Konieczne jest uporządkowanie informacji tak, by przeciętny obywatel był w stanie coś z tej kakofonii zrozumieć. Uwaga powinna być skoncentrowana na najważniejszych sprawach, zaś kwestie technicznych szczegółów i oszacowań ekonomicznych efektów można pozostawić ekspertom. Tocząca się debata publiczna, w mojej opinii ma sens, o ile koncentruje się nie na sporze i linii podziałów, ale na problemie, który należy rozwiązać. Poszukiwanie rozwiązania wymaga rozważenia w dobrej wierze argumentów drugiej strony i woli poszukiwania tego, co nas łączy.
Łączy nas na pewno generalna ocena reformy emerytalnej jako śmiałego, pionierskiego kroku, który został przygotowany przez grupę ekspertów wspartych przez część dalekowzrocznie myślących elit politycznych. Na marginesie dodajmy, że poparcie reformy znalazło promotorów w różnych ugrupowaniach politycznych. U progu nowego stulecia Polska wdrożyła reformę emerytalną, kiedy znaczna część Europy dopiero rozpoczynała dyskusję o finansowych skutkach procesu starzenia się społeczeństwa. Zatem nie czekając na doświadczenia innych rozpoczęliśmy reformę, której skutki oddziaływania wykraczały poza horyzont jednego pokolenia i miały zapewnić utrzymanie równowagi finansów państwa w długiej perspektywie.
Reforma stawiała sobie za cel przede wszystkim stworzenie bodźców zachęcających do jak najdłuższej aktywności zawodowej. Wysokość przyszłej emerytury miała być funkcją liczby przepracowanych lat i wysokości płaconej składki. Uporządkowanie systemu w tym zakresie dotyczyło obu filarów systemu emerytalnego. Dodatkowo, tak zdefiniowany system zniechęcał do pracy w szarej strefie gospodarki.
Drugim celem reformy było obniżenie stopy zastąpienia, czyli wysokości emerytury w porównaniu z wysokością ostatniego wynagrodzenia. Utrzymywanie systemu repartycyjnego musiało ‑ wraz z efektem starzenia się społeczeństwa ‑ powodować wzrost tego wskaźnika i w rezultacie zwiększać obciążenie przyszłych pracowników kosztami utrzymania systemu emerytalnego. Taki przyszły wzrost klina para-podatkowego musi powodować sztuczny wzrost kosztów siły roboczej i spadek konkurencyjności gospodarki w wymiarze międzynarodowym.
Trzecim celem reformy była kreacja specyficznego rodzaju oszczędności. Składki gromadzone w otwartych funduszach emerytalnych tworzyły długoterminowy kapitał, który można było wykorzystać do sfinansowania długoterminowych inwestycji w infrastrukturze, budownictwie i sektorach stymulujących rozwój nowych technologii.
W kraju, w którym ponad 90 procent środków deponowanych jest w sektorze bankowym na okres nie dłuższy niż rok, taki długoterminowy kapitał jest nieocenionym stymulatorem rozwoju gospodarczego, pozwalającym na podwyższenie potencjalnego tempa wzrostu gospodarczego.
Reforma emerytalna, jak każda zresztą reforma, miała swój koszt. Był nim ubytek środków kierowanych do istniejącego systemu wypłat emerytalnych na skutek odprowadzenia części składek do otwartych funduszy emerytalnych. Pokrycie tego ubytku przychodami z prywatyzacji było naturalnym rozwiązaniem. Pomijając aspekt finansowy, rozwiązanie to wydawało się być społecznie uczciwym ‑ pozwalającym emerytom czerpać korzyści z prywatyzowanego majątku, który wcześniej współtworzyli.
Prowadzone obliczenia wskazywały jednak, że obok prywatyzacji niezbędne jest uszczelnienie istniejącego systemu emerytalnego poprzez szybkie zamknięcie „furtek” pozwalających przechodzić na wcześniejszą emeryturę. Dodatkowo, fluktuacje wpływów z prywatyzacji wymuszały kompensowanie transferów do OFE bezpośrednio z budżetu, co z kolei, przy zachowaniu kontrolowanej skali deficytu budżetowego, wymagało wprowadzenia programu systematycznych cięć pozostałych wydatków budżetowych.
To, co twórcom reformy udało się zbilansować „na papierze”, w żaden sposób nie udało się wcisnąć w realia polityczno-gospodarcze. Zmieniający się stosunek kolejnych rządów do prywatyzacji i w rezultacie falowanie jej tempa, czy też traktowanie prywatyzacji instrumentalnie, jako źródła wpływów służących na przykład ratowaniu upadających przedsiębiorstw państwowych, powodowało w coraz większym stopniu finansowanie reformy ze środków budżetowych.
Trudno tutaj mówić o winie twórców reformy, ale abstrahowanie od realiów politycznych było pierwszym istotnym błędem. W rezultacie koszt fiskalny reformy rósł, przyczyniając się do wzrostu długu publicznego. Efekt ten nie uruchomił alarmowych dzwonków z dwóch powodów. Po pierwsze, dług publiczny w relacji do produktu krajowego brutto był znacznie poniżej progów ostrożnościowych. Po drugie, zadziałał wypaczony model strategii inwestycyjnej otwartych funduszy emerytalnych.
Twórcy reformy dołożyli starań, by fundusze emerytalne nie ponosiły nadmiernego ryzyka. Dodatkowo wprowadzili mechanizm nakładający karę na firmę zarządzającą w przypadku uzyskania rentowności istotnie niższej od średniej dla wszystkich funduszy. W rezultacie fundusze chętnie zaczęły inwestować w skarbowe papiery wartościowe oraz akcje notowane na warszawskiej giełdzie. W tym pierwszym przypadku zadowolony był minister finansów, ponieważ łatwo finansował wydatki budżetowe związane z reformą. W tym drugim przypadku, cieszyli się inwestorzy giełdowi, gdyż inwestycje funduszy na giełdzie były większe niż dopływ świeżych emisji akcji. Konkurencja pomiędzy funduszami poszła zatem nie w kierunku szukania bardziej rentownych inwestycji, ale skoncentrowała się na pozyskaniu jak największej liczby przyszłych emerytów.
Powstał więc finansowy dziwoląg, który zamiast inwestować w długoterminowe aktywa napędzające rozwój gospodarki, pakował pieniądze w skarbowe papiery i giełdowe akcje. Finansowe perpetuum mobile, w którym minister finansów transferował środki z budżetu do OFE, finansując te transfery przy pomocy obligacji kupowanych z kolei przez OFE niezbyt dobrze świadczy o całej reformie. Dodajmy do tego mało optymistycznego obrazu jeszcze możliwość powstania bąbla spekulacyjnego na giełdzie przy zbyt wysokiej dynamice inwestycji OFE na warszawskim parkiecie.
Założenie twórców reformy, że sam rynek zadba o rozwój instrumentów finansowych zdolnych efektywnie zaabsorbować środki otwartych funduszy emerytalnych okazało się drugim ważnym błędem reformy emerytalnej. Dziś spór o reformę toczy się między innymi o to, czy stopa zwrotu OFE jest satysfakcjonująca w porównaniu ze środkami gromadzonymi w FUS i odpowiednio indeksowanymi do wzrostu płac albo rentowności obligacji. W pełni wiarygodne szacunki w tym zakresie nie są możliwe.
Wiadomo jednak, że w długim okresie rentowności instrumentów finansowych nie mogą rosnąć szybciej niż długoterminowe tempo wzrostu gospodarki. Z tego punktu widzenia strategia inwestowania środków emerytalnych w długoterminowe aktywa finansujące przedsięwzięcia decydujące o potencjalnym tempie wzrostu jest najbardziej optymalna. Zatem forma systemu emerytalnego powinna być oceniana w zależności od tego w jakim stopniu stymuluje ona wyższe potencjalne tempo wzrostu gospodarczego.
Moim zamiarem nie jest poszukiwanie straconego czasu. Pisanie o złych i dobrych stronach reformy jest interesujące jedynie z perspektywy konstruktywnych działań, jakie należy podjąć, wartości, jakich zamierzamy chronić i celów, jakie chcemy osiągnąć. Wartością samą w sobie jest reforma, która służy długoterminowej stabilności finansów publicznych. Od dokonań reformy nie powinno być odwrotu i wszelkie sugestie powrotu do systemu repartycyjnego starego typu powinny być odrzucone.
Zmiany w systemie emerytalnym nie zastąpią konsolidacji fiskalnej. Poprawa stanu finansów wymaga przemyślanego planu, który zapewni trwałe wypełnienie naszych zobowiązań wobec Unii Europejskiej. Poprawa stanu finansów publicznych wymaga jednak czasu. Gwałtowne zacieśnienie fiskalne może doprowadzić do istotnego zahamowania wzrostu gospodarczego. Z punktu widzenia możliwości finansowania deficytu budżetowego nie ma obecnie potrzeby na taki ruch. Sentyment rynku finansowego może jednak się zmienić, jeśli dług publiczny przekroczy wyznaczone progi. Spowolnienie tempa narastania długu za cenę czasowych dostosowań w systemie transferów do OFE jest poważną opcją godną rozważenia.
Dokonując przeglądu reformy emerytalnej warto poddać rewizji parametry systemu. Rzeczywistość boleśnie zweryfikowała założenia reformy, dlatego trzeba odważnie postawić pytanie, czy obecna wydolność systemu finansów publicznych i możliwa do zaakceptowania skala reform pozwala na ich utrzymanie, czy też jest niezbędna korekta w tym zakresie. Czy ta korekta ma mieć charakter trwały, czy przejściowy? Czy rewizja parametrów powinna być dokonywana periodycznie?
Energicznie należy przystąpić do kreowania instrumentów finansowych zdolnych właściwie zaabsorbować środki transferowane do OFE. Podam jeden przykład: obligacje hipoteczne. Ten podstawowy instrument finansowy funduszy emerytalnych na całym świecie prawie nie istnieje w portfelach inwestycyjnych polskich OFE. W rezultacie ekspansja kredytów hipotecznych w Polsce była finansowana przez krótkoterminowe lokaty pozyskiwane z zagranicy. Zagrożenia dla stabilności sektora finansowego wynikające z takiego modelu finansowania w pełni uwidocznił ostatni kryzys. Należy podkreślić: bezpieczeństwo i sukces reformy emerytalnej są zależne od rozwoju krajowego rynku finansowego.
Akceptując wspólne wartości i cele można przejść do stworzenia listy spraw wymagających rozwiązania, a następnie do stworzenia mechanizmu organizacyjnego, który pozwoli wypracować kompromisowe rozwiązania. Powierzając pracę specjalistom, z dala od medialnego zgiełku, można liczyć na zbudowanie kompleksowego rozwiązania nadającego reformie emerytalnej nowy kształt przystający do obecnej rzeczywistości.
Marek Belka jest prezesem NBP
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
