Jak świat walczy z bezrobociem?

Witold Gadomski, fot. arch. autora

Wskaźniki bezrobocia w grupie krajów wysoko rozwiniętych są znacznie bardziej zróżnicowane niż wskaźniki pokazujące stan koniunktury. Świadczy to o tym, że w krajach wysokorozwiniętych mamy obecnie do czynienia nie tylko z bezrobociem cyklicznym, ale także strukturalnym.

Stara recepta

Nie ma jednej przyczyny, która tłumaczy utrzymywanie się bezrobocia i zróżnicowany jego poziom w różnych krajach. Jest wiele przyczyn, często trudnych do skwantyfikowania. Wśród ekonomistów nie ma też zgody, które z tych przyczyn grają role pierwszoplanową, a które można pominąć w konstruowaniu polityki gospodarczej, zmierzającej do pełnego zatrudnienia.  Główny spór idzie o to, czy najlepszym sposobem na spadek bezrobocia i tworzenie miejsc pracy jest stymulowanie wzrostu gospodarczego, czy też poprawa funkcjonowania rynku pracy i ograniczanie kosztów pracy. Lub mówiąc nieco schematycznie – czy we współczesnej gospodarce skuteczne są keynesowskie metody walki z bezrobociem, czy metody, zalecane przez krytyków keynesizmu.

Recepty Johna Maynarda Keynesa i jego kontynuatorów na pobudzenie gospodarki, a tym samym na obniżenie bezrobocia są znane od 80 lat. Należy zwiększać wydatki państwa, w tym przede wszystkim wydatki socjalne i kreować w ten sposób dodatkowy popyt, który zastąpi spadek popytu inwestycyjnego w sektorze rynkowym. Ale w Stanach Zjednoczonych, gdzie recepty keynesowskie zostały wprowadzone w życie w postaci programu stymulowania gospodarki nie przynoszą na razie spodziewanych efektów. Jedną z przyczyn jest znaczny wzrost oszczędności prywatnych, które przed kryzysem były na wyjątkowo niskim poziomie i oddłużanie się rodzin amerykańskich. W niektórych latach oszczędności Amerykanów spadały poniżej zera. W uproszczeniu – duża część dolarów, płynących do rodzin amerykańskich w ramach programu stymulowania gospodarki nie jest wydawana i nie tworzy popytu, lecz zwracana jest do banków.

Efekt cięcia wydatków

W latach 90. kilku ekonomistów postawiło tezę, że zmiany deficytu fiskalnego mogą wpływać na popyt w gospodarce w inny sposób, niż zakładał Keynes. W wydanym w roku 2002 eseju „Fiscal Policy, Profits and Investments” Alberto Alesina, Silvia Ardaga, Roberto Perotti, Fabio Schiantarelli podali wyniki obliczeń, opartych na statystyce kilkunastu krajów OECD, z których wynika, że redukcja wydatków publicznych o 1 punkt procentowy (w stosunku do PKB) powoduje wzrost inwestycji o 0,16 pkt. proc. w ciągu pierwszego roku, 0,5 pkt. w ciągu dwóch lat i 0,8 pkt. w ciągu pięciu lat. Ten efekt jest szczególnie silny, gdy cięcia wydatków państwa dotyczą płac w sferze publicznej oraz transferów socjalnych. Według badań redukcja wydatków na płace, zasiłki i szeroko rozumianą opiekę społeczną o 1 pkt proc. (w stosunku do PKB) powoduje zwiększenie inwestycji o 0,51 pkt. w ciągu pierwszego roku, 1,83 pkt. w ciągu dwóch lat i 2,77 pkt. w ciągu pięciu lat.

Zjawisko to można wytłumaczyć tym, że płace w sferze publicznej (a także zasiłki socjalne) oddziałują na rynek pracy. Wzrost płac osób zatrudnionych w sferze budżetowej sprawia, że rosną naciski na płace w sektorze prywatnym. To samo się dzieje, gdy rozszerza się zakres opieki społecznej (przez co zmniejsza się dotkliwość bezrobocia i rosną oczekiwania dotyczące płac). W efekcie albo maleje podaż pracy (część potencjalnych pracowników dobrowolnie wycofuje się z rynku pracy), albo rośnie jej koszt. To sprawia, że krańcowa rentowność spada i maleją inwestycje.

Co ciekawe, w tym roku Alberto Alesina był uważany za głównego pretendenta do ekonomicznego Nobla.

W wielu krajach, zwłaszcza w Stanach Zjednoczonych trwa wyraźny spór między zwolennikami recept keynesowskich i recept niekeynesowskich w sprawie bezrobocia. Powodem jest brak efektów polityki stymulowania gospodarki.

Odwrócenie sytuacji

Przez ostatnie 20 lat bezrobocie w Unii Europejskiej było zwykle wyższe niż w Stanach Zjednoczonych, nawet wówczas, gdy Stany Zjednoczone znajdowały się w recesji, a Europa nie. Sytuacja zmieniła się w ostatnim roku. Recesja w Unii Europejskiej (zwłaszcza w kilku krajach) była nie mniej głęboka, jak w Stanach Zjednoczonych. Ale wzrost bezrobocia w  Stanach Zjednoczonych był dotkliwszy niż w Europie.

Zupełnie inna sytuacja była w latach 90 i na początku obecnej dekady. W Stanach Zjednoczonych miejsca pracy powstawały wówczas, gdy wzrost gospodarczy przekraczał 0,5 proc. rocznie, w Europie – gdy był wyższy niż 3 proc. W latach 1980-2005 w Stanach Zjednoczonych powstało 57 mln nowych miejsc pracy, w Europie 4 mln, w tym spora część w … państwowej administracji.

Ale te czasy minęły. Bezrobocie w USA oscyluje wokół poziomu 10 proc. , mimo wzrostu, który w tym roku zanotuje gospodarka amerykańska. Odpowiedź na pytanie – co się zmieniło w ostatnich dwóch latach w gospodarce amerykańskiej jest kluczowe dla zrozumienia mechanizmu utrzymywania się bezrobocia.

Koszt płacy minimalnej

W okresie niskiego bezrobocia w Stanach Zjednoczonych, w latach 1997-2007, płaca minimalna pozostawała na niezmienionym poziomie, a to znaczyło, że realnie spadała. Była wyraźnie niższa (zarówno w walucie, jak i w relacji do średniej płacy) niż w większości krajów Europy Zachodniej. Ale w ciągu ostatnich lat płaca minimalna w USA była podnoszona trzykrotnie. Do 5,85 dolara za godzinę w lipcu 2007, do 6,55 w lipcu 2008 i 7,25 w lipcu 2009.   W sumie wzrosła w ciągu trzech lat aż o 40 proc. Tymczasem wysoka płaca minimalna oraz sztywne zasady zwalniania zniechęcają pracodawców do zatrudniania gorzej wykształconych i niskokwalifikowanych pracowników. Specjaliści zwracają uwagę na to, że praca, nawet nisko płatna i wymagająca niewielkich kwalifikacji, jest pierwszym krokiem do integracji z resztą społeczeństwa. Jest szansą na podniesienie kwalifikacji, wykazanie się swymi zdolnościami, na znalezienie pracy lepszej. Pozostawanie na marginesie powoduje utrwalenie nawyku bycia bezrobotnym.

Wydłużone zasiłki zniechęcają do przyjmowania ofert niskopłatnych. Rynek pracy w Ameryce zaczął się upodabniać do europejskiego.

Czy w tej sytuacji najlepszym sposobem na spadek bezrobocia i tworzenie miejsc pracy jest stymulowanie wzrostu gospodarczego, czy też poprawa funkcjonowania rynku pracy i ograniczanie kosztów pracy?

Argumenty za i przeciw

Zwolennikami  dalszego stymulowania (nawet bardziej intensywnego niż dotychczas) jest wielu wybitnych amerykańskich ekonomistów. 

„ Gdyby nie działania rządu, w szczególności plan pobudzania gospodarki przez wzrost wydatków i uratowanie przemysłu samochodowego, bezrobocie byłoby dramatycznie wyższe. Oczywiście obecny poziom też jest wysoki, co jest politycznym kłopotem, gdyż ludzie nie są zadowoleni. Ale trzeba pamiętać, że bez polityki, prowadzonej przez obecnego prezydenta sytuacja byłaby gorsza” – mówił laureat Nagrody Nobla z dziedziny ekonomii Eric Maskin, w wywiadzie udzielonym niedawno „Gazecie Wyborczej”.

Ten pogląd podziela Paul Krugman, noblista sprzed dwóch lat. „To, co ogranicza obecnie zatrudnienie, to brak popytu na towary, produkowane w Ameryce” – pisał w marcu w „The New York Times”. „Nie chodzi o brak motywacji do poszukiwania pracy. Wszyscy, którzy sądzą, że obecne wysokie bezrobocie ma cokolwiek wspólnego z bardziej szczodrymi zasiłkami, nie wiedzą o czym mówią. Przeciwnie – wypłacane przez państwo zasiłki są skutecznym sposobem zwiększania popytu i z tego powodu przyczyniają się do obniżenia bezrobocia.” Krugman przyznaje, że zasiłki dla bezrobotnych mogą podnosić poziom bezrobocia naturalnego,  czyli takiego, którego obniżenie nie jest możliwe bez wywoływania presji inflacyjnej, ale jest zdania, że nie dotyczy to obecnej sytuacji, gdyż obecnie nie ma mowy o zagrożeniu inflacją.

Ale sprawa nie jest taka jednoznaczna. W Stanach Zjednoczonych jest obecnie ponad 3 mln wolnych miejsc pracy. To wielokrotnie mniej niż wynosi liczba bezrobotnych, ale faktem jest również to, że liczba wolnych miejsc pracy nie maleje. Problem ten badali między innymi tegoroczni nobliści: Peter Diamond, Dale Mortensen i Christopher Pissarides, którzy są pionierami w dziedzinie „teorii poszukiwania”. Modele w teorii wyszukiwania porównują koszty odłożenia decyzji (na przykład powstrzymania się od podjęcia pierwszej lepszej pracy) z możliwymi korzyściami wynikającymi z lepszej oferty. Pracownik szuka zajęcia, które gwarantuje jak najwyższą płacę (przy jego kwalifikacjach) oraz dobre warunki, przyjemną atmosferę, możliwość awansu, itd. Długość poszukiwań zależy od determinacji oraz wiary w to, że na rynku istnieją alternatywy dla ofert już rozpatrywanych. Bardziej hojne zasiłki dla bezrobotnych w oczywisty sposób zmniejszają determinację do przyjmowania każdej oferowanej pracy i skłaniają do dalszych poszukiwań. Nie ma to nic wspólnego z presją inflacyjną i teorią „naturalnej stopy bezrobocia”.

Tego samego zdania jest inny słynny ekonomista amerykański Robert Barro. „Według moich obliczeń stopa bezrobocia wynosiłaby dziś 6,8 proc., a nie ponad 9 proc. , gdyby zasiłki dla bezrobotnych nie zostały wydłużone do 99 tygodni” – napisał 30 sierpnia w „The Wall Street Journal”.  „Ożywienie jest delikatnie mówiąc niezadowalające i coraz większą winę ponosi za to obecna administracja, a nie poprzednia. Jest zbyt skupiona na wydatkach, redystrybucji od bogatych do biednych, na stymulowaniu popytu”. Barro podobnie jak wielu innych ekonomistów uważa, że bezrobocie ma głębsze i wielowymiarowe podłoże i nie da się go pokonać dosypując do gospodarki pieniądze z budżetu. Problemem jest na przykład zmniejszenie się mobilności Amerykanów, gdyż wielu z nich ma niespłacony kredyt, zaciągnięty na kupno domu, którego wartość jest dziś znacznie niższa niż przy zakupie.

Od Hiszpanii…

To, że obecne bezrobocie nie ma tylko wymiaru cyklicznego doskonale widać w Europie, gdzie wskaźniki bezrobocia są bardzo zróżnicowane.

Najwyższe bezrobocie – ponad 20 proc. – notuje Hiszpania, co tylko częściowo da się wytłumaczyć trwającą od dwóch lat recesją w tym kraju. Według szacunków Eurostatu Hiszpania w całym roku 2010 zanotuje spadek PKB o 0,4 proc, ale nie wykluczone, że będzie jednak minimalny wzrost. W I półroczu hiszpańskie PKB wzrosło (w skali rocznej) o 0,2 proc. , czyli w podobnym tempie jak w Portugalii, gdzie stopa bezrobocia jest o połowę niższa niż w Hiszpanii. Cypr, którego gospodarka, według prognoz Eurostatu, skurczy się w tym roku, ma bezrobocie 7,1 proc. – jedno z niższych w Unii Europejskiej.

Wysokie bezrobocie w Hiszpanii nie jest problemem ostatnich lat. Przeciwnie – jest tradycyjnie jednym z najwyższych w Europie, a obecnie powróciło do poziomu z początku lat 90. Na drugim biegunie jest Holandia, gdzie bezrobocie utrzymuje się, mimo ubiegłorocznej recesji, na poziomie 4,4 proc.  

Rekordowe bezrobocie hiszpańskie wynika przede wszystkim ze sztywnych reguł rynku pracy, wprowadzonych w okresie rządów socjalistycznych w latach 80. Socjaliści rządzili bez przerwy przez 14 lat (1982-1996)  i w tym czasie liczba miejsc pracy w Hiszpanii spadła o 800 tys. Pracodawca praktycznie nie mógł zwolnić pracownika, a więc i niechętnie tworzył nowe miejsca pracy. Dopiero rząd Jose Marii Aznara – byłego urzędnika podatkowego i przywódcy centroprawicowej Partii Ludowej, który objął władzę w maju 1996 – uelastycznił rynek pracy i uwolnił gospodarkę z gąszczu przepisów. Obniżono podatki, a rządowa agencja SEPI przeprowadziła szeroką prywatyzację m.in. takich gigantów, jak Repsol (nafta), Endes (energia) czy Iberia (linie lotnicze). W latach 1996-2000 stworzono 1 mln 800 tys. nowych miejsc pracy – tyle, ile powstało w tym samym okresie w całej UE. Rząd zawarł kompromis ze związkami zawodowymi, dzięki czemu zmniejszyła się liczba strajków. Wbrew związkom Aznar nie zgodził się skrócić czasu pracy.

Po dojściu socjalistów ponownie do władzy w roku 2004 reformy Aznara zostały zahamowane. Zresztą, także konserwatywnemu premierowi nie udało się w pełni uelastycznić rynku pracy. W konsekwencji w Hiszpanii istnieją dwie kategorie pracowników – kontraktowi, których praktycznie nie można zwolnić i mający umowy czasowe. W obliczu katastrofalnego bezrobocia rząd socjalistyczny Jose Luisa  Zapatero przeforsował we wrześniu reformę prawa pracy. Zachęca ona pracodawców do stosowania umów na czas nieokreślony i wprowadza większe możliwości elastycznych godzin pracy. Mniejsze mają być tym samym koszty zwalniania pracowników. Powstanie też możliwość zwalniania pracowników kontraktowych przez firmy w złej sytuacji ekonomicznej. Nowe prawo utrudni też bezrobotnym odrzucanie ofert pracy lub szkoleń. Na efekty trzeba będzie poczekać, tym bardziej, że związki zawodowe przyjęły wrogo nowe przepisy.

…do Holandii

W Holandii niskie bezrobocie zostało osiągnięte dzięki partnerstwu między rządem, pracodawcami i związkami zawodowymi. Popularnie nazywa się to Polder Model. Zastosowano go w 1982 r.; w latach 1975-82 bezrobocie wzrosło bowiem czterokrotnie i dramatycznie obniżył się dochód mieszkańców. Jedną z przyczyn był 46-procentowy udział świadczeń socjalnych w dochodzie narodowym. Holenderskie związki zrezygnowały z automatycznych podwyżek pensji. Zredukowano zasiłki dla bezrobotnych  i zaostrzono kryteria ich przyznawania. Ustawową płacę minimalną zamrożono na dziesięć lat. Spowodowało to zmniejszenie wydatków publicznych i redukcję ogromnego deficytu budżetowego. Holenderskie reformy zadziałały więc w trzech kierunkach: zwiększały elastyczność rynku pracy, obniżały koszty pracy i stwarzały szansę na stopniowe obniżenie podatków.    

Te dwa skrajne przykłady: Hiszpanii i Holandii pokazują, że poziom bezrobocia w danym kraju zależy w dużej mierze od regulacji, dotyczących prawa pracy i osłon socjalnych. Przy dobrze działającym, elastycznym rynku pracy, bezrobocie w okresie recesji oczywiście wzrasta, lecz po jej ustąpieniu powraca do dawnego, niskiego poziomu. Gdy reguły rynku pracy są sztywne, wysokie bezrobocie utrzymuje się nawet przy dobrej koniunkturze.

W Polsce, w początkach obecnej dekady, bezrobocie utrzymywało się na niezmiennie wysokim poziomie (18-20 proc.) aż do 2006 roku, mimo że gospodarka już od 2004 roku rosła w szybkim tempie.  Wśród ekonomistów panowało wówczas przekonanie, że dopiero wzrost powyżej 5 proc. tworzy w Polsce miejsca pracy, zaś spadek  dynamiki PKB poniżej 3 proc. prowadzi do katastrofalnego wzrostu bezrobocia. Ale nowelizacje kodeksu pracy poprawiły elastyczność rynku. obniżka składki rentowej i obniżka stawek PIT zmniejszyły „klin podatkowy”, czyli różnicę między wynagrodzeniem netto, a kosztami pracy. Ubiegłoroczne spowolnienie gospodarki spowodowało wzrost bezrobocia, ale nie powróciło ono do katastrofalnego poziomu z początku dekady.

Bezrobocie i wzrost w Unii Europejskiej i niektórych innych krajach

a)      Dane za czerwiec

b)     Dane za lipiec

Źródło: Eurostat

Płaca minimalna w Unii Europejskiej i niektórych innych krajach w 2008 roku

Źródło: Eurostat

Witold Gadomski, fot. arch. autora

Zamknij pokaz zdjęć