Jak z miliardów zrobić biliony, by sfinansować nowy etap globalnego rozwoju

16.05.2018
Po przyjęciu w 2015 r. na forum ONZ tzw. Celów Zrównoważonego Rozwoju, zgromadzenie funduszy na ich realizację stało się jednym z kluczowych zadań. Niewielka jest w stosunku do potrzeb podaż środków publicznych, które mogłyby je sfinansować, a w wykorzystaniu funduszy prywatnych są duże trudności.


Teoretycznie paleta rozwiązań wydaje się być szersza niż miało to miejsce w przypadku finansowania poprzednich celów globalnych – tzw. Milenijnych Celów Rozwoju – przyjętych przez społeczność międzynarodową w roku 2000. Kraje rozwijające się, których sprawa przede wszystkim dotyczy, mają dziś bowiem więcej niż wówczas możliwości w zakresie finansowania własnego rozwoju. Wynika to m.in. z dokonanego postępu gospodarczego i technologicznego, poprawy jakości rządzenia czy sukcesów w zwalczaniu korupcji. Nie znaczy to jednak, że o pieniądze na rozwój zawsze i wszędzie jest łatwo.

Problemy zaczynają się już na etapie oceny skali potrzeb. Bardzo trudno jest precyzyjnie określić faktyczne koszty realizacji Celów Zrównoważonego Rozwoju (Sustainable Development Goals – SDGs), z uwagi na fakt, że potrzeby rozwojowe poszczególnych krajów są bardzo różne i różnie są przez nie definiowane i wyceniane. Eksperci Konferencji Narodów Zjednoczonych ds. Handlu i Rozwoju (UNCTAD) wyliczyli, że realizacja całego programu wymagać będzie w latach 2015-2030 ok. 4,5 bln dol. rocznie. Z kolei według wspierającej działania na rzecz osiągnięcia SDGs Komisji ds. Biznesu i Zrównoważonego Rozwoju (Business and Sustainable Development Commission), do 2030 r. konieczne będzie w tym celu zwiększenie funduszy o ok. 2,4 bln dol. rocznie, w tym oficjalnej pomocy rozwojowej (ODA) dla krajów rozwijających się i bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ).

Jednocześnie, jak wskazują eksperci Komisji w raporcie pt. Better Business, Better World  realizacja SDGs wygeneruje do 2030 r. możliwości biznesowe szacowane na ok. 12 bln dol. To szansa, obok której sektor prywatny nie powinien przejść obojętnie. Warunkiem jest jednak wdrożenie mechanizmów finansowych potrzebnych do zmobilizowania owych 2,4 bln dol.

Istotną rolę w procesie realizacji SDGs mogą odegrać międzynarodowe instytucje finansowe: Bank Światowy, regionalne banki rozwoju i Międzynarodowy Fundusz Walutowy. W 2015 r. sformułowały one koncepcję „Od miliardów do bilionów” (From Billions to Trillions), której istota polega na tym, aby „miliardy” funduszy publicznych przekazywane dotychczas na cele rozwojowe zwielokrotniały inne fundusze, w tym pochodzące z podatków oraz od prywatnych inwestorów. Dzięki temu możliwa byłaby realizacja Celów Zrównoważonego Rozwoju.

Te „miliardy” to fundusze przekazywane od lat w ramach oficjalnej pomocy rozwojowej (ok. 150 mld dol. rocznie), transfery od migrantów z krajów rozwijających się, pracujących w krajach bogatszych (ok. 300-500 mld dol. rocznie) oraz zagraniczne inwestycje bezpośrednie (ok. 800 mld dol. rocznie, w tym w krajach rozwijających się ok. 200-300 mld dol). Ich mądre zainwestowanie ma m.in. umożliwić uruchomienie „bilionów” będących w dyspozycji inwestorów prywatnych (banków, towarzystw inwestycyjnych, firm ubezpieczeniowych, itp.), do tej pory nieinwestowanych w dużej skali w krajach rozwijających się i niewykorzystywanych do finansowania projektów rozwojowych, przede wszystkim w zakresie infrastruktury gospodarczej i społecznej. Stawka jest wysoka – według wyliczeń McKinsey Global Institute, inwestorzy instytucjonalni i banki posiadają aktywa o łącznej wartości ok. 120 bln dol.

Koncepcja „od miliardów do bilionów” staje się nowym paradygmatem międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju.

Koncepcja „od miliardów do bilionów” staje się powoli nowym paradygmatem międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju. Poza międzynarodowymi instytucjami finansowymi, nową koncepcję pomocy rozwojowej, która ma być w dużym stopniu katalizatorem innych, dodatkowych (ale już nie koncesyjnych) funduszy rozwojowych, promuje OECD. Instytucja ta szansy na realizację SDGs upatruje przede wszystkim w generowaniu przez kraje rozwijające się (dzięki pomocy zewnętrznej, a więc ODA) większych funduszy własnych (tzw. domestic resource mobilisation). Warunkiem powodzenia tej operacji jest stworzenie w krajach Azji, Ameryki Łacińskiej, Afryki czy Europy Wschodniej sprawnych systemów zarządzania funduszami publicznymi oraz warunków sprzyjających rozwojowi prywatnej przedsiębiorczości i realizacji długofalowych projektów rozwojowych.

W wielu krajach rozwijających się wciąż jest z tym problem, choć trudno nie zauważyć jak bardzo zmieniła się rzeczywistość gospodarcza i społeczna w wielu z nich w ciągu ostatniej dekady i jak nieadekwatny jest dziś, spotykany jeszcze wciąż w literaturze, dychotomiczny podział na „bogatą” Północ i „biedne” Południe. Warto w tym kontekście zwrócić uwagę na następujące zjawiska:

  • Powodzenie reform w zakresie zarządzania finansami publicznymi w wielu krajach rozwijających się.

Polegają one m.in. na uszczelnianiu systemów podatkowych i skuteczniejszej ściągalności podatków, wykorzystywaniu przepływów od migrantów pracujących za granicą (remittances) do finansowania projektów rozwojowych, a także skuteczniejszej polityce w zakresie przyciągania zagranicznych inwestycji i walce z korupcją.

Dzięki podejmowanym reformom, kraje te poszerzają zasoby środków własnych, ale też poprawiają swoją wiarygodność kredytową. To z kolei sprawia, że mają szerszy dostęp do rynków finansowych, stają się mniej uzależnione od oficjalnej pomocy rozwojowej i mogą zaoferować sektorowi prywatnemu (krajowemu lub z zagranicy) bardziej atrakcyjne możliwości współpracy przy realizacji ważnych projektów rozwojowych, np. przy rozbudowie infrastruktury. W ostatnim okresie np. Afryka stała się modnym kierunkiem przepływu zagranicznych inwestycji bezpośrednich i nie dotyczy to tylko krajów surowcowych i nie tylko inwestycji z Chin.

W krajach rozwijających się poprawia się też gospodarowanie środkami publicznymi. Dobrym przykładem jest redukcja różnego rodzaju dopłat (subsydiów). Ocenia się, że tylko subsydia do paliw kopalnych pochłaniają globalnie ok. 550 mld dol. rocznie. Ceny paliwa, elektryczności, wody, a nawet żywności są w rozwijającym się świecie wciąż mocno subsydiowane, co oznacza, że konsumenci nie pokrywają prawdziwych kosztów konsumpcji, mają także mniejszą skłonność do oszczędzania tych zasobów. Część krajów rozwijających się odchodzi więc od dopłat (np. Indonezja), zastępując je bardziej ukierunkowanymi świadczeniami socjalnymi dla najbardziej potrzebujących.

  • Zacieśnienie współpracy globalnej w zakresie walki z unikaniem płacenia podatków i nielegalnymi przepływami finansowymi.

Przykładem jest promowany przez OECD projekt BEPS (Base Erosion and Profit Shifting), który ma na celu wyszukiwanie luk w międzynarodowych umowach podatkowych umożliwiających korporacjom wielonarodowym unikanie płacenia podatków. Eksperci MFW szacują, że łączne straty krajów rozwijających się z tytułu unikania opodatkowania (najczęściej przez duże firmy) osiągają wartość 1 proc. PKB, tj. ok. 200 mld dol. rocznie. Współpraca ta dotyczy także walki z nielegalnymi przepływami finansowymi. Ocenia się, że kraje rozwijające się tracą na nich więcej funduszy niż zyskują na ODA. Tylko z Afryki wypływa nielegalnie ok. 50 – 60 mld dol. rocznie.

Zastopowanie nielegalnych odpływów finansowych umożliwiłoby znaczącą redukcję opodatkowania w krajach rozwijających się. Problem polega na tym, że kraje uboższe często same oferują ulgi i zachęty oraz zwolnienia podatkowe korporacjom wielonarodowym, które kosztują ich wiele miliardów dolarów strat. Nie mają też często wystarczających narzędzi, aby podjąć walkę z nielegalnym transferem środków za granicę. Mają jednak rosnącą świadomość wagi problemu i w większości przypadków deklarują chęć ścisłej współpracy z innymi krajami i instytucjami międzynarodowymi w tym zakresie.

  • Przesunięcie akcentów w zakresie finansowania rozwoju ze źródeł zagranicznych w kierunku źródeł krajowych.

Kiedy opracowywano poprzedni plan globalnego rozwoju (czyli Milenijne Cele Rozwoju) zakładano, że będzie on sfinansowany przede wszystkim z zewnętrznych funduszy pomocowych (a więc głównie ODA). Obecnie ocenia się, że 50 – 80 proc. środków potrzebnych do realizacji SDGs pochodzić będzie ze źródeł krajowych. W przypadku ich niewystarczającej ilości, rządy krajów rozwijających się – zamiast pożyczać na zewnątrz – będą coraz częściej pozyskiwać finansowanie na rynku krajowym, czemu sprzyja poprawiająca się kondycja lokalnych rynków i instytucji finansowych.

Międzynarodowe banki rozwoju powinny łączyć siły

Wiele bogatszych krajów rozwijających się (Brazylia, Chiny, Meksyk, RPA, Turcja) tworzy własne, narodowe banki rozwoju, których mandat obejmuje finansowanie krajowych strategii rozwoju, ale też np. wdrażanie planów w zakresie walki ze skutkami zmian klimatycznych.

  • Większe zaangażowanie sektora prywatnego w finansowanie rozwoju.

Przez wiele lat mieliśmy zasadniczo do czynienia z sytuacją, w której środki publiczne finansowały przedsięwzięcia publiczne, a kapitał prywatny był inwestowany w rozwój własnych firm bądź inne przedsięwzięcia prywatne. Obecnie coraz częściej oba rodzaje kapitału finansują tak przedsięwzięcia publiczne, jak i prywatne. Tworzy się coraz więcej funduszy tzw. finansowania mieszanego (blended finance).

Jednocześnie w krajach rozwijających się rośnie popularność tzw. partnerstw publiczno-prywatnych (PPP). Wartość tych transakcji, dotyczących głównie finansowania infrastruktury, osiągnęła do tej pory ok. 100 mld dol. Potencjał jest duży, jako że w krajach rozwijających się wciąż ok. ¾ inwestycji infrastrukturalnych finansowanych jest ze środków publicznych.

  • Relatywny spadek udziału pomocy rozwojowej (ODA) w całości środków, które służą realizacji celów rozwojowych w wielu krajach rozwijających się.

Coraz częściej dobry klimat inwestycyjny i sprawne instytucje umożliwiają wygenerowanie funduszy wielokrotnie przekraczających otrzymywaną pomoc zagraniczną. Zmienia się też charakter ODA.

Po pierwsze, pomoc oficjalna ma trafiać do krajów, które mają największe trudności z pozyskiwaniem innych środków rozwojowych. Po drugie zmienia się jej cel: ma ona przede wszystkim pomóc w przyciągnięciu funduszy prywatnych (ale też wiedzy i doświadczeń) do krajów o słabszych instytucjach i do bardziej ryzykownych projektów oraz pomóc wygenerować więcej funduszy krajowych (np. z podatków) i wspierać kluczowe reformy.

Chodzi więc bardziej o transfer wiedzy, doświadczeń, ekspertyz itp. niż samych pieniędzy. W ten sposób ODA wpisuje się w koncepcję „od miliardów do bilionów”.

  • Rosnące współzależności między krajami rozwijającymi się w zakresie finansowania rozwoju.

Współpraca rozwojowa nie polega już na przekazywaniu funduszy z „bogatej” Północy na „biedne” Południe, ale coraz bardziej na „samopomocy” krajów rozwijających się, które dzielą się między sobą nie tylko funduszami, ale także wiedzą, doświadczeniem, dobrymi praktykami, itp.

Polska pomaga, ale słabo

Takie kraje jak Brazylia, Chiny, Indie, Tajlandia czy Turcja mają własne programy pomocy innym państwom, mimo, że same często jeszcze korzystają ze wsparcia krajów rozwiniętych czy instytucji międzynarodowych, jak np. Bank Światowy. Kraje rozwijające się są też inicjatorami nowych instytucji rozwojowych, czego najlepszym przykładem jest powołany z inicjatywy Chin Azjatycki Bank Inwestycji Infrastrukturalnych (AIIB).

  • Rozwój nowych instrumentów pomocowych, w dużym stopniu opierających się na koncepcji pomocy uwarunkowanej pozytywną oceną efektów działania administracji publicznej w kraju-biorcy (ang. results-based aid) oraz bazujące na zaangażowaniu sektora prywatnego.

Klasycznym przykładem są tzw. development impact bonds oraz social impact bonds. Polegają one na tym, że inwestorzy prywatni udostępniają kapitał np. organizacji pozarządowej w celu realizacji określonego programu lub projektu rozwojowego. Jeśli rezultaty uzgodnione uprzednio między stronami zostaną osiągnięte, koszty inwestorów są rekompensowane przez rząd (social impact bonds) lub przez donatora zewnętrznego (development impact bonds). Dotychczas instrumenty te były wykorzystywane głównie w obszarze ochrony zdrowia oraz zatrudnienia, ale rozważa się i testuje ich zastosowanie także w innych dziedzinach.

Rosnącego znaczenia nabiera też tzw. impact investing, tj. inwestycje generujące nie tylko zysk, ale i „pozytywną zmianę” o charakterze społecznym lub środowiskowym. Kolejne, coraz bardziej popularne instrumenty, to tzw. zielone obligacje. Dochód z ich emisji przeznaczany jest na realizację inwestycji ekologicznych lub przeciwdziałających niekorzystnym zmianom klimatu.

Trudno porzucić ciężar zadłużenia

Niepokojącym zjawiskiem, które może utrudnić realizację koncepcji „od miliardów do bilionów” jest rosnące zadłużenie wielu krajów rozwijających się i możliwy powrót do sytuacji sprzed wprowadzonych w ostatnich dwóch dekadach programów oddłużeniowych (np. HIPC). Wg danych OECD z 2017 r., zadłużenie zewnętrzne krajów rozwijających się oceniane jest na ok. 5400 mld dol., a co roku kraje te wydają na obsługę długów 575 mld dol. Zmienia się też struktura ich zadłużenia: rośnie udział pożyczek ze strony sektora prywatnego – tak krajowego, jak i zagranicznego.

Planowana do 2030 r. realizacja Celów Zrównoważonego Rozwoju jest zadaniem niezwykle ambitnym, choć nie niemożliwym do realizacji. W środowisku eksperckim panuje dość powszechna opinia, że wymaga ona zwielokrotnienia funduszy rozwojowych i że nowe fundusze powinny pochodzić w większym stopniu od instytucji prywatnych i od podatników w krajach rozwijających się, a w mniejszym z funduszy pomocowych krajów bogatych czy organizacji filantropijnych.

Nie brakuje jednak wyzwań i zagrożeń dla realizacji tego programu. Mimo opisanego powyżej postępu, w dużej części krajów rozwijających się, za sprawą słabych instytucji, niskiej bazy podatkowej, zwolnień podatkowych oferowanych korporacjom wielonarodowym oraz unikaniu przez nie płacenia podatków, mamy wciąż ograniczone zasoby funduszy publicznych, które miałyby pomóc sfinansować ambitne zadania w zakresie infrastruktury, edukacji czy ochrony zdrowia.

Często podstawowym problemem nie jest wyłącznie brak środków, ale niewystarczająca liczba dobrych projektów rozwojowych, w które inwestorzy prywatni chcieliby zainwestować swoje pieniądze. W wielu krajach największą barierą inwestycyjną jest ogólny klimat niesprzyjający działalności gospodarczej, w tym brak tytułu własności gruntów, nieprzejrzystość procedur przetargowych, korupcja, zmienność prawa, a także fizyczne bezpieczeństwo operacji.

Konieczna jest zatem dalsza mobilizacja funduszy krajowych poprzez poszerzanie bazy podatkowej, lepsze zarządzanie środkami pochodzącymi z eksportu surowców naturalnych, sprawiedliwsze umowy pomiędzy władzami a korporacjami transnarodowymi, obniżenie kosztów przepływu transferów od migrantów i szereg innych działań. Nic też oczywiście nie zastąpi kluczowej roli szybkiego wzrostu gospodarczego, bez którego wygenerowanie środków na realizację SDGs będzie zwyczajnie niemożliwe. Dlatego też działania na rzecz pobudzenia wzrostu powinny pozostać priorytetem, tak władz publicznych krajów rozwijających się, jak i ich partnerów zewnętrznych.

Niestety, w części uboższego świata, w tym zwłaszcza w krajach ogarniętych konfliktami zbrojnymi, przemocą lub o słabych instytucjach, trudno jest w ogóle mówić o wzroście gospodarczym, racjonalnym gromadzeniu funduszy rozwojowych i o zarządzaniu nimi w kontekście SDGs, jak też o finansowaniu rozwoju z aktywnym udziałem sektora prywatnego. Z drugiej strony, warto także pamiętać, że inwestorzy często wyolbrzymiają potencjalne zagrożenia i ryzyka związane z inwestycjami w krajach rozwijających się.

Sukces SDGs w skali globalnej jest więc ściśle uwarunkowany dalszą poprawą w zakresie bezpieczeństwa, stabilności i dobrego zarządzania w krajach rozwijających, z których większość nie musi już czerpać pełnymi garściami z funduszy pomocowych, ale może pozyskiwać środki na rozwój na zasadach rynkowych. Wymaga to jednak uporządkowania własnego podwórka. Postęp nie będzie też możliwy bez ścisłej współpracy instytucji publicznych i prywatnych oraz przełamania barier w zakresie kultury organizacyjnej i wzajemnej nieufności. Pożyczanie na rynkach międzynarodowych oraz inwestowanie powinno stać się bardziej odpowiedzialne. W dłuższej perspektywie kluczowa dla mobilizacji funduszy własnych oraz prywatnych inwestycji będzie też rozbudowa rynków finansowych w krajach rozwijających się.

Dodatkowo, ważnym zadaniem społeczności międzynarodowej jest skłonienie krajów i korporacji do ujawniania wszystkich kontraktów i koncesji oraz wprowadzenia spójnych standardów w tej dziedzinie.

Z kolei różnego rodzaju subsydia powinny być ograniczone, a jeśli już są, to warto je oferować np. tylko najbardziej potrzebującym bądź najbiedniejszym. Jeśli wszystkie te warunki zostaną spełnione, jest duże prawdopodobieństwo, że w 2030 r. świat będzie zamożniejszy, bezpieczniejszy i bardziej sprawiedliwy, niż dzisiejszy, a skrajne ubóstwo stanie się zjawiskiem historycznym.

Autor jest doradcą ekonomicznym w Departamencie Zagranicznym Narodowego Banku Polskiego. Na co dzień zajmuje się współpracą z Bankiem Światowym i Azjatyckim Bankiem Inwestycji Infrastrukturalnych. Artykuł wyraża jego osobiste poglądy.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły