Niezależność banków centralnych wystawiona na próbę

Niezależność banków centralnych oznacza oddanie odpowiedzialności za politykę monetarną instytucji, która nie podlega powszechnemu prawu wyborczemu. Nakłada to na rząd ograniczenia związane z prowadzeniem polityki pieniężnej, zaś uczynienie z banku podmiotu za nią odpowiedzialnego powoduje obostrzenia związane z jego niezależnością.
Niezależność banków centralnych wystawiona na próbę

Foto: Shutterstock

Najłatwiej wyobrazić sobie taką relację, kiedy istnieje formalny kontrakt między rządem a bankiem centralnym – „prawne” zobowiązanie do wykonywania danych obowiązków lub de iure odpowiedzialności.

W praktyce niezależność banków centralnych ujawnia się w ich bieżącym działaniu. Odpowiedzialność natomiast materializuje się w formie szeroko pojętej komunikacji oraz transparentności podejmowanych decyzji, a także jakości „usług” świadczonych na rzecz obywateli. Najbardziej miarodajnymi tego wskaźnikami są: zaufanie rynków finansowych, wartość i siła nabywcza emitowanych walut oraz poziom zaufania wyrażany w badaniach opinii publicznej.

Do innych mierzalnych dowodów odpowiedzialności należą również obniżanie kosztów realizacji celów banku centralnego oraz wpływanie na prowadzoną przez państwo politykę społeczno-gospodarczą poprzez publikowanie wiarygodnych prognoz, modeli i analiz, a także działania związane z edukacją ekonomiczną społeczeństwa i obszarem społecznej odpowiedzialności (Corporate Social Responsibility – CSR).

Powyższe formy można uznać za „miękkie”, jeśli skonfrontujemy je chociażby z konstytucyjną zasadą odpowiedzialności prezesa Narodowego Banku Polskiego przed Trybunałem Stanu za naruszenie Konstytucji lub ustawy, w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania.  To samo można powiedzieć również o dyspozycji wynikającej z art. 14 ust. 2 Statutu ESBC i EBC, przewidującej możliwość zwolnienia prezesa krajowego banku centralnego wówczas, gdy nie spełnia on warunków koniecznych do wykonywania swych funkcji lub dopuścił się poważnego uchybienia.

Podsumowując sprzężenie zachodzące pomiędzy zasadą niezależnością i odpowiedzialnością banków centralnych, które są conditio sine qua non prawidłowego ich funkcjonowania, można wysnuć wniosek, iż obowiązujące zasady są wystarczające do zachowania odpowiednich proporcji pomiędzy niezależnością i odpowiedzialnością, zaś wprowadzanie kolejnych narzędzi egzekwowania odpowiedzialności mogłoby skutkować naruszeniem niezależności banków centralnych.

W ostatnich latach niezależność banków centralnych została wystawiona na próbę. Upadek banku Lehman Brothers i ciąg następujących po tym zdarzeń wywarł ogromny wpływ na sposób myślenia i mechanizmy funkcjonowania nie tylko rynków finansowych, ale całej gospodarki światowej. Rozważania związane z niezależnością banków centralnych nabrały nowego wymiaru. Kryzys finansowy z 2008 r. uwidocznił brak koordynacji oraz spowodował bliższą współpracę między bankami centralnymi a resortami odpowiedzialnymi za tworzenie regulacji i będącymi dysponentami środków publicznych. Przejmowanie funkcji banków centralnych przez rządy oraz konieczność budowy nowej architektury rozliczeń finansowych zrodziło pytania czy koordynacja między polityką monetarną a fiskalną nie była nadmierna i czy rządy są skłonne ograniczać niezależność banków centralnych, aby rozwiązywać problemy stabilności finansowej, nadmiernego zadłużenia, niskiego wzrostu gospodarczego i wysokiej stopy bezrobocia.

Globalny kryzys finansowy uwidocznił potrzebę stworzenia w pełni skoordynowanej sieci bezpieczeństwa finansowego, w którym banki centralne realizują politykę monetarną, zapewniają działanie systemów płatniczych i pełnią funkcję pożyczkodawcy ostatniej instancji. Są także organem nadzoru makroostrożnościowego analizującym i z wyprzedzeniem ograniczającym ryzyko systemowe w celu utrzymania stabilności systemu finansowego. Są ponadto podmiotem odpowiedzialnym za restrukturyzację i uporządkowaną likwidację upadających instytucji finansowych.

Wiele krajów, w wyniku niewystarczającego nadzoru banków centralnych oraz władz państwowych nad bankami komercyjnymi oraz braku działań w sprawie poddania kontroli i nadzorowi gwałtownie rosnącego sektora „shadow banking”, musiało przejąć na siebie zasadniczą część zobowiązań prywatnego sektora finansowego jednocześnie prowadząc stymulację fiskalną, by ograniczyć skutki kryzysu. W rezultacie nastąpił silny wzrost długów publicznych tych krajów, które przejęły na siebie zapewnienie normalnego funkcjonowania systemu rozliczeń i stabilności sektora finansowego. Stagnacja, niska inflacja i rachityczny wzrost gospodarczy dodatkowo utrudniały utrzymanie stabilności finansów publicznych w ryzach. Sytuacja zmusiła największe banki centralne do prowadzenia ekspansji monetarnej na niespotykaną dotąd skalę, przy jednoczesnym utrzymywaniu stóp procentowych na poziomie zbliżonym do zera oraz „wpompowywaniu” w sektor bankowy oraz gospodarkę ogromnych ilości najbardziej płynnego aktywa (quantitative easing) czyli pieniądza banku centralnego w celu zapewnienia płynności i nie dopuszczenia do jeszcze większego delewarowania.

W ten sposób banki centralne zaczęły stymulować zarówno wzrost, jak i inflację, wspierając systemy finansowe i długi publiczne. Rola, jaką odegrały w odbudowie gospodarki po globalnym kryzysie zadłużeniowym z 2008 roku, wyraźnie pokazała, że polityka pieniężna musi być elastyczna oraz innowacyjna. To dlatego w poszukiwaniu skutecznego sposobu prowadzenia polityki monetarnej i komunikacji z rynkami finansowymi zatrudnia się dzisiaj na świecie doświadczonych technokratów. Dla przykładu, Mark Carney, były prezes banku centralnego Kanady jest pierwszym cudzoziemcem, który został prezesem Banku Anglii jego 320-letniej historii, a Stanley Fischer, były prezes Banku Izraela, wiceprzewodniczącym Banku Rezerwy Federalnej.

Cudzoziemcy coraz częściej stają na czele banków centralnych dlatego w tym kontekście nie dziwi, że noblista Edward C. Prescott zarekomendował rządowi USA uczynienie szefem amerykańskiej Rezerwy Federalnej prof. Marka Belki, prezesa Narodowego Banku Polskiego.  Korzyści jakie niosą doświadczenie i kompetencje zdobyte w wielu instytucjach, odejście od kolektywnego sposobu myślenia oraz oddanie sterów polityki pieniężnej w ręce uznanych ekspertów przekładają się wprost na zaufanie rynków, wiarygodność oraz skuteczność działań.

Globalny kryzys finansowy sprawił, że podważone zostało zaufanie do największych banków centralnych. W gruzach legła nadmierna wiara w ich nieomylność i skuteczność przeciwdziałania negatywnym skutkom dla gospodarki w przypadku turbulencji na rynkach finansowych. Asumpt do tego dała głównie błędna polityka amerykańskiej Rezerwy Federalnej, która mimo, iż była jedynym podmiotem uprawnionym do wprowadzania takich regulacji nie tylko nie powstrzymała zalewu toksycznych kredytów hipotecznych, ale wręcz zachęcała do jeszcze większego korzystania z dźwigni finansowej. Okazało się to najważniejszą przyczyną kryzysu z 2008 r.

Źródłem największego zawirowania gospodarczego od czasu Wielkiego Kryzysu lat 30. XX wieku było załamanie się cen nieruchomości na rynku amerykańskim, a skutkiem nie tylko upadłość kolejnych banków i pozbawienie rzeszy Amerykanów miejsca zamieszkania, ale konieczność udzielenia gigantycznego wsparcia sektorowi finansowemu z pieniędzy amerykańskich podatników. Była to cena, jaką władze centralne Stanów Zjednoczonych musiały zapłacić za wspieranie idei taniego kredytowania, a także wzrostu konsumpcji kreowanego nie podwyżkami wynagrodzeń, ale niekontrolowanym zadłużaniem się gospodarstw domowych.

Tym samym klęskę poniosła polityka gospodarcza oparta na ślepej wierze w niewidzialną rękę rynku, która sama, bez interwencji państwa, poradzi sobie z nierównowagami ekonomicznymi i społecznymi. Przykład polityki Stanów Zjednoczonych pokazuje najdobitniej, że zawiódł brak regulacji o charakterze systemowym i odpowiednich narzędzi do skutecznego reagowania na zawirowania występujące na niespotykaną dotąd skalę. Zaufanie do FED zostało dodatkowo podważone w latach 2008-2009, kiedy gospodarka borykała się z kryzysem zadłużenia, a Rezerwa Federalna zamiast doprowadzać do likwidacji niewypłacalnych banków dostarczała im płynności.

Odbudowanie nadszarpniętego wizerunku wymaga nie tylko profesjonalnej i mądrej polityki oraz współdziałania organów państwa, ale także dużej transparentności i szeroko zakrojonej komunikacji. Dlatego sposób, w jaki banki zaczęły komunikować swoją politykę, stał się niemal tak ważny jak ona sama. Z jednej strony społeczeństwo, rynki i politycy mają prawo do pełnego, jasnego i spójnego wytłumaczenia wszystkich nietypowych lub wcześniej niepraktykowanych działań, z drugiej zaś, należy pamiętać, że upublicznianie zbyt wielu informacji było jednym z czynników, które doprowadziły do wzrostu ryzyka i niepewności w systemie finansowym. Komunikacja polityki pieniężnej, choć jest tylko fragmentem działalności banków centralnych, ma kluczowy wpływ na ich wiarygodność i reputację wśród ekonomistów oraz przedstawicieli rynków finansowych.

Skuteczna strategia komunikacyjna nie tylko ułatwia prowadzenie polityki pieniężnej, ale jest podstawowym narzędziem wpływania na zachowania rynków finansowych. Istnienie skodyfikowanych zasad informowania oraz spójnej strategii komunikacyjnej banków centralnych pozytywnie wpływa na ich skuteczność i wiarygodność w oczach rynków finansowych, a także ogółu społeczeństwa.

Nadmierna liczba informacji może osłabić przekaz gremium decyzyjnego odpowiedzialnego za prowadzenie polityki pieniężnej. Nadmiar wewnętrznie nieskoordynowanych informacji prowadzi do „szumu informacyjnego”, czyni niezrozumiałymi uzasadnienia decyzji podejmowanych przez to gremium i może negatywnie wpływać na wizerunek i wiarygodność instytucji odpowiedzialnej za politykę pieniężną. Brak koordynacji wypowiedzi, na przykład przedstawicieli ciał odpowiadających za politykę monetarną, może także negatywnie wpłynąć na to, jak postrzegany jest sam bank centralny. Nie wspominając nawet o pośrednim wpływie na efektywność podejmowanych decyzji monetarnych. Znaczącą rolę w podważaniu wiarygodności banku centralnego pełnią zarówno zbyt duża częstotliwość wypowiedzi medialnych, jak i brak ich spójności z oficjalnie prowadzoną polityką pieniężną.

Powszechnie stosowaną praktyką jest koordynowanie i nadzorowanie wszystkich wypowiedzi medialnych pracowników banku, a także osób wchodzących w skład niezależnych organów odpowiadających za politykę pieniężną. Służby prasowe, w przypadku niezależnych organów banku, pełnią rolę swoistego bufora pomiędzy decydentami a mediami. Takie rozwiązanie pozwala uniknąć lub zmniejszyć ryzyko wystąpienia niekorzystnych sytuacji i zbiegu wydarzeń.

W bankach centralnych powszechnie obowiązują reguły dotyczące wypowiedzi medialnych członków gremiów odpowiedzialnych za politykę monetarną. Jest to zwykle zbiór dobrych praktyk respektowanych na zasadzie wewnętrznych wytycznych. Ich wprowadzenie podnosi ocenę ciała decyzyjnego, a także zwiększa jego wiarygodność w oczach uczestników rynku i opinii publicznej.

Foto: Shutterstock

Tagi


Artykuły powiązane

Trzy dekady strategii celu inflacyjnego

Kategoria: Polityka pieniężna
Mija 30 lat stosowania strategii celu inflacyjnego na świecie, która stała się jednym z najpowszechniej stosowanych reżimów polityki pieniężnej. Strategia ta zakłada wykorzystanie publicznego ogłoszenia poziomu celu inflacyjnego jako kotwicy nominalnej dla oczekiwań inflacyjnych.
Trzy dekady strategii celu inflacyjnego

Cyfryzacja walut może utrudnić życie bankom centralnym

Kategoria: Waluty
Banki centralne coraz bardziej poważnie rozważają wprowadzenie własnych walut cyfrowych. Jednak to nowatorskie rozwiązanie może znacznie skomplikować prowadzenie polityki pieniężnej.
Cyfryzacja walut może utrudnić życie bankom centralnym

„Pieniądze zrzucane z helikoptera” jako opcja polityki pieniężnej

Kategoria: Trendy gospodarcze
Słaby popyt powoli staje się w Europie normą i ekonomiści zastanawiają się nad coraz bardziej niekonwencjonalnymi działaniami w polityce pieniężnej. Jednym z narzędzi, które nie było jeszcze stosowane, są tzw. „pieniądze zrzucane z helikoptera” (helicopter money), czyli jawne finansowanie deficytów rządowych przy pomocy polityki pieniężnej.
„Pieniądze zrzucane z helikoptera” jako opcja polityki pieniężnej