Ireneusz Jabłoński (CC BY MMT Management)
Obserwator Finansowy: Czy instytucją publiczną można zarządzać tak jak przedsiębiorstwem komercyjnym?
Ireneusz Jabłoński: Można. Tylko najpierw trzeba określić właściwe wymagania i stworzyć mechanizmy, które wymusiłyby na instytucjach publicznych racjonalne zarządzanie. Pierwszym krokiem byłoby zdefiniowanie jasnych celów, jakie dana instytucja ma osiągnąć i kryteriów pomiaru stopnia ich realizacji. Zatem należałoby zarządzać instytucjami publicznymi, również samorządowymi, przez cele, z uwzględnieniem tzw. kosztów komparatywnych, czyli alternatywnych rozwiązań, np. zakup usług od sektora prywatnego lub outsourcingu.
Te cele są już zdefiniowane, najczęściej w ustawie, i nie można ich łatwo zmienić.
Chodzi mi o coś innego. Na przykład jednym z zadań gminy jest pomoc społeczna. Ale podejścia mogą być dwa, całkowicie różne. Pierwsze to tworzyć państwowe–samorządowe ośrodki pomocy, wydawać na ten cel pieniądze, odwiedzać potrzebujących, itd. W drugim, celem końcowym pomocy społecznej jest wyprowadzenie człowieka czy całej rodziny z biedy, a nie trwałe uzależnienie od wsparcia środkami publicznymi.
Podobnie kiedy mówimy o edukacji, to celem jest zapewnienie uczniowi możliwie wysokiego poziomu nauczania wraz ze wspierającą pracą wychowawczą. Celem nadrzędnym zatem nie jest utrzymywanie szkoły, czy zatrudnianie maksymalnej liczby nauczycieli. Jeżeli tak to zdefiniujemy i określimy budżet, który ma służyć osiąganiu celów końcowych, będzie nam znacznie łatwiej opracować i egzekwować system ocen, pozwalających stwierdzić czy dana instytucja jest, czy też nie jest dobrze zarządzana.
Ale czy w praktyce da się w niearbitralny sposób zdefiniować te cele?
Oczywiście, że tak. Trzymajmy się przykładu szkół. W Polsce funkcjonują szkoły różnego szczebla prowadzone przez stowarzyszenia, fundacje czy prywatne osoby. I tam mamy do czynienia z racjonalizacją zarządzania. Należy podkreślić, że nie oznacza to minimalizacji wydatków, bo racjonalizacja dąży do osiągnięcia maksymalnych celów przy optymalnym poziomie finansowania.
Te szkoły w większości uchodzą za dobre lub bardzo dobre. Ich uczniowie łatwiej dostają się na uczelnie. Nie ma tam tak wielu zagrożeń, typowych dla szkół publicznych czyli tzw. fali, narkotyków, papierosów, alkoholu. Te szkoły nie tylko uczą, ale również wychowują. Mają określony profil kształcenia, a zatem również system przekazywanych wartości. Są szkoły katolickie, o innym profilu ideowym, bezwyznaniowe. W każdym wypadku rodzic wie, czego może oczekiwać i dokonuje świadomego wyboru. Nie ma takiego eklektyzmu, albo w zasadzie bezprogramowości, jak w większości szkół państwowych.
Jeśli kryteria mają być obiektywne, to muszą być mierzalne. A to może prowadzić do działania „pod wyniki”, na przykład egzaminów.
Jeśli szkoła przygotowuje przede wszystkim do rozwiązywania testów, to zmienia się w karykaturę edukacji. Ale ta karykatura nie jest wynikiem organizacji szkoły, ale ideologii wyznawanej przez polityków, którzy mają wpływ na kształt programów szkolnych.
W odróżnieniu od oświaty czy pomocy społecznej przy budowie infrastruktury mamy jasno wyznaczone cele, ale to nie przekłada się na gospodarność. Dlaczego?
Infrastruktura to jedna z niewielu dziedzin, która powinna być kompetencją państwa oraz samorządu rozumianego jako część państwa. Ludzie sami z siebie sieci przesyłowych i dróg nie zbudują. Jednak celem ministerstwa infrastruktury nie powinno być wyłącznie budowanie, np. autostrad. Cel powinien być zdefiniowany jako możliwość szybkiego i bezpiecznego przemieszczania się. Gdybyśmy tak ten cel sformułowali, i przyjęli, że dzisiaj głównym środkiem komunikacji jest samochód, to skoncentrowalibyśmy się na budowie dróg szybkiego ruchu, a nie autostrad. Drogi szybkiego ruchu są o połowę, a nawet więcej tańsze od autostrady, a ich przepustowość w polskich warunkach jest podobna. Racjonalne byłoby więc budowanie dróg szybkiego ruchu w takim standardzie, jak np. droga Warszawa-Radom, a nie autostrady Łódź – Warszawa.
A co z transportem miejskim?
Celem miasta nie powinno być utrzymywanie MZK. Przedsiębiorstwa komunalne, czy państwowe nierzadko stały się przechowalnią „krewnych i znajomych królika”, a rady pracownicze czy związki zawodowe uważają się często za właścicieli, a co najmniej współwłaścicieli firm, w których działają. Te przedsiębiorstwa są po to, aby świadczyć określoną usługę, za racjonalną cenę. Celem jest umożliwienie przemieszczania się mieszkańcom, którzy nie chcą lub nie mogą korzystać z własnego środka lokomocji. Komunikacja miejska powinna zatem działać na zasadzie kontraktowania przewozów na określonych liniach. Najpierw trzeba zbadać jakie są potrzeby. Potem należy ogłosić przetarg dla tych, którzy są w stanie wypełnić kryteria jakościowe i kryteria bezpieczeństwa. W trybie przetargu dowiemy się, czy ta działalność jest na tyle opłacalna, że gmina nie musi nic dopłacać, czy też jest niedochodowa.
I wtedy gmina z niej zrezygnuje, zostawiając mieszkańców w polu?
Nie, wtedy licytacja odbywa się tak jak na giełdzie holenderskiej, gdzie wraz z upływem czasu cena jest coraz niższa do momentu, gdy ktoś ją zaakceptuje. Komunikacja miejska, szczególnie w mniejszych ośrodkach miejskich, raczej nie będzie dochodowa, ale poprzez prywatyzację tej usługi, można istotnie zmniejszyć jej koszty. Z całą pewnością nie musi to być działalność tak dramatycznie deficytowa, jak obecnie w większości aglomeracji w Polsce.
Jest to rozwiązanie znacznie lepsze niż utrzymywanie dużych i zdominowanych przez związki zawodowe, a przez to nieefektywnych i drogich, przedsiębiorstw komunalnych. Posiadanie przedsiębiorstwa taksówkowego przez gminę, jak to się dzieje w Warszawie, nadaje się do Księgi rekordów Guinnesa.
W przedsiębiorstwie komercyjnym zarząd podejmuje kluczowe decyzje. W instytucjach publicznych, w gminach, w miastach jego możliwości są ograniczone.
Nie zawsze tak było. Kiedy byłem burmistrzem, w kadencji 1994-98, wtedy gminy miały całkiem sporą swobodę prowadzenia działalności, dysponowały większą częścią swojego budżetu. Nie było tyle tzw. kwadratowych złotówek, czyli narzuconego z góry budżetowania, zakładającego, że dana złotówka może być wydana tylko na jeden – jedyny cel. Obecnie w małych gminach 50-60 proc. budżetu to subwencje i dotacje, w wiejskich gminach nawet 70 proc. W dużych miastach nieco mniej, ale nadal ich udział jest znaczący.
Tak więc powrót do przeszłości?
Tylko do tego, co było dobre. Wyjściem z tej nieracjonalnej i dyskomfortowej dla władz samorządu terytorialnego sytuacji jest:
Po pierwsze – istotnie przywrócenie swobody funkcjonowania gmin i miast, jaką cieszyły się one jeszcze w pierwszej połowie lat 90-tych, przy zachowaniu kontroli ze strony wojewody lub sądów powszechnych.
Po drugie – konieczne jest stworzenie takiego systemu finansowania, w którym większość pieniędzy, jakimi gmina dysponuje stanowiłby dochód własny. Co za tym idzie zasadnicza zmiana systemu podatkowego, który i tak wymaga gruntownej przebudowy, gdyż jest skrajnie nieefektywny.
Po trzecie – należy wykorzystać pozytywne doświadczenia krajów anglosaskich, gdzie istnieje domniemanie kompetencji władzy wykonawczej. Rada gminy powinna pełnić rolę quasi parlamentu lokalnego, a całość władzy wykonawczej spoczywać w rękach wójta, burmistrza, czy prezydenta.
Naturalnym uzupełnieniem bezpośrednich wyborów na te stanowiska powinno być wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych do rad samorządowych wszystkich szczebli. Uwolniłoby to władze samorządowe od szkodliwego „partyjniactwa”, podniosło jakość wybieranych przedstawicieli i ich odpowiedzialność przed wyborcami.
Rozmawiał Krzysztof Nędzyński
Ireneusz Jabłoński jest ekspertem i członkiem zarządu Centrum im. Adama Smitha
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
