Kto popatrzy na sektor finansowy z lotu ptaka

Mario Draghi, szef EBC, jest jednocześnie przewodniczącym ESRB. (CC By ND INSM)

Gdy decydenci zadali sobie pytanie: dlaczego doszło do wybuchu globalnego kryzysu – padła też taka odpowiedź: bo nie było skutecznego nadzoru makroostrożnościowego, który mógłby z wyprzedzeniem przestrzegać przed skutkami niebezpiecznych zjawisk, do jakich dochodzi na rynkach finansowych. Tak twierdzą między innymi Międzynarodowy Fundusz Walutowy i Bank Światowy. Na trwający kilka lat boom na amerykańskim rynku kredytów hipotecznych żadna instytucja nie patrzyła z punktu widzenia jego możliwych skutków dla całej gospodarki. A one okazały się opłakane.

Dlaczego nikt nie ostrzegał

Nadmuchiwana przez kilka lat bańka spekulacyjna na rynku hipotecznym wciąż rosła, ale nie było nawet takiej instytucji, która miałaby gromadzić dane pozwalające ocenić ryzyko związane z boomem. Bezpośrednią przyczyną wybuchu kryzysu była niewypłacalność z tytułu instrumentów ubezpieczających obligacje emitowane pod kredyty hipoteczne, czyli CDS-ów (credit default swap).

Kiedy bank Lehman Brothers składał do sądu wniosek o ochronę przed wierzycielami, nikt nawet nie wiedział, jaka była wielkość emisji obligacji sekurytyzacyjnych i CDS-ów, ile jest ich w obiegu i jaka jest ich teoretyczna wartość. Ta niewiedza właśnie jeszcze spotęgowała strach. Teraz nadzór makroostrożnościowy ma właśnie przyglądać się podobnym zjawiskom i im zaradzać. A przede wszystkim – ostrzegać.

Zaraz po upadku Lehman Brothers banki przestały sobie pożyczać pieniądze w obawie, że partner może okazać się niewypłacalny. Każdy – z jego punktu widzenia – zachował się racjonalnie i ostrożnie. Postępowały więc słusznie, właściwie oceniały ryzyko, ale wstrzymały w ten sposób obieg pieniądza w całej gospodarce, a to mogło ją doprowadzić do całkowitej katastrofy, gdyby nie pożyczki ze strony banków centralnych.

– Drugi powód, dla którego nadzór makroostrożnościowy jest konieczny, to rozrost systemu finansowego w czasach prosperity poprzedzających kryzys. O ile w latach 80. zeszłego wieku relacja aktywów systemu finansowego do PKB wynosiła w krajach rozwiniętych ok.100 proc., to obecnie jest to już kilkakrotność PKB. Ogromne rozmiary systemu finansowego mają bardzo duży wpływ na realną gospodarkę. To dopiero odczuliśmy na własnej skórze wskutek kryzysu – mówi Obserwatorowi Finansowemu Olga Szczepańska, zastępca dyrektora Departamentu Systemu Finansowego NBP.

Też mieliśmy swoje bańki

Przykładów nie trzeba szukać za oceanem. Polska też przeżyła swój boom na rynku hipotecznych kredytów walutowych, szczęśliwie przyhamowany przez Rekomendację S wydaną przez Komisję Nadzoru Finansowego. Ale przed innym zjawiskiem nie miał kto przestrzegać. Jednym z najważniejszych powodów masowych bankructw firm budowlanych, opóźnień w realizacji kontraktów, a być może także utraty funduszy unijnych było kryterium najniższej ceny w przetargach na budowę dróg i autostrad oraz infrastruktury.

W 1992 roku powstały na podstawie prawa spółdzielczego Spółdzielcze Kasy Oszczędnościowo-Kredytowe (SKOK). Miały gromadzić środki wyłącznie swoich członków, jednak zaczęły z czasem działać jak banki. Ale nie były objęte nadzorem bankowym, a depozyty w nich gwarancjami Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Nadzorem zostały objęte dopiero po 20 latach swojego istnienia. Dlaczego? Politycy bali się podjąć taką decyzję, a nie było instytucji, która przed ryzykiem związanym z działalnością SKOK-ów poza nadzorem mogłaby przestrzegać.

Afera Amber Gold nie stworzyła ryzyka systemowego, była „jedynie” oszustwem, podobnym do tych, jakich nawet po kilka dziennie ujawnia w swoich komunikatach amerykańska komisja nadzoru finansowego SEC. Pokazała jednak, że w prawie i w zakresie odpowiedzialności instytucji publicznych są spore luki. Inaczej jest z trwającą ekspansją firm pożyczkowych. Może ona spowodować nie tylko zupełnie nieprzewidywalne ryzyka dla systemu finansowego, ale także doprowadzić do degradacji ekonomicznej nawet setek tysięcy rodzin. Skutki byłyby nie tylko finansowe i gospodarcze, ale i społeczne.

Europejskie wnioski z kryzysu

Międzynarodowe instytucje finansowe, politycy, najpierw z krajów G-20, a następnie także z Komisji Europejskiej, doszli do przekonania, że konieczne jest utworzenie sieci instytucji, które sprawowałyby nadzór makroostrożnościowy, ostrzegały przed rozmaitymi rodzajami narastającego ryzyka w skali makro.

Od początku 2011 roku w Unii Europejskiej działa Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (European Systemic Risk Board, ESRB), a do połowy tego roku podobne instytucje powinny powstać we wszystkich unijnych państwach. Chodzi o to, żeby widziały one sektor finansowy jako całość, zwracały uwagę na jego związki ze sferą realną gospodarki, wcześnie identyfikowały zagrożenia dla stabilności finansowej i reagowały na nie. ESRB, składająca się z prezesów banków centralnych wszystkich krajów UE wydaje rekomendacje i ostrzeżenia, ale po stronie polskiej nie ma swojego odpowiednika.

Unijne regulacje nie nakładają obowiązku utworzenia nowej instytucji. Wzywają jednak jednoznacznie państwa do jasnego i przejrzystego wskazania organu, który miałby realizować politykę makroostrożnościową. Może być to bank centralny, który z reguły ma największe doświadczenia merytoryczne i analityczne, żeby taką politykę prowadzić oraz – przynajmniej w większości państw w Europie – konstytucyjne gwarancje niezależności. By pełnić tę rolę instytucja taka musi mieć też odpowiedni mandat prawny.

Czy powstanie u nas nadzór kolegialny

Unijne prawo stanowi, iż ważne jest, żeby osoby kształtujące politykę makroostrożnościową nie znajdowały się pod polityczną presją, by nie zacieśniać polityki makroostrożnościowej w okresie dobrej koniunktury. Dla licznych polityków uświadamianie faktu, że drzewa nigdy nie rosną do nieba bywa nie na rękę.

NBP zaproponował projekt ustawy o nadzorze makroostrożnościowym, w myśl którego powołana zostałaby w Polsce Rada Ryzyka Systemowego będąca ciałem kolegialnym, w skład którego weszliby także przedstawiciele Ministerstwa Finansów, Bankowego Funduszu Gwarancyjnego i Komisji Nadzoru Finansowego.

– Projekt ustawy powstał w toku dyskusji z tymi instytucjami. Autorzy wspierani przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy doszli do przekonania, że w Polsce rola instytucji takich jak KNF i BFG jest bardzo istotna dla stabilności systemu finansowego – mówi Olga Szczepańska. – Generalnie koncepcja jest taka, ze Rada nie odbierze żadnej instytucji instrumentów, którymi one dysponują, ale ma je uzupełniać poprzez swoją szeroką perspektywę patrzenia na gospodarkę – dodaje.

Narzędzia nadzoru

Najważniejszym narzędziem nadzoru makroostrożnościowego ma być antycykliczny bufor kapitałowy. Koncepcja ta powstała w wyniku prac Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego, czyli regulacji zwanych Bazylea III. Chodzi o to, żeby w okresie dobrej koniunktury banki musiały zwiększać nawet o 3 pkt. proc. relację podstawowego kapitału najwyższej jakości CET1 (common equity Tier 1 – czyli kapitał składający się z emisji akcji zwykłych, zatrzymanych zysków oraz rezerw) do aktywów ważonych ryzykiem. Po to, żeby studzić nadmiernie rozgrzaną gospodarkę i zapobiegać bańkom spekulacyjnym na rynkach aktywów.

– Nadzór makroostożnościowy ma łagodzić wahania cykliczne w gospodarce, by uniknąć nadmiernych boomów i nadmiernych spadków. Banki musiałyby utrzymywać odpowiednio wyższy poziom kapitału, gdy regulator uzna, że zaczyna się boom kredytowy, dynamika jest zbyt wysoka i grozi nam przegrzanie. Regulator wtedy podnosiłby bufor, a banki na każdy kredyt musiałyby odłożyć dodatkowy kapitał, co kosztuje i osłabia chęć do udzielania kredytu, ale też zwiększa odporność banku na szok poprzez wyższe zasoby kapitału stanowiącego źródło pokrycia potencjalnych strat w przyszłości – mówi Olga Szczepańska. Gdy dochodzi do dekoniunktury, jak to jest obecnie, regulator zmniejszałby ten wymóg kapitałowy i w ten sposób zachęcał banki do udzielania kredytów.

Kapitałowy bufor antycykliczny może być wprowadzony do europejskiego przez unijną dyrektywę CRD IV. Przewiduje ona, że bufor ten ma ustalać w poszczególnych krajach członkowskich UE desygnowana do tego instytucja odpowiedzialna za nadzór makroostrożnościowy.

– Innymi instrumentami o charakterze makroostrożnościowym wykorzystywanymi na świecie są ustalane odgórnie wartości wskaźników LTV, czyli relacji wartości kredytu do wartości zabezpieczeń oraz DTI, czyli relacji wartości kredytu do dochodu kredytobiorcy. Jeśli reguły poluzujemy, to popyt na kredyt może rosnąć, a jeśli zacieśnimy, to ograniczamy grono klientów, których stać na kredyt  – mówi Olga Szczepańska.

Ostrzeżenia i zalecenia

Rada, wzorem Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego, miałaby też „miękkie” instrumenty oddziaływania na rynek. Jednym z nich są ostrzeżenia. Mogłaby na przykład komunikować rynkowi, jakie działania uważa za zbyt ryzykowne i wzywać do ich zaniechania. Wydawałaby też zalecenia dla instytucji publicznych, na przykład dla regulatorów.

– Rada formułowałaby zalecenia tak, żeby było jasne jakie działania uważa za konieczne, żeby nie narastało ryzyko systemowe. Na przykład dostrzega ryzyko związane z nadmierną dynamiką cen aktywów na danym rynku i wzywa regulatora lub nadzór finansowy, żeby wprowadzili instrumenty, które temu zjawisku mogą zapobiec – mówi Olga Szczepańska.

– Zalecenie wskazuje źródło ryzyka i adresata, do którego jest kierowane. Rada może wskazać pożądane działanie lub to od adresata może zależeć wybór instrumentu – dodaje Szczepańska. Projekt ustawy ma zagwarantować też, że Rada nie będzie kierować swoich zaleceń na próżno. Ich adresaci mają informować Radę o działaniach podjętych w celu ich realizacji.

– Projekt ustawy znajduje się na etapie uzgodnień wewnętrznych i obecnie trwa analiza zgłoszonych uwag. Trudno jest teraz wskazać termin przekazania projektu do uzgodnień międzyresortowych – napisało Biuro Prasowe MF w odpowiedzi na pytanie Obserwatora Finansowego, kiedy projekt może być już gotowy.

OF

Mario Draghi, szef EBC, jest jednocześnie przewodniczącym ESRB. (CC By ND INSM)

Zamknij pokaz zdjęć