i we Francji, gdzie przeważnie studiuje się za darmo, państwo przeznacza na edukację wyższą odpowiednio 2 proc. i 1,4 proc. budżetu. W Wielkiej Brytanii, wydatki publiczne na ten cel wynoszą również 1,4 proc. całości.

Wydatki na edukację przedszkolną i podstawową, mimo że konsekwentnie spada ich waga, nadal pozostają proporcjonalnie wyższe niż przeciętnie w UE i w regionie. W 2011 r. 4,1 proc. względem odpowiednio 3,6 proc. i 3,7 proc.

Relatywnie dużo kosztuje nasze sądownictwo – w latach 2004-2011 przeznaczano na jego funkcjonowanie średnio 1,4 proc. wydatków państwa. Średnia UE wynosiła w tym czasie o połowę, a regionu o jedną trzecią mniej.

Więcej niż reszta Unii przeznaczamy z budżetu na budownictwo mieszkaniowe – w 2011 r. było to 1,2 proc. budżetu, podczas gdy średnia UE wyniosła 0,5 proc. Za więcej państwo budowało jedynie w Bułgarii (1,7 proc. budżetu). Polska nadal wspiera i rozwija mieszkania komunalne oraz Towarzystwa Budownictwa Społecznego.

Wbrew pozorom całkiem sporo państwowych pieniędzy wydajemy też na kulturę, średnio w latach 2004-2011 ok. 1,8 proc., w każdym roku więcej niż średnia UE utrzymująca się blisko 1,2 proc. Nasze państwo jest więc hojnym mecenasem, ale może to również świadczyć o słabości mecenatu prywatnego. Warto też nadmienić, że w kategorii tej mieści się dotacja do największej liczby polskich obiektów muzealnych, czyli kościołów.

Co może zrobić rząd

W tym roku na pewno cięcia czeka armia na którą średnio wydajemy tyle samo, co inne państwa europejskie, choć istnieje przypuszczenie, że one przeznaczają więcej na wojskowy B+R. Wojskowe innowacje często są wykorzystywane później komercyjnie, czego najdonioślejszym przykładem jest Internet.

W 2012 r. w budżecie zapisano na obronność 29,2 mld zł, a wykorzystano z tego 27,8 mld zł. Wojsko ograniczyło wtedy wydatki na B+R oraz na pensje dla oficerów. Polskie wojsko to nie amerykańskie, ale lepsze priorytety w tym obszarze i likwidacja  przerostu administracyjnego mogłaby by być z pozytywnym skutkiem dla gospodarki.

Według obecnych zapowiedzi osiem z osiemnastu ministerstw zaoszczędzi w sumie ponad 4,5 mld zł. Liderami cięć są resorty: obrony, rolnictwa i nauki, najmniej obetnie swoje wydatki ministerstwo administracji.

Minister nauki zapowiedziała oszczędności w kwocie 287 mln zł. Narodowe Centrum Nauki zwróci resortowi nauki 15 mln zł. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju 70 mln zł. W ubiegłym roku były to dużo poważniejsze sumy – 70 mln zł. 22 mln zł resort zaoszczędzi na programach współpracy z zagranicą, a 17 mln zł na międzynarodowym projekcie budowy Ośrodka Badań Antyprotonami i Jonami w Europie.

Można więc powiedzieć, że w tym roku czekają nas podobne oszczędności głównie w tych wydatkach, które Jerzy Hausner i Witold Orłowski w swoich ostatnich raportach uznają za rozwojowe i konieczne dla budowania innowacyjności gospodarki.

Reformy wydatków strukturalnie zbyt wielkich w porównaniu z innymi krajami są raczej nieprawdopodobne. Mamy relatywnie młodsze społeczeństwo, ale więcej wydajemy na świadczenia emerytalne. W 2012 r. najwięcej zaoszczędzono na wydatkach na ubezpieczenia społeczne osób przebywających na urlopach wychowawczych i macierzyńskich. Minister pracy zapewnił, że w tym roku  nie będzie cięć związanych z emeryturami, rentami, świadczeniami dla osób bezrobotnych, pomocą społeczną.

Sytuacja ZUS nigdy nie będzie korzystna do momentu kiedy zaczną obowiązywać wszystkie reformy, czyli pełne wydłużenie wieku emerytalnego.

Nie próbowano jeszcze jednak oszczędzać na systemach branżowych, na KRUS, czy na załataniu systemu ochrony zdrowia, który jest niedofinansowany przez nierozsądne wydawanie środków.

Następne w kolejce do zmiany powinno być ograniczenie dziedziczenia środków i otrzymywania rent rodzinnych, które nie są związane z systemem zdefiniowanej składki.

Wydaje się, że rozrost sfery finansów publicznych następuje w obszarach wydatków, które nie sprzyjają w znaczącym stopniu wzrostowi gospodarczemu. Mogą jedynie zwiększać siłę nabywczą społeczeństwa, czyli zwiększać popyt na rynku krajowym (emerytury i świadczenia), co oczywiście pobudza wzrost PKB.

Jednocześnie rosnące wydatki powiększają obciążenia fiskalne, co zmniejsza siłę nabywczą społeczeństwa i może wyhamowywać gospodarkę. To błędne koło, które w długim terminie przez zbyt małą bazę siły roboczej będzie nie do utrzymania.

Stworzenie priorytetów wydatków publicznych to trudne zadanie, ale jeszcze trudniejsze w tym roku. Będąc przy ścianie łatwiej o podjęcie trudniejszych problemów, ale czeka nas raczej szereg zmian księgowych. Warto spojrzeć na państwa regionu i dostosować do nich strukturę naszych wydatków.

OF


Tagi


Artykuły powiązane