content

Nadwyżki pierwotne w Europie potrwają za krótko

08.10.2014
Aby państwa europejskie mogły obsłużyć zadłużenie, będą musiały uzyskać duże i długotrwałe nadwyżki w pierwotnych saldach budżetów. Są jednak polityczne i gospodarcze powody by wątpić, czy jest to wykonalne.

(CC BY-NC s_falkow)


Państwa europejskie mają wielkie długi publiczne i mroczne perspektywy rozwoju. Taka sytuacja oczywiście rodzi obawy, że nie zdołają obsłużyć zadłużenia publicznego. To zaniepokojenie co jakiś czas ujawnia się w postaci wzrostu rentowności obligacji skarbowych. Gdy piszemy te słowa, inwestorzy podchodzą do sprawy dość optymistycznie, ale nie wiadomo, czy – a jeśli tak, to kiedy – wrócą obawy, że długu nie da się obsłużyć.

W dokumencie „Fiscal Monitor” z 2013 roku Międzynarodowy Fundusz Walutowy naszkicował scenariusz, w którym zobowiązania poważnie zadłużonych państw europejskich najpierw się stabilizują, a następnie spadają do 60 proc. PKB – wielkości przyjętej w pakcie fiskalnym UE za cel do osiągnięcia do 2030 r. Poczyniono tam założenia dotyczące stóp procentowych, tempa wzrostu PKB i powiązanych z tym zmiennych oraz obliczono zgodną z tym scenariuszem nadwyżkę dostosowanego cyklicznie pierwotnego salda (bez uwzględnienia spłaty odsetek). Im większe zadłużenie, tym wyższe oprocentowanie, a im niższe tempo wzrostu PKB, tym większa wymagana nadwyżka. Obliczono, że w latach 2020–2030 średnia nadwyżka pierwotnego salda wyniesie 5,6 proc. w Irlandii, 6,6 proc. we Włoszech, 5,9 proc. w Portugalii, 4 proc. w Hiszpanii i 7,2 proc. w Grecji.

Nadwyżki optymistyczne

To duże nadwyżki pierwotnego salda. Są zarówno polityczne, jak i gospodarcze powody, by pytać, czy można je osiągnąć.

Gdy wzrastają wpływy z podatków, ustawodawcy i ich wyborcy wywierają naciski, aby te pieniądze wydawać. Gdy w 2014 r. Grecja po raz pierwszy po latach deficytu budżetowego i rygorystycznej polityki budżetowej odnotowała nadwyżkę pierwotnego salda, na rząd natychmiast zaczęto wywierać presję, aby wypłacił „społeczną dywidendę” 500 tys. gospodarstw domowych o niskich dochodach. Kosztowałoby to 525 mln euro.

Przygotowywanie budżetu powoduje problem dóbr wspólnej puli. Im większa nadwyżka, tym ta pula większa i bardziej kusząca. Jedynie państwa mające silne instytucje polityczne i budżetowe mogą sobie poradzić z tym problemem.

Także zjawiska czysto ekonomiczne – zwolnienie tempa rozwoju gospodarki na świecie, pogorszenie warunków wymiany (terms of trade) oraz recesja – mogą utrudnić lub udaremnić działania podejmowane przez rządy poszukujące sposobów utrzymania przez dziesięciolecie dużej nadwyżki salda pierwotnego. Przez recesję maleją wpływy podatkowe, a konieczne do utrzymania nadwyżki przekraczającej obiecaną wielkość progową cięcia budżetowe mogą jeszcze bardziej ograniczać działalność i wpływy z tytułu podatków. Może dojść do tego, że rząd będzie wolał, aby działały stabilizatory automatyczne. Niezależnie od pozostałych zalet tego rozwiązania spowoduje ono także to, że nie utrzyma się ciągu nadwyżek pierwotnego salda.

To poważne przeszkody. Badacze z Instytutu Kilońskiego konkludują, że „ocena historycznych wydarzeń zachodzących w licznych krajach prowadzi do wniosku, że państwu niezmiernie trudno nie dopuścić do wzrostu zadłużenia, gdy konieczna nadwyżka pierwotnego salda dochodzi do wielkości krytycznej przekraczającej 5 proc.”.

Epizody nadwyżek pierwotnego salda

W opublikowanej w tym roku analizie badamy, czy realistyczne są oczekiwania, że państwa europejskie zdołają osiągnąć tak duże nadwyżki pierwotnego salda. Aby ustalić, jakiego rodzaju zmienne gospodarcze i polityczne wiążą się z dużymi i utrzymującymi się nadwyżkami pierwotnego salda, zbadaliśmy, co się działo w 54 państwach rynków wschodzących i rozwiniętych w latach 1974–2013.

W naszym zbiorze znajduje się 36 (około 15 proc. z 235 pięcioletnich okresów ujętych w tym zbiorze) epizodów dużych i utrzymujących się nadwyżek pierwotnego salda (3 proc. PKB przynajmniej przez pięć lat). Epizody nadwyżek większych i dłuższych są rzadsze. Niezwykle rzadkie są nadwyżki pierwotnego salda wynoszące aż 4 proc. PKB i trwające przynajmniej dekadę (zob. rys. 1).

 

 

Wykorzystaliśmy regresję probitową, aby zbadać, które zmienne polityczne i gospodarcze wiążą się z dużymi i utrzymującymi się nadwyżkami pierwotnego salda. Gdy braliśmy pod uwagę epizody, kiedy przez pięć lat średnia nadwyżka wynosiła co najmniej 3 proc. PKB, z naszych szacunków wyznaczonych dla państw rozwiniętych wynika, że przy wzroście PKB o 1 pkt proc. prawdopodobieństwo dużej i trwałej nadwyżki wzrasta o 12 pkt proc. Przy wzroście stosunku zadłużenia do PKB o 10 pkt proc. prawdopodobieństwo wystąpienia epizodu dużej i trwałej nadwyżki wzrasta o 2 pkt proc.

Analizując zmienne polityczne, ustaliliśmy, że prawdopodobieństwo wystąpienia epizodu nadwyżki jest większe, gdy partia rządząca ma przewagę głosów we wszystkich izbach parlamentu (ma dużą siłę przetargową), a także w państwach z reprezentacją proporcjonalną (przez co mogą powstawać szerokie koalicje). Odkryliśmy także, że prawdopodobieństwo wystąpienia dużej i trwałej nadwyżki pierwotnego salda jest większe, gdy władzę sprawują rządy lewicowe.

Epizody nadwyżek przekraczających 3 proc. PKB i trwających ponad osiem lat są pod względem gospodarczym i politycznym idiosynkratyczne (ich wystąpienia nie można wytłumaczyć korelatami gospodarczymi i politycznymi zastosowanymi w naszych regresjach). Z tego powodu dokładnie przeanalizowaliśmy sytuację w pięciu państwach, w których co najmniej przez 10 lat utrzymano nadwyżkę pierwotną wynoszącą co najmniej 4 proc. PKB (to Belgia od 1995 r., Irlandia od 1991 r., Norwegia od 1999 r., Singapur od 1990 r. i Nowa Zelandia od 1994 r.). W większości gospodarki te są niezwykle małe i otwarte. Przypadek Belgii wiązał się ze szczególnymi okolicznościami spełnienia kryteriów konwergencji z Maastricht. W Norwegii wiązało się to z eksploatacją złóż ropy pod Morzem Północnym i decyzją o ustanowieniu państwowego funduszu inwestycyjnego. Nasze ustalenia nie są krzepiące, gdyż konkludujemy, że trudno byłoby powtórzyć osiągnięcia tych państw.

Nadwyżka ambicji?

Aby borykające się z problemami państwa europejskie mogły obsłużyć długi publiczne, będą musiały – o ile nie dojdzie do restrukturyzacji, pomocy zagranicznej czy nieoczekiwanego znacznego wzrostu inflacji – utrzymać duże nadwyżki pierwotnego salda budżetu wielokrotnie przekraczające 5 proc. PKB aż przez 10 lat. Historia pokazuje, że takie sytuacje się zdarzały, ale były wyjątkowe.

Barry Eichengreen – profesor ekonomii i nauk politycznych, wykłada na Uniwersytecie Kalifornijskim w Berkeley; wcześniej był starszym doradcą MFW ds. polityki; członek zespołu badawczego Ośrodka Badań Polityki Gospodarczej (CEPR).

Ugo Panizza – profesor ekonomii międzynarodowej, wykłada też finanse i problematykę rozwoju na Graduate Institute w Genewie.

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org. Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.

 


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły