Inwestycje dla przyszłości Europy

11.09.2014
Europie potrzebny jest publiczny program inwestycyjny, w ramach którego przeznaczano by 5,5 proc. PKB Unii, aby pokonać powodujące stagnację ograniczenia Wydatki kapitałowe w wysokości 700 mld euro pozwoliłyby w krótkim okresie zlikwidować lukę PKB, a jednocześnie przyspieszyć długookresowy wzrost produktywności.

Mateusz Szczurek


Europie zagraża wielkie niebezpieczeństwo i nie jest nim kryzys wskutek zadłużenia publicznego czy ryzyko rozpadu strefy euro. Z tymi zagrożeniami zdecydowanie się uporaliśmy, podejmując skoordynowane działania na poziomie europejskim. Niestety, nie można tego powiedzieć o tzw. straconej dekadzie. To już zasadniczy scenariusz w Europie.

Nie zapominajmy, że minęło już sześć lat od początku kryzysu finansowego, a europejski PKB nadal jest zdecydowanie mniejszy niż przed kryzysem i mniej więcej o 10 proc. niższy od wielkości zgodnej z tendencją wzrostową odnotowywaną przed kryzysem. Europejskie wyniki są gorsze od japońskich po kryzysie finansowym z lat 80. XX w. i niż w czasie Wielkiego Kryzysu z lat 30. Wątłe ożywienie, które dało nam tyle nadziei, w ostatnim czasie stanęło. Stopa bezrobocia i ujemna luka PKB są rekordowe i grozi nam deflacja. Nawet w Polsce, choć jej gospodarka nadal się rozwija, stopa bezrobocia nadal jest podwyższona, a wzrost gospodarczy mógłby być szybszy.

Co można by jeszcze dodać do tak ponurego zasadniczego obrazu? Ryzyko długiej stagnacji, pułapkę stale zmniejszonego popytu i słabe długookresowe tempo wzrostu, lecz także ryzyko straconego pokolenia – pokolenia młodzieży, która nigdy nie znajdzie dobrego zatrudnienia i nie zrealizuje w pełni swego potencjału ludzkiego i gospodarczego. Aby zdać sobie sprawę, że taki mroczny scenariusz być może już zaczyna się urzeczywistniać, wystarczy spojrzeć na nasz rynek pracy. Niemal 1/4 wszystkich młodych Europejczyków nie ma pracy.

Utrzymujące się bezrobocie, nierówność i zadłużenie powiększające się z każdym miesiącem niewzrastającego dochodu oraz sytuacja bliska deflacji nie tylko stwarzają zagrożenie dla rozwoju europejskiej gospodarki, lecz mogą także doprowadzić do rozpadu całej struktury społecznej UE. Coraz więcej poparcia zyskują radykalne ugrupowania, a my, Europejczycy, zawsze powinniśmy pamiętać, że totalitarny reżim, który zdewastował nasz kontynent w czasie rozpoczętej 75 lat temu, cechującej się niewymownym barbarzyństwem wojny światowej powstał nie przez hiperinflację, lecz przez kryzys i deflację.

Europa potrzebuje koordynacji i zdecydowania

Europa nie jest skazana na zagładę, ale potrzebujemy skoordynowanych i zdecydowanych działań zarówno na poziomie poszczególnych państw, jak i na poziomie europejskim, aby zlikwidować lukę PKB, stworzyć miejsca pracy i zwiększyć długookresowe możliwości rozwoju gospodarki, jednocześnie zapewniając trwałość finansów publicznych i stabilność sektora finansowego.

Takie działania, z których wiele już podjęliśmy, obejmują programy polityczne, reformy i zmiany przepisów. Reformy strukturalne są konieczne, by zwiększyć elastyczność i przyspieszyć długookresowy rozwój gospodarki. Potrzebujemy reform rynku pracy, musimy zredukować biurokrację i złagodzić problemy powodowane przez regulacje.

Doprowadzenie do końca procesu tworzenia jednolitego rynku to element, który w zasadniczym stopniu zapewni sprawną alokację zasobów. Jednocześnie europejska unia bankowa powinna wdrożyć inne reformy prowadzące do stabilności finansowej. Pomimo oczywistych kosztów, kryzys daje nam doskonałą sposobność naprawy tego, co wadliwe w gospodarce europejskiej, oraz zwiększenia możliwości rozwoju.

Zagrożeniem, z którym trzeba się liczyć, jest deflacja. To ryzyko powoduje, że tradycyjne instrumenty polityki pieniężnej są nieodpowiednie lub nierelewantne. Z tego powodu trzeba kontynuować ekspansywną politykę pieniężną za pomocą niekonwencjonalnych działań, aby przywrócić ożywienie gospodarcze i osiągnąć cel inflacyjny. Mario Draghi, prezes Europejskiego Banku Centralnego, zapowiedział niedawno, że niedługo będzie można rozpocząć program luzowania ilościowego, co napawa optymizmem. Ten optymizm wymaga jednak pewnych zastrzeżeń, ponieważ możliwości polityki pieniężnej są bardzo ograniczone, gdy stopy procentowe już są zerowe albo bardzo bliskie zera i nie można ich dalej obniżyć.

Nowe ramy europejskiej polityki budżetowej staną się podstawą trwałości finansów publicznych. Wraz ze zdecydowaniem EBC już umożliwiły powrót zaufania i uniknięcie kryzysu z powodu długu publicznego. To ogromne osiągnięcie. Potrzebujemy jednak mądrzejszych strategii konsolidacji budżetów państw członkowskich, przy tym mieszczących się w zakresie wyznaczonym przez ograniczenia Paktu stabilności i wzrostu, aby wzmocnić czynniki napędzające wzrost gospodarczy. Chcę tu podkreślić znaczenie przepisów ujętych w tym pakcie, gdyż narzucają konieczne ograniczenia i pozwalają żywić zaufanie do naszej polityki gospodarczej w Europie.

Europa potrzebuje inwestycji

Wprawdzie postępy na każdym z tych trzech frontów – reform strukturalnych, polityki pieniężnej i działań prowadzących do stabilności finansów publicznych – są konieczne, ale czas sobie uświadomić, że nie wystarczą do tego, aby pokonać zasadniczy problem uniemożliwiający rozwój europejskiej gospodarki. Jest nim zmniejszony popyt na inwestycje.

Kryzys gospodarczy spowodował bezprecedensowy spadek inwestycji kapitałowych w Unii Europejskiej. Sześć lat od początku kryzysu finansowego inwestycje prywatne nadal są prawie o jedną piątą mniejsze niż przed nim. Spadły również znacząco inwestycje publiczne. W większości państw europejskich ich redukcja stała się zasadniczym celem programów konsolidacji budżetowej. W niektórych krajach członkowskich cięcia wyniosły aż 60 proc.

Inwestycje są bardzo małe właśnie teraz, gdy są potrzebne najbardziej. Większe wydatki kapitałowe mogłyby się stać potężnym czynnikiem napędzającym odbudowę gospodarki i umożliwiającym zlikwidowanie luki PKB w bliskiej przyszłości, gdyż mnożniki inwestycyjne są szczególnie wysokie w czasie głębokich recesji. Dzieje się tak przede wszystkim podczas recesji bilansowych, gdy w sektorze prywatnym odbywa się proces delewarowania, a możliwości zmiany stóp procentowych są ograniczone przez wynoszącą zero dolną granicę przedziału, wskutek czego nie można zrównoważyć oszczędności i inwestycji. Większe inwestycje przyspieszyłyby także długookresowe tempo wzrostu produktywności, co dodatkowo pobudziłoby zwiększenie wydatków, na które wykorzystuje się prywatny kapitał. Trzeba też dodać, że od zwiększenia inwestycji w decydującym stopniu zależy osiągnięcie celów założonych w strategii Europa 2020, co do której wszystkie państwa członkowskie były zgodne – wizji, którą wszyscy podzielamy.

Ci, którzy się obawiają, że długi okres stagnacji już nastał, zwracają uwagę na szczególnie niepokojące połączenie braku inwestycji z rekordowo niskimi stopami procentowymi. Z trzech powodów tanie i duże oszczędności nie zmieniają się w produktywny kapitał. Po pierwsze sektor prywatny nie jest pewien przyszłego popytu na jego produkty, po drugie realna stopa oprocentowania nie może przybrać wielkości ujemnej z powodu deflacjogennego środowiska, po trzecie w większości państw członkowskich UE sektor publiczny nie ma dostatecznej przestrzeni fiskalnej, aby móc zwiększyć inwestycje. Jednocześnie trzeba będzie poczekać na skutki koniecznych reform strukturalnych, a do tego te reformy często tylko pośrednio wpływają na równowagę oszczędności i inwestycji, która ma ogromne znaczenie.

Czas na działania na poziomie europejskim

Uważam, że potrzebujemy zdecydowanych publicznych inicjatyw inwestycyjnych na poziomie europejskim, aby przezwyciężyć te ograniczenia. Proponuję, abyśmy właśnie teraz wykorzystali korzystne warunki panujące na rynkach finansowych, by w całej Europie realizować strategiczne publiczne przedsięwzięcia inwestycyjne, zgodne z zasadami leżącymi u podstaw Paktu stabilności i wzrostu. Przyczyni się to do osiągania długookresowego wzrostu, a jednocześnie pomoże nam wyrwać się z obecnej słabości gospodarczej i uniknąć niebezpieczeństwa kilkudziesięcioletniej stagnacji.

Na podstawie ostrożnych założeń co do wielkości obecnej luki PKB i mnożników fiskalnych szacujemy, że na zlikwidowanie luki PKB w perspektywie średniookresowej potrzeba stopniowo realizowanych europejskich inwestycji publicznych o wartości wynoszącej około 5,5 proc. unijnego PKB, czyli 700 mld euro.

Wydatki kapitałowe zaczęłyby się od 0,5 proc. europejskiego PKB w 2015 r., największe byłyby w 2017 r., wynosząc 2 proc., a później stopniowo by malały. Proponuje się taki program, ponieważ publiczne przedsięwzięcia inwestycyjne zakrojone na wielką skalę prawdopodobnie podjęto by dopiero po pewnym czasie. Przy takim rozwiązaniu decydenci polityczni zyskają ponadto czas na reakcję i dostosowanie wielkości inicjatyw, jeśli w nadchodzących latach zmienią się warunki gospodarcze. Proponowana inicjatywa powinna zapewnić stworzenie infrastruktury koniecznej do długookresowego wzrostu w Europie, zgodnie z szacunkami przedstawionymi przez Komisję Europejską. Dodatkowe zasoby powinny uzupełnić – nie zastąpić – finansowanie przez Europejski Bank Inwestycyjny oraz wielorakie funkcje budżetu unijnego.

Jak wdrożyć tak wielki program inwestycyjny? Proponujemy ustanowić europejski fundusz na rzecz inwestycji, najlepiej w formie wehikułu do zadań specjalnych pod egidą Grupy Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Kapitały funduszu byłyby pozyskiwane poprzez zaciąganie kredytów na rynku finansowym i bezpośrednio inwestowane w wybrane przedsięwzięcia infrastrukturalne, ponieważ Europa potrzebuje faktycznych wydatków kapitałowych, a nie po prostu dodatkowego finansowania. Nawet w Polsce i Niemczech popyt na kredyty na cele inwestycyjne pozostaje zmniejszony.

Bezpośredni udział sektora publicznego sprawiłby, że zaangażowaliby się inwestorzy prywatni, którzy obecnie gonią za stosunkowo nielicznymi przedsięwzięciami, które mogą zapewnić zyski, gdyż na ogół uważają, że olbrzymie przedsięwzięcia infrastrukturalne są zbyt ryzykowne pod względem przyszłego popytu, środowiska regulacji i zyskowności.

Aktywa wytworzone poprzez te inwestycje zostałyby ostatecznie sprywatyzowane, co zapewniłoby wpływy do funduszu. Powinniśmy jednak być przygotowani na długą własność tych nowych aktywów z powodu logiki nadmiernych oszczędności przy stopach procentowych z przedziału, którego dolną granicą jest zero, a także doświadczenia innych recesji bilansowych.

Wielkość funduszu, jego bezpośrednie inwestycje w infrastrukturę i długookresowy horyzont inwestycyjny byłyby zasadniczymi cechami odróżniającymi go od istniejącego Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego, który ma jedynie 4,5 mld euro kapitału oraz ułatwia małym i średnim przedsiębiorstwom dostęp do finansowania poprzez instytucje pośredniczące z krótszym horyzontem inwestycyjnym.

Aby rozpocząć działalność, ten nowy wehikuł wymagałby stopniowego wstrzykiwania wpłaconego kapitału i gwarancji ze strony wszystkich państw członkowskich – w podobny sposób i na podobną skalę, jak to zrobiono przy tworzeniu Europejskiego Mechanizmu Stabilizacyjnego. Byłoby to konieczne do tego, aby funduszowi zapewnić ocenę AAA.

Składki państw członkowskich przeznaczone na zapewnienie kapitału funduszowi nie byłyby brane pod uwagę przy obliczaniu deficytu budżetowego, a kredyty zaciągane przez fundusz na rynkach finansowych byłyby uważane za jego zadłużenie, którego nie kierowano by do państw członkowskich. Byłoby to więc takie samo rozwiązanie jak przy Europejskim Mechanizmie Stabilizacyjnym, zgodne z zasadami leżącymi u podstaw Paktu stabilności i wzrostu. Jest ważne, by przystąpiły do tego wszystkie państwa członkowskie, aby nie dopuścić do „efektu gapowicza”.

Fundusz ułatwiałby kierowanie niewykorzystywanych obecnie prywatnych oszczędności do olbrzymich paneuropejskich przedsięwzięć infrastrukturalnych, szczególnie w energetyce, transporcie i teleinformatyce. Te sektory od dawna uważa się za priorytetowe z tego powodu, że mają zapewnić w Europie trwały wzrost długookresowy, a zasada subsydiarności uzasadnia podejmowanie działań na poziomie europejskim. Te przedsięwzięcia inwestycyjne przyczyniłyby się do zacieśnienia wzajemnych powiązań na rynku energetycznym, poprawy pod względem niezależności i bezpieczeństwa energetycznego (co nazywa się także unią energetyczną), zmniejszenia emisji związków węgla, propagowania handlu, inwestycji i mobilności między państwami członkowskimi oraz do skierowania Europy na drogę prowadzącą do unii cyfrowej i modelu wzrostu gospodarczego opartego na wiedzy.

Jednocześnie przedsięwzięcia inwestycyjne realizowane w gospodarkach borykających się z najpoważniejszymi problemami, o których świadczą luki PKB, powinny mieć charakter priorytetowy. Można by to osiągnąć przez zapewnienie środków na ich realizację we wczesnej fazie programu.

Fundusz nie może stać się kolejnym narzędziem wykorzystywanym do redystrybucji dochodu. Nie powinien wspierać opieszałych, którzy mają kiepskie wyniki gospodarcze wyłącznie przez problemy strukturalne. Będzie to mechanizm umożliwiający synchronizację cyklu koniunktury, dążący do likwidacji nierównowag wewnątrzeuropejskich oraz złagodzenia czynników powodujących migracje siły roboczej i regulacje makroostrożnościowe. Państwa członkowskie będą ponadto konkurować we wdrażaniu reform, aby zwiększyć potencjalny PKB.

Nie stać nas na zaniechanie

Czy Europa może sobie pozwolić na to, by w obecnej trudnej sytuacji brać na siebie takie kolejne obciążenie finansowe? Należy przede wszystkim zapytać, czy możemy sobie pozwolić na to, by go na siebie nie brać. Zanim odpowiemy na to pytanie, weźmy pod uwagę obecne warunki rynkowe. Proszę pomyśleć o rekordowo niskich stopach procentowych. O potencjalnie olbrzymich mnożnikach wytworzonych przez wydatki inwestycyjne w gospodarce w tarapatach. Proszę wziąć pod uwagę bodziec napędzający popyt i przyspieszenie tempa wzrostu długookresowego, a także dodatkowe publiczne zasoby kapitałowe. Proszę pomyśleć o dowodach, że inwestycje publiczne faktycznie mogą spowodować zmniejszenie zadłużenia w perspektywie średniookresowej i nasilić trwały wzrost długookresowy.

Weźmy też pod uwagę, co nas czeka, jeśli się na to nie zdecydujemy – ryzyko długotrwałej stagnacji, która być może już się zaczęła. Czy w gruncie rzeczy mamy wybór?

Działania podjęte w celu przeciwdziałania niedawnemu kryzysowi dowodzą, że pomimo różnych niekiedy stanowisk państwa członkowskie potrafią wypracować koncepcje zapewniające wzajemne korzyści przy rozwiązywaniu wspólnych problemów. Przyszłość Unii Europejskiej zależy od tego, czy będziemy zdecydowanie realizować ambitny program reform, i od naszej umiejętności dostosowania się do nowych zagrożeń.

W tym trudnym momencie w moim przeświadczeniu pobudzenie inwestycji w Europie jest najważniejszym wyzwaniem w dziedzinie polityki gospodarczej, a przy tym jest to całkowicie wykonalne. Przedstawiłem zarys skutecznego i cechującego się odpowiedzialnością budżetową rozwiązania gospodarczego i instytucjonalnego pozwalającego to osiągnąć. Czekam na współpracę ze wszystkimi europejskimi przyjaciółmi, z którymi opracujemy szczegóły tego programu, i na wdrożenie go jak najszybciej.

Napawa mnie szczęściem i dumą to, że Polska była jedynym państwem europejskim, w którym przez cały kryzys gospodarka nigdy nie przestała się rozwijać. Nie możemy sobie jednak pozwolić na samozadowolenie. Jesteśmy Europejczykami, przez co nasze oczekiwania dotyczące wzrostu gospodarczego możemy trwale zrealizować tylko w silnej i rozwijającej się Europie. Wszystkie państwa członkowskie muszą zakończyć „straconą dekadę” i zapewnić, że europejska młodzież nie stanie się straconym pokoleniem, a europejski fundusz na rzecz inwestycji jest rozwiązaniem pozwalającym ten cel osiągnąć. Dlatego bez wahania mogę potwierdzić, że chciałbym, aby Polska była członkiem założycielem tego funduszu.

Mateusz Szczurek, minister finansów, wygłosił przemówienie 4 września 2014 r., podczas corocznej konferencji organizowanej przez Instytut Bruegla.

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org. Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.

 


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test