Prof. Leokadia Oręziak, wykładowca warszawskiej SGH i Uczelni Łazarskiego
Obserwator Finansowy: Jak Pani ocenia unijne propozycje zmian, które mają zapewnić, że nie dojdzie do powtórzenia takiego kryzysu jak grecki?
Prof. Leokadia Oręziak: Najbardziej kontrowersyjna jest propozycja, aby Komisja Europejska mogła wypowiadać się w sprawie budżetów krajowych jeszcze przed ich uchwaleniem. To byłaby znacząca ingerencja w sprawy wewnętrzne państw członkowskich. Ale z drugiej strony wysokie zadłużenia tak czy owak ograniczają ich suwerenność.
A co się stanie, jeśli któreś z państw członkowskich oświadczy, że takiej procedurze nie zamierza się poddać?
Państwo wcale nie musi się stosować do zaleceń, jakie wydadzą Rada Unii Europejskiej i Komisja. Formalnie nie można nikomu niczego narzucić, wszystko będzie musiało się dziać na zasadzie dobrowolności.
Jednak bezkarności nie będzie. Komisja proponuje, żeby kraje notorycznie łamiące Pakt Stabilności i Wzrostu ponosiły konsekwencje finansowe w postaci ograniczenia dostępu do środków z budżetu ogólnego Unii. Te konsekwencje są opisane w traktacie o funkcjonowaniu UE i na jego podstawie można je stosować. Najmocniejszą jest możliwość nałożenia kary na kraj członkowski, który uporczywie nie koryguje deficytu budżetowego i nie zmniejsza swojego zadłużenia. Jej dotkliwość planuje się uzależniać od wysokości długu publicznego. Dotąd dla oceny sytuacji budżetowej krajów członkowskich – czy to w strefie euro, czy poza nią – podstawowe znaczenie miała relacja deficytu budżetowego do PKB, a dług publiczny, niezależnie jak wielki, zawsze był na drugim miejscu. Teraz urasta on do rangi głównego problemu.
Mówi Pani o koncepcji bardziej perswazyjnego niż nakazowego oddziaływania na sytuację budżetową krajów członkowskich. Ale do tego debata w Unii się nie ogranicza. Na przykład prezydent Francji Nicolas Sarkozy namawia unijnych liderów do powołania sekretariatu koordynującego politykę gospodarczą Unii.
Pojawiają się też inne pomysły – na przykład stworzenia jakiejś instytucji zajmującej się badaniem zagrażającego finansom publicznym ryzyka systemowego i zdolnej natychmiast reagować w przypadku dostrzeżenia takiego ryzyka. Albo powołania europejskiej agencji ratingowej. Utworzenie takich ciał nie jest sprzeczne z traktatem, który ma różne furtki pozwalające na podejmowanie wcześniej nieprzewidzianych działań, pod warunkiem osiągnięcia zgody krajów członkowskich.
Bardzo znaczące zwiększenie uprawnień instytucji unijnych nie jest możliwe w ramach obecnego traktatu. W dokumencie z 12 maja KE zaproponowała szereg kroków mających poprawić koordynację polityki budżetowej, ale na bazie istniejącego prawa, bez zmieniania zapisów traktatowych. Zmiany traktatów to rzecz bardzo trudna, mogłoby to zająć lata, a ostatecznie do niczego nie doprowadzić.
Tak naprawdę, przynajmniej w obecnej sytuacji, najbardziej dyscyplinująco działa na kraje członkowskie strach. Hiszpania czy Portugalia nie czekają przecież na zalecenia komisji, tylko same próbują zrobić to, co jest konieczne. Dyscyplinę wymuszają rynki finansowe, które oceniają, na ile ryzykowny jest zakup papierów skarbowych tego czy innego kraju.
Liczy Pani na to, że zadziałają takie „naciskowe” działania, jak oceny budżetu przez Komisję Europejską?
I wszelkie inne możliwości, które dyscyplinują państwa, a nie wymagają zmian europejskich traktatów.
Jak na przykład niemiecka reguła konstytucyjna, która od 2015 roku ma wyeliminować w tym kraju możliwość deficytu budżetowego, czy reguła budżetowa, którą chce wprowadzić minister Jacek Rostowski?
Komisja Europejska nawet zachęca państwa członkowskie, które jeszcze podobnych ograniczeń nie mają, aby je uchwaliły. Takie reguły zwiążą ręce kolejnym rządom. Nie będą miały możliwości beztroskiego zadłużania państwa. Wszelkie reguły numeryczne, które sprowadzają się do ustawowego czy konstytucyjnego ograniczenia wzrostu długu publicznego, to ważny kierunek działania. Ale przede wszystkim trzeba coś zrobić z tymi długami, które już zaciągnięto.
Do czego właściwie mają służyć te ograniczenia ustawowe czy konstytucyjne? Czy kraj, który je wprowadza, może dzięki temu łatwiej zaspokajać swoje potrzeby pożyczkowe?
Oczywiście, to jest sposób budowy zaufania rynków finansowych. Dlatego mogę sobie wyobrazić, że dojdzie nawet do jakiegoś ścigania się zadłużonych krajów, które będą chciały przekonać inwestorów, że są wiarygodne i że ich papiery skarbowe są bezpiecznymi walorami.
Czy trudności euro wpłyną na dalszą integrację Unii?
W dłuższej perspektywie jakiejś formy federalizmu fiskalnego nie da się wykluczyć. Te możliwe do wprowadzenia i przewidziane prawem unijnym ograniczenia dotyczące nadmiernych deficytów budżetowych, a także presja, która może być wywierana na kraje mające nadmierne deficyty, to tylko rozwiązania zastępcze w stosunku do ponadnarodowej polityki budżetowej.
Federalizm fiskalny musiałby jednak oznaczać znacznie większy budżet na szczeblu Unii niż obecne ok. 1 procenta łącznego PKB państw członkowskich. Oznaczałby także większe uprawnienia władz ponadnarodowych w stosunku do władz państw. Na to się w tej chwili nie zanosi, ale nie można tego wykluczyć w przyszłości. Zawsze kolejne znaczące kroki w integracji były efektem wielkiej presji wydarzeń.
Będzie restrukturyzacja greckiego długu?
Biorąc pod uwagę bezmiar długu – 300 miliardów euro, jakie winna jest wierzycielom niewielka grecka gospodarka – wydaje mi się, że bez restrukturyzacji się nie obejdzie.
Taka restrukturyzacja oznacza rozłożenie spłat w czasie – nieraz bardzo długim, zredukowanie odsetek, może ich wyeliminowanie i spłatę tylko kapitału, a w skrajnym przypadku nawet redukcję także kapitału. Może się okazać, że ten najpewniejszy wydawałoby się papier, jakimi są obligacje skarbowe rządu państwa należącego do Unii Europejskiej i do strefy euro, przyniesie stratę. Taki los może czekać nie tylko Grecję, bo nie tylko ona w Unii Europejskiej ma wysokie zadłużenie.
Jakie wnioski z sytuacji Grecji powinna wyciągnąć Polska? Czy nam także może grozić konieczność restrukturyzacji zadłużenia?
Polska powinna zachować dużą ostrożność w zarządzaniu finansami publicznymi. Przy rocznym deficycie budżetowym rzędu 7 proc. PKB dojście do konstytucyjnego limitu dla długu publicznego wynoszącego 60 proc. PKB jest tylko kwestią czasu. Może to się zdarzyć już w przyszłym roku. Pod znakiem zapytania stanie wtedy możliwość refinansowania długu. Próbując odsunąć w czasie tę perspektywę, rząd zapewne będzie się starał dokonywać wszelkich możliwych redukcji wydatków, a podniesienie podatków też może okazać się niezbędne.
W obliczu rysujących się poważnych trudności w finansach publicznych rządowi nie uda się zapewne odwlec zaproponowanej przez Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej redukcji składki emerytalnej przekazywanej przez ZUS do otwartych funduszy emerytalnych (OFE). Z powodu wprowadzenia OFE, od 1999 roku wygenerowany został dług publiczny na kwotę około 270 mld zł, czyli ok. 43 proc. całego długu Skarbu Państwa, którego roczne koszty obsługi wynoszą ponad 13 mld zł – ok.1,1 proc. PKB. Sprawa OFE wymaga pilnej decyzji, fundusze bowiem przyczyniają się do wzrostu zadłużenia naszego kraju i stanowią jedno z kluczowych zagrożeń dla stabilności finansów publicznych. Można mieć jednak obawy, że lobbing ze strony instytucji finansowych będzie blokować podjęcie koniecznych decyzji.
Dlaczego tak wiele jest głosów – także poważnych ekonomistów – wieszczących niemalże katastrofę euro, choć przecież dolar tak naprawdę wcale nie ma się lepiej? W Europie przynajmniej zaczęto wprowadzać różne mechanizmy ograniczające przyrost długu publicznego, a w Ameryce wciąż prowadzi się ekspansywną politykę pieniężną i fiskalną.
Kłopoty strefy euro usunęły na razie w cień niemałe kłopoty dolara. Stany Zjednoczone o tyle mają lepsze możliwości radzenia sobie ze swoim ogromnym długiem, że mogą zredukować jego ciężar dopuszczając do zwiększenia inflacji. Na dodatek agencje ratingowe oceniają ten kraj – w końcu jakby nie było swój kraj – bardziej przychylnie, niemal po przyjacielsku. Przykład Grecji, Hiszpanii i Portugalii pokazał, że inne państwa jakoś nie mają szczęścia, aby być równie przychylnie oceniane.
Na razie w USA nie ma dyskusji o tym co zrobić, żeby doprowadzić do nadwyżek w budżecie pierwotnym, które pozwoliłyby rozpocząć zmniejszanie zadłużenia. Zamiast tego zapowiadają się – w tym roku, a także w następnym – ogromne deficyty, które zapewne doprowadzą do tego, że amerykański dług publiczny przekroczy sto procent PKB. To inwestorzy także powinni brać pod uwagę.
Rozmawiał: Ryszard Holzer
Prof. Leokadia Oręziak wykłada w Szkole Głównej Handlowej oraz Wyższej Szkole Handlu i Prawa im. Ryszarda Łazarskiego. Jest autorką licznych publikacji na temat polityki pieniężnej Unii Europejskiej, m.in. książek „Euro – nowy pieniądz” i „Finanse Unii Europejskiej”.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
