Javorcik: Zagraniczne inwestycje są dobre, ale nie przyciągajmy ich podatkami

11.04.2019
W latach 90. firmy zagraniczne uważano - także w Polsce - za wyzyskiwaczy. Od tamtej pory korporacje zmieniły się i wiedzą, że ich postrzeganie społeczne jest ważne. Ten mechanizm powinien przyczynić się także do zaniechania optymalizacji podatkowej - mówi prof. Beata Javorcik, od 1 września 2019 roku główna ekonomistka EBOR.

Prof. Beata Javorcik, główna ekonomistka EBOR (fot. arch.)


ObserwatorFinansowy.pl: Coraz większa liczba badaczy argumentuje, że bezpośrednie inwestycje zagraniczne (BIZ) nie zawsze są korzystne dla kraju, do którego napływają. Dotąd w ekonomii panował konsensus, że są. To jak to jest?

Beata Javorcik: Większość ekonomistów wciąż uważa, że efekt netto bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ) jest pozytywny. Można to zbadać w prosty sposób. Wyodrębniamy grupę firm, które zostały w pewnym momencie zakupione przez zagraniczny kapitał i grupę podobnych firm, które zostały w lokalnych rękach. Pozwala to sprawdzić, jak ta pierwsza grupa miałaby się, gdyby jej właściciel się nie zmienił. Badania pokazują, że miałaby się relatywnie gorzej, jeśli idzie o produktywność, rentowność, udziały w rynku. Pośrednio pokazuje to także, że inwestorzy zagraniczni przywożą ze sobą do danego kraju lepsze know-how i nowsze technologie i to dzięki nim uzyskują przewagę.

Czy celem określenia wpływu BIZ nie powinno się jednak porównywać firm, które kupuje zagraniczny kapitał do podobnych firm, które kupuje kapitał lokalny, czyli badać efektów dwóch różnych jednoczesnych zmian właścicielskich?

Istnieją takie badania i zazwyczaj okazuje się, że firmy sprzedane inwestorom zagranicznym również lepiej się rozwijają. Niedawno takie badanie przeprowadzono na danych amerykańskich i istotnie pokazało, że lepiej wiedzie się firmom zakupionym przez kapitał zagraniczny.

Czy błogosławiony wpływ BIZ dotyczy każdego sektora? Czy np. w sektorze bankowym kapitał krajowy nie powinien mieć pewnej przewagi nad zagranicznym, dajmy na to – by pomagać gospodarce w trakcie spowolnienia?

Samo z siebie nie byłoby to niebezpieczne, pod warunkiem, że nie utożsamiamy kapitału krajowego z kapitałem państwowym. EBOR opublikował niedawno badania, w których przeanalizował działanie bankowości tureckiej. W Turcji mamy zarówno banki państwowe, jak i prywatne. Okazało się, że tam, gdzie w wyborach lokalnych kandydat partii rządzącej był zagrożony, banki państwowe udzielały więcej kredytów, a z kolei tam, gdzie opozycja była silna, udzielały ich mało. Upaństwowiona bankowość została użyta do celów politycznych.

A jednak czy państwo nie powinno sterować napływem zagranicznych inwestycji, wybierając te, które wnoszą do gospodarki największą wartość dodaną?

To zależy, o czym konkretnie mówimy. Jeśli np. o oferowaniu wybranym firmom ulg podatkowych, czy grantów, to korzyści takich działań będą mniejsze niż koszty. Co więcej, znaczenie takiej strategii w przyciąganiu kapitału zagranicznego jest marginalne. Jeśli firma X chce zainwestować w Chinach, to zrobi to, nawet jeśli zaoferujemy jej w Polsce korzystne ulgi, bo inwestuje nie dla ulg, a dla rynku. Co innego, jeśli chce zainwestować na Słowacji. Tu ulgi mogą mieć znaczenie ze względu na niewielką odległość i podobieństwo gospodarek. Mogą być tym istotnym atutem.

Jeśli firma X chce zainwestować w Chinach, to zrobi to, nawet jeśli zaoferujemy jej w Polsce korzystne ulgi, bo inwestuje nie dla ulg, a dla rynku

Mam wrażenie, że w przyciąganiu kapitału zagranicznego za pomocą ulg podatkowych jest sporo teatru. Firmy udają, że to ważny argument, bo przecież taka ulga to zawsze dodatkowy zysk, a rządy chętnie ulgi oferują, by móc się chwalić, że to dzięki nim w kraju pojawiła się nowa fabryka.

Tak właśnie jest. Wyjściem jest podjęcie decyzji o niestosowaniu tego typu metod. Zresztą w Unii Europejskiej jest to ograniczone, ponieważ jeśli dajemy jakieś ulgi firmie X w danym regionie, to pozostałe firmy inwestujące tam w podobny sposób też powinny być takimi ulgami objęte. Nie można więc firm dyskryminować.

Czy da się sprawdzić, które projekty działające dzisiaj w Polsce w Specjalnych Strefach Ekonomicznych w ramach BIZ pojawiłyby się u nas i bez zachęt podatkowych?

To bardzo trudne. Wymagałoby dostępu do bazy wszystkich firm, które starały się o ulgi, a takiej bazy żaden rząd dobrowolnie nie ujawni. Dość trudno także oszacować, czy dana inwestycja była warta kosztów w postaci podatków, których nie zarobił na niej budżet państwa. Nie jest to jednak niemożliwe. Np. ekonomiści zbadali efekty zewnętrzne BIZ-ów w Wielkiej Brytanii i okazało się, że przyniosły one firmom lokalnym ok. 2 tys. funtów na jedno miejsce pracy stworzone przez inwestora zagranicznego. Biorąc pod uwagę wysokość ulg, jakie inwestorzy często otrzymują, te dodatkowe 2 tys. funtów to niewiele.

Wielka Brytania przepłaciła?

Tak sądzę. Nie znaczy to, że nie istnieją skuteczne formy wsparcia inwestorów zagranicznych. Trzeba zacząć od diagnozy, w których sektorach mamy realną szansę na przyciągnięcie inwestorów, a potem zastosować wobec nich politykę promocji inwestycji.

To znaczy?

Mam na myśli skomasowane kampanie marketingowe dotyczące konkretnego sektora, czyli nie jedno ogłoszenie w “The New York Times” pod hasłem: Inwestujcie w Polsce, a wiele różnych narzędzi marketingowych mówiących o atrakcyjności danego sektora, o tym, że inwestowanie w sektorze X jest w Polsce opłacalne ze względu na bazę wykształconych pracowników, rozwiniętą infrastrukturę, bazę kontrahentów itp. Do takiej kampanii należy dorzucić rzetelną informację dla potencjalnych inwestorów, mówiąc, gdzie mogą szukać partnerów handlowych, albo jak radzić sobie z lokalnymi procedurami administracyjnymi.

Inwestorów lepiej przyciągają kampanie branżowe z konkretnymi argumentami niż np. samo hasło: Inwestujcie w Polsce

I takie kampanie naprawdę mogą być skuteczne?

Tak. Sama to badałam, będąc jeszcze pracownikiem Banku Światowego. Zebrałam dane z 60 krajów o tym, które sektory kraje te promowały, by potem porównać je z rozwojem innych niepromowanych sektorów. Widać wówczas, że faktycznie w wyniku rządowej promocji do promowanych sektorów napływało więcej inwestycji z zagranicy. Ta strategia działa głównie w gospodarkach wschodzących i jest relatywnie tania. Na pytanie, które konkretnie branże należy promować, wolałabym nie odpowiadać. To wymaga szczegółowej analizy, przeprowadzonej przy świadomości, co jest głównym celem BIZ. A jest nim, jak już mówiłam, z punktu widzenia polityki gospodarczej import do kraju najnowocześniejszych technologii, przeprowadzony w taki sposób, żeby korzystały na tym lokalne przedsiębiorstwa.

Taki import może odbywać się w każdej branży, nie tylko w tych postrzeganych automatycznie jako innowacyjne. Weźmy handel detaliczny i Walmart, trzeciego co do wielkości zatrudnienia, po amerykańskim Departamencie Obrony i Ludowej Armii Chińskiej, pracodawcę świata, i jego wejście na rynek meksykański. Gdy Walmart pojawił się w Meksyku, zażądał, by dostawcy przywozili mu towary do centralnych magazynów w konkretnych terminach i zapakowane na palety zgodnie ze szczegółową specyfikacją.

Logistyczne usprawnienia obniżyły koszty dystrybucji i ceny, ale zostały także przejęte przez inne, lokalne i konkurencyjne dla Walmarta sieci handlowe. Walmart chyba nie dzielił się z nimi swoimi metodami celowo?

Nie, one po prostu starały się go naśladować poprzez obserwację. Firmy lokalne kopiują systemy zarządzania, czy kampanie marketingowe nowych konkurentów, oczywiście ku ich niezadowoleniu. Nic dziwnego, że z badań wynika, że najwięcej pozytywnych efektów zewnętrznych związanych z BIZ-sami pojawia się w innych branżach niż te, w których działają BIZ-y.

To znaczy w których?

W tych, w których działają dostawcy inwestorów. Załóżmy, że jako producent aut buduję w Polsce fabrykę. W moim interesie leży, żeby lokalni producenci podzespołów spełniali wyśrubowane normy, oszczędnie gospodarowali surowcami, byli nowocześni. Oni wiedzą, że jeśli spełnią te oczekiwana mogą liczyć na długoterminową współpracę ze mną. Korzyść jest obopólna.

Zatrzymajmy się przy lokalnych firmach, które z zagranicznymi inwestycjami muszą konkurować. Czy w tym starciu mają jakiekolwiek szanse?

Oczywistym jest, że napływ inwestorów z zagranicy ograniczy zyski lokalnych firm, ale nie znaczy to, że całkowicie wypchnie je z rynku. Efekt ograniczania zysków lokalnych firm jest tym mniejszy, im bardziej otwarta jest lokalna gospodarka w kwestii handlu zagranicznego, ponieważ jeśli na rynku jest dużo produktów importowanych, to konkurencja już jest duża i dodatkowy konkurent robi mniejszą różnicę w porównaniu z sytuacją, gdyby tych produktów było mało. BIZ-y bardziej dawały się we znaki lokalnym firmom 20 lat temu, gdy Polska dopiero weszła w proces transformacji gospodarczej. Warto też zwrócić uwagę, że BIZ-y podnoszą pensje w gospodarce, ponieważ firmy mocniej konkurują o pracownika.

W zagadnienie wpływu BIZ na lokalną gospodarkę wpisuje się wprowadzony w 2018 r. w Polsce zakaz handlu w niedzielę. Argumentowano, że chociaż tracą duże zagraniczne sieci, to zyskują lokalne mniejsze sklepy. Czy to się broni z ekonomicznego punktu widzenia?

Polska atrakcyjna dla inwestorów

Trzeba by rozstrzygnąć, czy jeden złoty stracony przez supermarket to dla nas to samo, co jeden złoty zyskiwany przez mały sklep. To pytanie nie ekonomiczne a polityczne. To, czy ludziom bardziej zależy na tym, by małe sklepy się utrzymały, czy na tym, by mogli robić w niedzielę zakupy, gdzie chcą, jest pytaniem do socjologa, politologa.

W porządku, wróćmy do ekonomii. Thomas Piketty w jednej z prac sugerował, że niektóre państwa – m.in. Polska – zostały przez kapitał zagraniczny skolonizowane. Pani także użyłaby takiego stwierdzenia do opisu przepływów kapitałowych?

Nie. Użycie słowa kolonializm w tym kontekście to przesada i jest nie na miejscu. To nie oznacza, że BIZ nie mają żadnych negatywnych stron. Mają.

Jakie?

Objawiają się one w sferze podatkowej. Systemy podatkowe nie nadążają za globalizacją i są oparte na archaicznym założeniu, że jesteśmy w stanie jako państwo wyceniać transakcje przeprowadzane wewnątrz firm. Istnieje przecież udowodniony fenomen polegający na przerzucaniu zysków do jurysdykcji o niższym opodatkowaniu.

Słynna optymalizacja.

Tak. Polega, mówiąc w skrócie, na eksportowaniu do tych jurysdykcji po cenach zaniżonych. W ten sposób w kraju A o wysokich podatkach mamy małe zyski, a w kraju B o niskich duże. To są transakcje między spółkami należącymi do jednej struktury, więc trudno je obiektywnie wycenić z zewnątrz. Są jednak badania pokazujące, że między cenami transakcji wewnętrznych a cenami transakcji na otwartym rynku między niezależnymi firmami istnieje spora różnica w zależności, skąd dokąd ma miejsce eksport, czy do kraju o niskich, czy o wysokich podatkach. Taka korelacja nie może mieć innego uzasadnienia niż to, że ktoś zaniża ceny, by się optymalizować.

Jest Pani zwolennikiem globalnej harmonizacji podatkowej, która  mogłaby zapobiec temu zjawisku?

Harmonizacja zasad na jakich wylicza się podatki korporacyjne, zamykanie luk podatkowych i większa wymiana informacji byłyby dobrym krokiem, ale jest to trudne politycznie. Mimo wysiłków G20 i Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju wciąż za mało dzieje się w tym zakresie. Z drugiej strony lokalne zaostrzanie przepisów podatkowych nie pomoże, a tylko odstraszy zagraniczny kapitał i zwiększy zjawisko unikania opodatkowania. Według mnie jednak w interesie samych korporacji leży zmiana tego stanu rzeczy. Unikanie płacenia podatków budzi społeczny sprzeciw, który w efekcie stanowi barierę dla napływu kolejnych inwestycji. Przekłada się bowiem on na łatwość, z jaką politycy – np. Donald Trump – angażują swoje kraje w wojny handlowe.

Korporacje miałyby poprzeć harmonizację podatków?

To nie jest wcale niemożliwe. Tu nie potrzeba idealizmu, a zwykłej świadomości tego, co leży w interesie wszystkich graczy gospodarczych. Optymalizacja jest korzystna w krótkim, ale nie w długim terminie ze względu na wspomnianą przeze mnie negatywną percepcję społeczną. Historia pokazuje, że owa percepcja naprawdę ma znaczenie i może zmieniać rynkowe praktyki. W latach 90.,  epoce transformacji Europy Środkowej i Wschodniej, firmy zagraniczne uważano – także w Polsce – za wyzyskiwaczy i trucicieli. Od tamtej pory korporacje rozwinęły działania z zakresu społecznej odpowiedzialności biznesu, żeby tę percepcję zwalczyć i częściowo się im to udało.

Optymalizacja podatkowa jest dla firm korzystna w krótkim, ale nie w długim terminie ze względu na negatywną percepcję społeczną

W latach 90. wytworzyło się w Polakach przekonanie, że to zagraniczne inwestycje uniemożliwiły rozwój własnych dużych koncernów i budowę silnych marek. Ludzie psioczą, że Polska nie ma już własnej marki aut, mimo że nawet Czesi mają. Pani zdaniem dało się transformację przeprowadzić tak, by z taśm produkcyjnych w 2019 r. schodziły nowoczesne Polonezy?

W praktyce Skoda to marka, owszem, czeska, ale firma niemiecka. Podobnie Dacia, to marka z pochodzenia rumuńska, ale należy do Renault. Możliwe, że dałoby się ocalić markę Polonez, ale… właśnie dzięki inwestorowi zagranicznemu. Ale nie udało się, bo z jakichś przyczyn nikt nie był tym naprawdę zainteresowany.

Rozmawiał Sebastian Stodolak

Prof. Beata Javorcik jest od lutego 2019 r. głównym ekonomistą Europejskiego Banku Rozbudowy i Rozwoju. Doktor ekonomii Uniwersytetu Yale, profesor tytularny ekonomii na Uniwersytecie w Oxfordzie. Wcześniej pracowała w Banku Światowym w Waszyngtonie.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły