Jawność obrad władz monetarnych poprawia jakość decyzji

Wielu polityków opowiada się przeciwko przejrzystości banku centralnego. Świadomość, że jest się obserwowanym, może negatywnie wpływać na szczerość i szczegółowość debaty. Dowody pokazują jednak, że obrady są bardziej merytoryczne i rzetelne, gdy ich uczestnicy wiedzą, że przebieg dyskusji zostanie upubliczniony.

Najważniejsze banki centralne świata znacznie się różnią pod względem przejrzystości. Europejski Bank Centralny obecnie nie publikuje żadnych bezpośrednich informacji o przebiegu debat poświęconych polityce wewnętrznej. Protokoły ukażą się dopiero po 30 latach. Bank Anglii publikuje protokoły krótko po posiedzeniach, ale nie ujawnia zapisów przebiegu obrad. System Rezerwy Federalnej (Fed) publikuje po upływie pięciu lat zarówno protokoły, jak i zapisy przebiegu obrad Federalnej Komisji Otwartego Rynku (FOMC).

Przejrzystość i polityka

W wypowiedzi dla „Financial Times” z 2013 r. Mario Draghi, prezes EBC, wyrażał przekonanie, że wskazane byłoby „pełniejsze informowanie o powodach decyzji podejmowanych przez zarząd”, a Bank Anglii poważnie rozważa sprawę publikacji przyszłych zapisów przebiegu obrad.

Jaka skala przejrzystości byłaby więc właściwa? Nie ulega wątpliwości, że pewna przejrzystość jest konieczna w celu zapewnienia możliwości demokratycznego rozliczenia, ale jakie są koszty i korzyści pełniejszego informowania społeczeństwa o procesie podejmowania decyzji?

Rozważania teoretyczne skłaniają do wniosku, że sprawy przejrzystości mają znaczenie dla decydentów politycznych i wpływają na ich zachowanie ze względu na ich kariery. Ekspertom zależy na tym, aby mieć opinię kompetentnych specjalistów.

Najważniejszy pozytywny skutek przejrzystości z powodu dbałości o własną karierę – przedstawiony w klasycznej analizie Bengta Holmströma – polega na tym, że gdy lepiej widać ich działania, członkowie komisji mają dodatkową motywację, aby pilnie pracować nad odpowiednią polityką.

Najważniejszym skutkiem negatywnym, który przewidział Andrea Prat, jest to, że decydenci stają się konformistami i zaczynają powtarzać opinie współpracowników, aby się nie wyróżniać, przez co debata staje się ograniczona i mało merytoryczna.

Zastanawiając się w 1993 r. nad skutkami publikacji zapisów przebiegu obrad, Alan Greenspan, prezes FOMC, stwierdził, że właśnie tego się boi.

– Obawiam się, że w takiej sytuacji zapisy podane do wiadomości publicznej byłyby jałowym zestawem nijakich wypowiedzi i nie byłoby w nich niezbędnej debaty, koniecznej przy ustalaniu polityki pieniężnej – powiedział w przemówieniu do członków komisji Izby Reprezentantów zajmującej się bankowością, finansami i sprawami miejskimi z 19 października 1993 r.

W naszej analizie na podstawie danych dotyczących przebiegu obrad FOMC sprawdzamy, czy występują oba wspomniane skutki i który z nich przeważa. Pierwszym zadaniem, znanym wszystkim zajmującym się ekonomią stosowaną, było zrozumienie związków przyczynowych. Drugim problemem, znacznie mniej typowym, była konieczność ilościowego określenia danych tekstowych i wykorzystanie ich w celu przebadania schematów informowania.

Przypadek FOMC

Od połowy lat 70. XX w. posiedzenia FOMC są nagrywane, aby pomóc w przygotowaniu protokołów, ale do ostatnich miesięcy 1993 r. członkowie tej komisji sądzili, że nagrania się niszczy. Później, reagując na naciski polityczne senackiej komisji ds. bankowości, pracownicy Systemu Rezerwy Federalnej poinformowali FOMC, że istnieją dosłowne zapisy przebiegu obrad sporządzone na podstawie taśm. Prezes Alan Greenspan i FOMC, którzy wcześniej zaprzeczali istnieniu takich zapisów, uznali, że muszą wyrazić zgodę na opublikowanie wszystkich historycznych oraz przyszłych zapisów po upływie pięciu lat od daty posiedzenia.

Powstał przez to pewien naturalny eksperyment. Przed ostatnimi miesiącami 1993 r. członkowie FOMC obradowali z przekonaniem, że przebieg ich debaty pozostaje wyłącznie do ich wiadomości, potem zaś wiedzieli, że każde wypowiedziane przez nich słowo zostanie ostatecznie podane do publicznej wiadomości. Co istotne, ta zmiana wyniknęła z wydarzeń zewnętrznych, a nie z obaw Fed, czy zasady funkcjonowania komisji są dobre.

Nie badamy zmian, które zaszły przed zwiększeniem przejrzystości i później, lecz wykorzystujemy metodę estymacji nazywaną różnicą w różnicach, aby dokładnie ustalić skutki powodowane przez dbałość o własną karierę. Innymi słowy, sprawdzamy, czy zmiany sposobu uczestnictwa w obradach wskutek zwiększonej przejrzystości są większe w przypadku członków komisji bardziej dbałych o własne kariery.

Teoria przewiduje, że wpływ dbałości o karierę maleje ze wzrastającym doświadczeniem. Im więcej informacji o decydentach mają obserwatorzy, w tym mniejszym stopniu ich zachowanie wpływa na ich reputację. Za wielkość informującą w przybliżeniu o tym, jak bardzo członkowie komisji przejmują się własnymi karierami, przyjmujemy więc liczbę lat przepracowanych przez nich w Systemie Rezerwy Federalnej. Uznajemy, że obserwowane po wprowadzeniu przejrzystości większe zmiany sposobu uczestnictwa w obradach członków mających mniejsze doświadczenie wynikają z dbałości o własne kariery.

Pomiar komunikacji

Pozostaje oczywiście trudna kwestia, jak mierzyć obrady i możliwe zmiany. W tym celu wykorzystujemy narzędzia z dziedzin lingwistyki komputerowej i uczenia się maszyn. Narzędzia te pełnią ważną funkcję w wyszukiwarkach internetowych i w oprogramowaniu do rozpoznawania wzorców, z których codziennie korzystają miliardy ludzi.

Najprostsze wykorzystywane przez nas mierniki to podliczenia różnych aspektów uczestnictwa członków komisji w obradach. Są to np. informacje o tym, ile razy zabierali głos podczas danego posiedzenia, ile pytań zadali. Większość naszej analizy opiera się jednak na metodzie alokacji ukrytej zmiennej Dirichleta w modelu, który opracowali David Blei, Andrew NgMichael Jordan.

Alokacja ukrytej zmiennej Dirichleta to metoda pozwalająca na podstawie prawdopodobieństwa subiektywistycznego wykrywać w wypowiedziach członków komisji tzw. tematy, czyli rozkład prawdopodobieństwa na zbiorze słów. Treść każdego stwierdzenia jest wobec tego rozkładem prawdopodobieństwa na zbiorze tematów.

Metoda alokacji ukrytej zmiennej Dirichleta to nienadzorowany algorytm stosowany w procesie uczenia się maszyn.

Oznacza to, że nie wykorzystuje się wprowadzonych wcześniej etykiet w celu ustalania tematów. Badacz wprowadza dokumenty (w naszym przypadku były to wszystkie wypowiedzi ze wszystkich posiedzeń z okresu prezesury Alana Greenspana) wraz z daną liczbą tematów do wyodrębnienia (stosujemy podstawową wielkość wynoszącą 50), a algorytm podaje szacunki dotyczące tematów oraz alokacji tematów w każdej wypowiedzi.

To bardzo elastyczny algorytm do grupowania danych, a jego istotną cechą jest to, że to samo słowo może się pojawiać w wielu tematach przy różnych wartościach prawdopodobieństwa.

Przed estymacją przygotowujemy teksty, odrzucając niezwykle często wykorzystywane słowa, a także słowa stosowane rzadko, oraz odcinając końcówki i afiksy, aby uzyskać wspólny rdzeń. Po tym zabiegu np. słowa preferencjeprefers zostają sprowadzone do prefer.

Wyznaczone szacunkowo tematy wykazują bardzo dużą korelację z tymi, co do których ekonomiści spodziewaliby się, że będą poruszane podczas posiedzeń poświęconych kwestiom polityki pieniężnej. (…)

Metoda alokacji ukrytej zmiennej Dirichleta pozwala uzyskać dane o procentowym udziale czasu poświęconego każdemu tematowi przez każdego członka komisji podczas każdego posiedzenia. Na podstawie tych informacji dokonujemy pomiaru, ile razy członkowie komisji wspominają o przedstawianych jej materiałach informacyjnych i o danych ilościowych, pomiaru szerokości tematu (określa ją wskaźnik koncentracji tematu uzyskany za pomocą wskaźnika Herfindahla) oraz podobieństwa różnych omówień danego tematu.

Zmiany przebiegu obrad i poziom informacji

Stwierdziliśmy, że zmienia się zarówno dyscyplina, jak i konformizm. Gdy przebieg posiedzeń stał się jawny, członkowie komisji o mniejszym doświadczeniu omawiają większy zakres tematów i znacznie częściej podczas dyskusji nad zagadnieniami dotyczącymi gospodarki powołują się na dane liczbowe oraz przedstawiony komisji materiał informacyjny. Świadczy to o tym, że lepiej przygotowują się do posiedzeń i zbierają dodatkowe informacje.

Z drugiej strony, podczas dyskusji nad kierunkiem polityki – następującej po dyskusji poświęconej gospodarce – członkowie komisji bez doświadczenia wygłaszają mniej stwierdzeń, rzadziej zadają pytania i częściej wypowiadają się tak, jak prezes Greenspan. To wszystko świadczy o konformizmie.

Aby ocenić ogólny skutek przejrzystości, mianowicie jej wpływ na ujawniający się w wypowiedziach członków komisji bez doświadczenia poziom zorientowania w zagadnieniu, stworzyliśmy skalę wpływu, która służy do pomiaru stopnia, w jakim to, że pewien członek komisji wypowiada się więcej o danym temacie, powoduje, iż inni członkowie poświęcą tej sprawie w przyszłości więcej uwagi. Jawność przebiegu obrad spowodowała, że niedoświadczeni członkowie komisji wywierają znacznie większy wpływ na innych, co skłania do wniosku, że wnoszą do dyskusji więcej informacji w porównaniu z wcześniejszą sytuacją.

Ogólnie należy stwierdzić, że jawność wywarła pozytywny wpływ na przebieg posiedzeń FOMC. Jałowość debat nie wzrosła. Wykorzystuje się w nich więcej informacji i uczestnicy są bardziej zorientowani w zagadnieniach.

Banki centralne rozważające zwiększenie jawności muszą tak zaprojektować proces debaty, aby maksymalnie potęgować efekt większej dyscypliny, a jednocześnie jak najbardziej ograniczać efekt konformizmu.

Stephen Hansen wykłada na Uniwersytecie Pompeu Fabry w Barcelonie

Michael McMahon wykłada na Wydziale Ekonomii Uniwersytetu Warwick, jest współpracownikiem Ośrodka Makroekonomii London School of Economics oraz współpracownikiem zespołu badawczego Ośrodka Badań Polityki Gospodarczej (CEPR)

 

Andrea Prat jest profesorem biznesu i ekonomii wykładającym na Uniwersytecie Columbii oraz członkiem zespołu badawczego CEPR

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia) i można go przeczytać tutaj. Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy


Tagi