OFE – chodzi nie tylko o deficyt

fot. arch. autora

Celem reformy emerytalnej, która weszła w życie w roku 1999 było uporządkowanie systemu, który w poprzednim kształcie był nie do utrzymania. Zamiast zdefiniowanego świadczenia (przyszły emeryt z góry wiedział, jaką otrzyma emeryturę, która była określana jako procent od wynagrodzeń z ostatnich lat aktywności zawodowej), zdefiniowana została składka. Świadczenie jest wynikiem zakumulowanej składki. Według profesora Marka Góry, jednego z architektów reformy, miała ona przynieść też efekty dodatkowe:

a. Zmniejszenie przyszłych zobowiązań systemu emerytalnego,

b. Uchronienie przychodów z prywatyzacji przed przejedzeniem,

c. Ułatwienie porządkowania budżetu poprzez wypychanie z niego inflacjogennych pozycji,

d. Wyeliminowanie przywilejów emerytalnych,

e. Zmniejszenie istniejącej wcześniej w systemie zachęty do jak najwcześniejszego przechodzenia na emeryturę,

f. Zmniejszenie zachęty do ukrywania dochodów, czyli zwiększenie bazy składkowej,

g. Rozwój rynków finansowych,

h. Przekształcenie składek emerytalnych z quasipodatków w quasi-oszczędności.

Reforma niedokończona

Należy pamiętać, że reforma emerytalna z 1999 roku nie została dokończona i weszła w życie z rozmaitymi lukami. To jest jedną z przyczyn większych niż przewidywano wstępnie kosztów wprowadzania dwufilarowego systemu. Najważniejszymi odstępstwami było:

– Wyłączenie dużych grup zawodowych z systemu. Dotyczy to służb mundurowych, sędziów, górników.

– Zbyt późne wprowadzenie emerytur pomostowych. Zwłoka spowodowała, że na wcześniejszą emeryturę przeszły miliony osób.

– Wstrzymanie prywatyzacji, która miała w pierwszych latach finansować koszty tworzenia II filara.

– Zmiany w zasadach indeksacji. Łącznie wprowadzano je około 10 razy, przy czym oszczędna indeksacja cenowa obowiązywała tylko kilka lat.

– Obniżenie składki rentowej bez odpowiedniego dopasowania wydatków rentowych. Była to jedna z najważniejszych przyczyn obecnych kłopotów budżetowych. 

Te odstępstwa od pierwotnych założeń spowodowały, że koszty, jakie ponosi budżet państwa na utrzymanie II filara są większe niż przewidywano, a moment, w którym korzyści (z punktu widzenia budżetu) przeważą nad kosztami oddala się. Skłania to polityków rządowych do rozważania decyzji gruntownej zmiany zasad emerytalnych, a nawet likwidacji OFE.

Założenia jednostronnej analizy

Argumenty Ministerstwa Finansów o niszczącym wpływie II filara systemu emerytalnego na finanse państwa, podnoszone między innymi przez dr Michała Kempę w Obserwatorze Finansowym („OFE nie zmniejszą deficytu”) są jednostronne i wynikają głównie z faktu, że rząd ma problem z osiągnięciem celów fiskalnych, zapisanych w Programie Konwergencji. Nie zmienia to faktu, że opracowanie dr Kempy,  zamieszczone na stronach internetowych Ministerstwa Finansów :  „Wpływ OFE na saldo funduszu emerytalnego” – jest wartościowym materiałem, który może być punktem wyjścia do dyskusji o stanie i koniecznych modyfikacjach naszego systemu emerytalnego. Autor z góry przyznaje, że koncentruje się na jednym aspekcie, mianowicie na fiskalnych skutkach istnienia OFE. Ale takie zawężenie dyskusji powoduje, że wiele problemów zostaje świadomie pominiętych. Część z nich może mieć zasadniczy wpływ na ocenę kosztów obecnego systemu emerytalnego. 

Według obliczeń Michała Kempy, skumulowany dług, wynikający z utrzymywania OFE, sięgnie do roku 2060 94 proc. PKB. Precyzja tych obliczeń jest godna podziwu, zważywszy, że prognoza dotyczy półwiecza. Autor  sam zresztą zauważa, że niewielka nawet zmiana założeń, np. inne tempo wzrostu PKB lub inne stopy procentowe, dadzą zupełnie inny wynik obliczeń. Przyjmuje stosunkowo niskie tempo wzrostu PKB – w najbliższej dekadzie niespełna 3,5 proc., a po roku 2025 poniżej 3 proc. Zakłada też, że w całym okresie prognozowanym utrzymywać się będzie w Polsce wysoka stopa bezrobocia, która będzie obniżała bardzo powoli i dopiero pod koniec prognozowanego okresu spadnie poniżej 7 proc. Realna stopa procentowa wynosić będzie ponad 3 proc., a przez pewien czas ponad 3,5 proc.

To są założenia arbitralne, choć nie można wykluczyć, że trafne. Ale rzeczywiste parametry makroekonomiczne zależeć będą od jakości polityki gospodarczej, a także od sytuacji zewnętrznej. Obu tych czynników nie możemy przewidzieć, a na pewno nie w horyzoncie 50-letnym. Gdyby autor przyjął, że PKB będzie rosło w tempie wyższym o 1 punkt procentowy (co nie jest założeniem nadmiernie ryzykownym) tylko z tego powodu w roku 2060 skumulowany dług, wynikający z OFE wyniósłby nie 94 proc. PKB, ale 57 proc.

To nie są identyczne rachunki

Opracowanie Ministerstwa Finansów traktuje wirtualne rachunki w ZUS, które są tylko zapisem księgowym zobowiązań państwa wobec przyszłych emerytów, identycznie jak rachunki w OFE, gdzie zobowiązania wobec uczestników mają pokrycie w aktywach. Tymczasem różnica jest zasadnicza. Składki na OFE to kumulowane oszczędności, a składki pozostające w ZUS są natychmiast wydawane. Nie można wykluczyć pogorszenia sytuacji finansów publicznych, na przykład na skutek nieodpowiedzialnej polityki fiskalnej kolejnych rządów. Wówczas może się okazać, że budżet nie jest w stanie wywiązać się ze zobowiązań emerytalnych, które obniży poprzez inflację i czasową zmianę indeksacji. W takiej sytuacji środki, gromadzone w OFE będą bezpieczniejsze.

Rzecz jasna, może być też sytuacja inna – inwestycje OFE okażą się nietrafione. Ale dwufilarowy system po to został stworzony, by ryzyko było zdywersyfikowane.  

Realne ryzyko

Autor opracowania nie odnosi się też do wielu innych spraw, np. do istnienia politycznego ryzyka odejścia od systemu emerytalnego ze zdefiniowaną składką, jeśli za wypłaty emerytur odpowiedzialne będzie tylko państwo. Na ryzyko takie zwracają uwagę eksperci Komisji Nadzoru Finansowego. W opracowaniu „Konkurencja na rynku OFE” (2008 rok) piszą oni: „Wprawdzie kapitałowy system emerytalny nie jest w stanie całkowicie zapobiec negatywnym skutkom trendów demograficznych, ponieważ wartość aktywów systemu kapitałowego zależeć będzie od sytuacji na rynku pracy, ale system ten może służyć zmniejszeniu związanego z nimi ryzyka politycznego.”

Zdefiniowana składka jest kręgosłupem nowego systemu emerytalnego i dotyczy to zarówno części ZUS-owskiej, jak i środków, gromadzonych w OFE. Mówiąc w uproszczeniu – taką będziemy mieli emeryturę, jaką uzbieramy w ciągu aktywnego życia zawodowego. O ile jednak składki w OFE to realne pieniądze, których nie da się zwiększyć poprzez zmianę przepisów, to pieniądze w ZUS są umowne. Ogromna część społeczeństwa wciąż nie rozumie, że zasada zdefiniowanej składki, odnosi się także do ZUS-u. Jeśli okaże się, że dla sporej części emerytów świadczenia wynikające ze składek są niskie, pojawi się presja na zmianę zasad, na przykład zmianę indeksacji. Przecież premier Tusk już zapowiedział, że należałoby przejść na indeksację kwotową, wyrównującą emerytury. Istnienie prywatnych PTE, zarządzających OFE, stabilizuje system i utrudni jego rozmontowanie. Z drugiej strony likwidacja OFE mogłaby być pierwszym krokiem do likwidacji zasady zdefiniowanej składki.   

Korekty są możliwe

W opracowaniu nie bierze się pod uwagę możliwości wprowadzenia wielu korekt w obowiązującym systemie emerytalnym – zarówno zwiększających, jak i zmniejszających koszty dla finansów publicznych z tytułu wypłat emerytur, a tym samym wpływających na dług publiczny. Tymczasem należy się liczyć z tym, że w ciągu kilku dekad zmiany w przepisach, definiujących system emerytalny mogą być głębokie.

Autor nie uwzględnia też (o czym lojalnie uprzedza) wpływu OFE na poziom oszczędności i rozwój rynku kapitałowego, a tym samym tempo wzrostu PKB. A tempo wzrostu jest ważnym parametrem w jego symulacji. Aktywa OFE mają dziś wartość ponad 214 mld zł, czyli około 15 proc. PKB. Są inwestowane w papiery dłużne rządu, ale także na warszawskiej giełdzie i na rynkach zagranicznych. Są to środki wytransferowane z budżetu (plus zysk), lecz istnieją realnie jako oszczędności. Zakładanie, jak to robi Ministerstwo Finansów, że całość transferów do OFE powiększa dług publiczny jest nieporozumieniem.

Po pierwsze – duża część transferów powinna być finansowana przychodami z prywatyzacji. Po drugie, transfery do OFE powinny wymuszać oszczędności w innych segmentach finansów publicznych, tak by łączny efekt oszczędności i „oszczędności ujemnych” (deficytu fiskalnego) był pozytywny. Polityka polegająca na finansowaniu II filara emerytalnego rosnącym długiem, kupowanym z kolei przez OFE rzeczywiście jest mało sensowna. Ale przecież nie jest jedyna, jaką możemy sobie wyobrazić. Konieczność wydatkowania pieniędzy na refundację składek do OFE powinna skłaniać rząd do większych oszczędności. Można też postawić tezę idącą dalej – likwidacja II filara i zmniejszenie w ten sposób deficytu pomoże finansom publicznym tylko na pewien czas. Raczej skłoni kolejne rządy do poluzowania wydatków.   

Stopień pokrycia corocznej kwoty refundacji składek do OFE z przychodów z prywatyzacji w %%

Źródło: Biuro Analiz Sejmowych na podstawie danych MF

Koncentrowanie się na długu, generowanym przez OFE służy raczej doraźnym celom politycznym, niż wyjaśnieniu wszystkich skutków wprowadzonej przed 11 laty reformy emerytalnej. Rząd ma problem z rosnącym długiem i pokazuje, że winny jest system emerytalny. Ale przecież transfery z budżetu do OFE to w roku bieżącym zaledwie 1,6 proc. PKB.  Wydatki publiczne w Polsce są wyższe niż średnia w OECD, a zwłaszcza wyższe niż były w krajach Europy Zachodniej, gdy znajdowały się one na podobnym co dziś Polska poziomie zamożności. Obniżenie wydatków o 1,6-2,0 proc. PKB nie wydaje się zadaniem niewykonalnym. 

Według KNF udział OFE w kapitalizacji spółek warszawskiej giełdy wyniósł w ubiegłym roku 6,7 proc., a w akcjach podlegających obrotowi ponad 12 proc. Wycofanie tych pieniędzy z giełdy doprowadziłoby do gwałtownego spadku notowań. Co więcej, nie bardzo wiadomo, jaki podmiot mógłby zastąpić OFE , jako jednego z najważniejszych inwestorów na giełdzie.

Nie sposób precyzyjnie ocenić wpływu OFE na wzrost gospodarczy, ale jest on istotny. Likwidacja II filara oznaczałaby zatem długotrwałe obniżenie tempa wzrostu PKB, co byłoby większym problemem, niż kłopoty rządu z narastającym długiem.   

Nawet jeśli twórcy reformy emerytalnej, wprowadzonej w roku 1999 zbyt optymistycznie szacowali (niskie) koszty przejścia od starego do nowego systemu, to mam wrażenie, że opracowanie Ministerstwa Finansów ma na celu wykazanie, że dwufilarowy system emerytalny jest nadmiernie kosztowny, a zatem konieczne jest zrezygnowanie z niego.

Wydatki i wpływy funduszu emerytalnego (w mln zł)

Źródło: Sprawozdania finansowe FUS, a dla roku 2010 ustawa budżetowa

fot. arch. autora

Zamknij pokaz zdjęć