Autor: Martyna Kośka

Ekspert rynków Europy Środkowej i Wschodniej; doktoryzuje się z ochrony konsumentów na rynku usług finansowych.

Krótka historia sankcji

Krótka historia sankcji

W odpowiedzi na sankcje Rosja wprowadziła embargo na polskie owoce, co w Polsce wywołało społeczny ruch pod hasłem #jedzjabłka

Sankcje często postrzegane są jako alternatywa dla użycia siły militarnej, a na pewno jako bardziej humanitarny sposób dla osiągnięcia określonych celów. Nie od dziś wiadomo, że państwo można złamać nie tylko bombardując, ale także utrudniając mu funkcjonowanie. Zwłaszcza w czasach globalizacji jakiekolwiek zakłócenie ustalonego na rynku porządku może wywołać daleko idące konsekwencje i pogrążyć gospodarkę w chaosie. Nadużyciem byłoby jednak twierdzenie, że zastosowanie sankcji zawsze spowoduje, że  adresat na kolanach będzie prosił o ich zniesienie i bezwarunkowo zgodzi się na wszelkie warunki, stawiane przez nakładającego. Niektórzy badacze stoją na stanowisku, że spośród wszystkich nałożonych w historii najnowszej sankcji, tylko w 30 proc. przypadków rzeczywiście przyniosły założony efekt. Skoro słowo „sankcje” jest dziś odmieniane przez wszystkie przypadki we wszystkich językach, warto przyjrzeć się, jak wcześniej korzystano z tego narzędzia i jakie przyniosło to skutki.

Aby znaleźć najstarszy bodaj przykład nałożenia embarga handlowego, trzeba wczytać się w książki o świecie antycznym: w 432 r. p. n. e. Grecja nałożyła embargo na miasto Megara. W wiekach późniejszych zdarzali się władcy, którzy uznawali, że zablokowanie własnego rynku dla towarów sprowadzanych z określonego kraju lub zamknięcie swych granic dla towarów wroga  może być tak samo skuteczne, jak otwarte działania wojenne, jednak generalnie po sankcje sięgano rzadko. Wiek XX przyniósł w tej materii prawdziwą rewolucję, a głównym ośrodkiem, w którym ustalano plany ich nakładania, był Waszyngton. I tak, w 1941 r. Franklin D. Roosevelt nałożył sankcje na Japonię, a w 1956 r. Dwight Eisenhover na Wielką Brytanię. Jimmy Carter ukarał ZSRR za wkroczenie do Afganistanu w 1980 r., przy czym w tym przypadku działaniom natury gospodarczej towarzyszył bojkot Igrzysk Olimpijskich w Moskwie. Kolejne sankcje wymierzone przeciw Związkowi Radzieckiemu miały związek z Polską i były reakcją na wprowadzenie stanu wojennego.

Jak widać, w ciągu czterech dekad administracja amerykańska  nakładała sankcje bardzo hojnie – spektakularnym posunięciem było jednoczesne nałożenie w 1996 r. sankcji na Belize, Kolumbię, Kostarykę, Włochy, Japonię, Meksyk, Panamę, Wenezuelę  i Vanuatu  za dopuszczenie do okrutnego traktowania delfinów w wodach terytorialnych tych państw. W kolejnych pięciu latach Kongres zatwierdził nałożenie dalszych 85 sankcji na różne kraje. Nancy Dunne napisała na lamach „Financial Times” (w 1998 r.), że 2/3 ludności świata żyło w krajach, na które USA kiedykolwiek nałożyło sankcje.

Kara za ukrywanie terrorystów

Ocenia się, że w niewielu przypadkach nałożenie sankcji przyniosło oczekiwany efekt, ale wśród tych nieudanych prób wywierania nacisku są także te zakończone sukcesem. Jednym z najbardziej znanych przypadków jest nałożenie sankcji na Libię, która zresztą dwukrotnie była adresatem sankcji. Po raz pierwszy nałożono je w 1992 r. na fali wzburzenia, jaki wywołał zamach na samolot pasażerski panamskich linii lotniczych, którego 21  grudnia 1988 r. dokonali libijscy zamachowcy nad miastem Lockerbie w Szkocji. W wyniku wybuchu bomby umieszczonej w jednym z bagaży, śmierć poniosło 259 osób podróżujących z Londynu do Nowego Jorku oraz 11  mieszkańców Lockerbie, na których spadły odłamki maszyny. Za zamachem stało dwóch libijskich agentów, którzy w ten sposób chcieli zemścić się za zbombardowanie przez Amerykanów Trypolisu i Bengazi dwa lata wcześniej.

Po zamachu ukryli się w Libii, która odmówiła wydania ich szkockiemu wymiarowi sprawiedliwości. Nie mogąc zmusić Kadafiego do współpracy, w 1992 r. ONZ nałożyło na Libię sankcje gospodarcze, które zawieszone zostały dopiero w 1999 r., gdy władze w Trypolisie zgodziły się wydać oskarżonych pod warunkiem, że ich proces odbędzie się na neutralnym terytorium. Całkowicie zniesione zostały cztery lata później; w tym samym roku Libia rozpoczęła wypłatę odszkodowań dla rodzin ofiar katastrofy. Francja i Stany Zjednoczone powstrzymały się przed głosowaniem nad rezolucją Rady Bezpieczeństwa znoszącą sankcje, gdyż w tamtym okresie utrzymywały jeszcze własne sankcje wobec Libii.

Po raz drugi sankcje nałożono w lutym 2011 r., co stanowiło reakcję na przemoc i represje stosowane przez reżim Kadafiego. 27 państw jednogłośnie uchwaliło sankcje obejmujące embargo na broń, zakaz podróżowania dla funkcjonariuszy reżimu i zamrożenie ich kont w bankach europejskich. Tym razem ograniczenia gospodarcze trwały zaledwie kilka miesięcy i we wrześniu tego samego roku zostało częściowo zniesione.

Sankcje dały sukces

Przykładem sankcji, które wywołały efekt całkowicie odmienny od zakładanego, jest kazus Republiki Południowej Afryki. Nałożone przez ONZ w 1962 r. sankcje miały zmusić ją do rezygnacji z polityki apartheidu. Choć w latach 60. ubiegłego wieku czarnoskóre społeczności nie były akceptowane w wielu regionach świata, sytuacja w RPA była wyjątkowo patologiczna i wymagała jak najszybszego podjęcia działań przez pozostałe państwa. Rządząca Partia Narodowa dbała, by jak najpełniej odizolować ludność czarną od białej: osobne wejścia do autobusów, wydzielenie części miejsc w przestrzeni publicznej, do których czarnoskórzy nie mieli wstępu, zakaz zawierania międzyrasowych małżeństw – obowiązywało ponad 300 aktów prawnych. Czarę goryczy przelało zdelegalizowanie partii walczących z apartheidem i uwięzienie części przywódców czarnoskórej ludności – wtedy właśnie wyrok zaczął odsiadywać Nelson Mandela (pierwotnie skazany został na karę dożywocia).

Wydarzenia w RPA tak silnie rozzłościły ONZ, że zdecydował się  na posunięcie bez precedensu – podjął kroki w kierunku całkowitej izolacji tego kraju. Obok standardowego zerwania kontaktów handlowych, wezwano członków Organizacji do zawieszenia połączeń morskich i lotniczych z południowoafrykańskimi miastami oraz, co najsilniej miało uderzyć w adresata, zakazano dostarczania do RPA jakichkolwiek paliw.

Można się było spodziewać, że jednoczesne uderzenie z tak wielu stron rozłoży RPA na łopatki. Tak się jednak nie stało, RPA skoncentrowała się na samodzielnym wytwarzaniu tego, czego już nie mogła nabywać z zagranicy. Już pod koniec lat 60. spółka Sasol, założona w 1950 r., osiągnęła tak doskonałe rezultaty w wytwarzaniu paliw syntetycznych, że była w stanie nie tylko zaspokoić potrzeby całego rynku krajowego, ale także eksportować część produkcji. Nałożenie sankcji okazało się dla RPA czynnikiem stymulującym rozwój, a w żaden sposób nie doprowadziło do złagodzenia apartheidu. Trzeba było zaczekać niemal 30 lat, by zobaczyć upadek ideologii. O południowoafrykańskim kazusie powinny pamiętać zwłaszcza te rządy, które żywią przekonanie co do sprawczej mocy sankcji – jak gdyby samo ich nałożenie miało z miejsca zmusić adresata do zmiany swego zachowania i potulnego podporządkowania się nakładającemu.

Stany Zjednoczone również nakładały sankcje, które przyniosły skutek odwrotny do zamierzonego: zamiast pogrążyć przeciwnika, mobilizowały go do bardziej stanowczej walki. Większość historyków nie ma wątpliwości, że Japończycy nie zaatakowaliby Pearl Harbor,  gdyby Stany stopniowo nie nakładały na nich sankcji. Japonia nie była w stanie spełnić żądań Waszyngtonu, które dotyczyły kwestii politycznych (Japonia miałaby przystąpić do wielostronnego paktu o nieagresji), gospodarczych (m. in. dalsze znoszenia barier w handlu między oboma krajami), wojskowych (Japonia została zobowiązana do wycofania wojsk z Chin i Indochin), a nałożenie embarga m.in. na niektóre paliwa oznaczało upadek jej gospodarki, musiała zdecydować się na atak uprzedzający.

Zmusić, ale nie zniszczyć

Nakładanie sankcji może niszczyć całe społeczeństwa. John Mueller i Karl Muelle zauważyli w artykule opublikowanym w magazynie „Foreign Affairs”, że  sankcje nakładane już po zakończeniu zimnej wojny spowodowały więcej ofiar śmiertelnych, niż użycie broni masowego rażenia; W latach 1991-2001 setki tysięcy dzieci zmarło właśnie z powodu nakładania na ten kraj międzynarodowych sankcji.

Aby uniknąć błędnego koła państwo nakładające sankcje nie może działać chaotycznie i w sposób nieprzemyślany (społeczność międzynarodowa najpierw nakłada sankcje, a później pompuje miliardy dolarów na pomoc humanitarną, przy czym osoby związane z reżimem sobie znanymi sposobami i tak chronią się przeciw wymierzonym w nie sankcjom). Mądre nakładanie sankcji wymaga współpracy międzynarodowej i ustalenia zasad postępowania z państwem naruszającym zasady. Przykładowo – w sytuacji, w której adresat sankcji może od innego kraju na podobnych warunkach nabyć towary, których nie dostarcza mu nakładający sankcje, nie poczuje dostatecznej presji, by dostosować się do narzuconych mu wymogów.

Drugą kwestią jest monitorowanie skutków sankcji. Czy na wprowadzeniu sankcji najbardziej nie ucierpieli zwykli obywatele? Skutki sankcji mają być odczuwane przez reżim, a pogorszenie często i tak już złej sytuacji mieszkańców danego kraju mija się z celem. Należy ponadto monitorować, czy dane państwo, nie mogąc dalej prowadzić interesów z niektórymi podmiotami gospodarczymi, nie zbliży się nadto do innych wykluczonych politycznie i gospodarczo krajów. Historia zna przypadki, w których nakładanie sankcji zachęciło ich adresata do nawiązania sojuszy, które następnie okazały się groźne dla świata. Wyobraźmy sobie dwa wyobcowane na arenie międzynarodowej państwa – nie dziwi, że z czasem mogą się stać najlepszymi sojusznikami, do tego trwale pielęgnującymi w sobie chęć zemsty. A pragnienie zemsty za upokorzenie i doprowadzenie kraju na skraj kryzysu może mieć brzemienne skutki, o czym przekonuje przykład Japonii z początku lat 40.

Już w momencie nakładania sankcji warto określić, jakie warunki muszą zostać spełnione dla ich zniesienia. Zawsze łatwiej grać, gdy obie strony znają zasady. Jeśli adresat obostrzeń chce powrotu do poprzedniej sytuacji, jest szansa, że zastosuje się do wytycznych – musi je tylko znać.

 

W odpowiedzi na sankcje Rosja wprowadziła embargo na polskie owoce, co w Polsce wywołało społeczny ruch pod hasłem #jedzjabłka

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Japonia: Kraj Przekwitającej Wiśni?

Kategoria: Analizy
Nikt nie wie, jak będzie wyglądał krajobraz po bitwie, jaką była pandemia. O tym jednak, czy kolejna dekada będzie dla Japonii stracona, zdecyduje przede wszystkim ona sama i wnioski, jakie wyciągnie z minionego 30-lecia.
Japonia: Kraj Przekwitającej Wiśni?

Japońskie zagadki makroekonomiczne, finansowe i kursowe

Kategoria: Analizy
Japonia nie pasuje do wzorca z praktycznej ekonomii. Jest piekielnie zadłużona, lecz na co dzień mało to jej szkodzi. Gospodarka od lat tylko drepcze, ale jen cieszy się uznaniem i popytem. W książkach piszą, że powinno być źle i gorzej, ale płaczu i złorzeczeń z Japonii nie słychać.
Japońskie zagadki makroekonomiczne, finansowe i kursowe