content
  • Stanisław Kluza, przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego

Nadzór globalny to za mało

03.12.2009
Inna musi być polityka nadzorcza w Hiszpanii, gdzie kasy oszczędnościowo-kredytowe i banki spółdzielcze tworzą prawie połowę sektora bankowego, inna w Polsce, gdzie większość kontroluje obcy kapitał, a jeszcze inna w Wielkiej Brytanii, posiadającej jedno z trzech centrów finansowych świata. Dlatego odebranie nadzorcom lokalnym uprawnień, gwarantujących utrzymanie przez instytucje finansowe  bezpiecznego poziomu kapitałów, może się w przyszłości okazać dużym błędem.

Doświadczenia kryzysu finansowego zapoczątkowały poważną dyskusję o integracji nadzoru finansowego w Unii Europejskiej. Trwają właśnie międzyrządowe rozmowy dotyczące projektów legislacji przedstawionych przez Komisję Europejską. Dokumenty te przewidują utworzenie trzech unijnych agencji, które, jako uzupełnienie nadzoru lokalnego, miałyby między innymi reagować w sytuacjach kryzysowych, mediować między urzędami krajowymi i opracowywać standardy regulacyjne. Część ich decyzji miałaby moc wiążącą dla państw członkowskich, a w dalszej kolejności także dla konkretnych firm sektora finansowego.

 

W większości przypadków uprawnienia owych europejskich organów nadzorczych odnosiłyby się w szczególności do korporacji o zasięgu transgranicznym. Ocenia się, że dotyczy to ponad trzydziestu grup. Tylko w sektorze bankowym grupy te kontrolują ponad połowę rynku w 11 państwach członkowskich, w tym w 9 państwach naszego regionu. Tak więc proponowane przepisy miałyby wpływ przede wszystkim na nadzór w Europie Środkowo-Wschodniej. Paradoks polega na tym, że powszechnie wiadomo, w których krajach kryzys finansowy najmocniej obnażył luki w systemie nadzoru.

 

Odpowiedzialność, także fiskalna, za decyzje trzech nowych agencji, pozostałaby przy tym na poziomie krajowym. Właśnie ten element, jako stwarzający zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników rynku finansowego, może budzić największe zastrzeżenia, zwłaszcza z punktu widzenia Polski, której rynek zdominowany jest przez podmioty należące do międzynarodowych grup kapitałowych.

 

Pojawia się zatem pytanie o to, jak powinien wyglądać optymalny podział uprawnień między organy krajowe i wspólnotowe. Jeśli uznajemy, że tak jak w przypadku każdej innej kwestii natury politycznej wyznacznikiem jest tu interes narodowy, to trzeba jasno stwierdzić, że polski interes narodowy w odniesieniu do nadzoru określany jest przez stabilność krajowego systemu finansowego.

 

Dlatego w toczących się pracach koncepcyjnych nad nową architekturą należy nieustannie podkreślać, że tam, gdzie będzie to z korzyścią dla polskiego depozytariusza, ubezpieczonego czy inwestora, Polska powinna poprzeć integrację systemów nadzoru. Jednak takie przekazywanie kompetencji nie może odbywać się automatycznie, mogłoby się bowiem okazać, że bardzo ważne zadania nadzorcze zostają powierzone instytucjom nieprzygotowanym do tego merytorycznie ani operacyjnie, a odpowiedzialność za ich błędy spadnie na polskiego konsumenta i podatnika.

 

Kryzys finansowy wykazał konieczność międzynarodowego współdziałania dla osiągnięcia wspólnych wszystkim celów. Z tą opinią nie sposób się nie zgodzić: niejednokrotnie działania rządów, banków centralnych czy organów nadzoru okazywały się mało efektywne, gdyż zabrakło koordynacji z analogicznymi inicjatywami w innych krajach.

 

Niestety, obecny kryzys pokazał także, że w pewnych sytuacjach, na przykład wobec niedoboru kapitału na rynku, interesy państw mogą okazać się sprzeczne. Przykładem mogą być rozbieżne stanowiska państw będących siedzibami centrali transgranicznych grup oraz państw goszczących podmioty z tych grup.

 

Na tym tle pierwszoplanowego znaczenia nabiera zadanie dokładnego określenia podziału kompetencji. Zastanówmy się więc, które zagadnienia z zakresu nadzoru wymagają dalszej integracji.

 

Kryzys finansowy ujawnił, że najwięcej luk kryje się w tym, co ostatnio przyjęło się określać nadzorem w skali makro. W Stanach Zjednoczonych rozczłonkowany nadzór finansowy nie był w stanie poprawnie zdiagnozować ryzyka systemowego kryjącego się w bilansach instytucji finansowych. W Europie z kolei nie dostrzeżono zagrożenia w fakcie, że banki posiadają ogromne ilości amerykańskich papierów wartościowych, które w ostatecznej instancji powiązane były z ryzykownymi kredytami. Można tylko postawić pytanie, czy gdyby poszczególne kraje udzielały sobie bardziej wyczerpujących informacji, robiły to szybciej i w sposób bardziej skoordynowany, nie udałoby się wcześniej zidentyfikować zagrożenia i na czas zmienić polityki makroekonomicznej i regulacyjnej.

 

Nowymi płaszczyznami skoordynowanego reagowania na globalne i regionalne zjawiska makroekonomiczne mają być zreformowane lub stworzone od zera instytucje międzynarodowe: grupa G20, Rada Stabilności Finansowej (FSB), a w Unii Europejskiej – Europejska Rada Ryzyka Systemowego. Dzięki udziałowi w tej ostatniej instytucji prezesa Narodowego Banku Polskiego oraz – bez prawa głosu – przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego, Polska uzyska bieżący dostęp do niezwykle ważnych informacji dotyczących zjawisk zachodzących w systemach finansowych państw najbardziej z naszego punktu widzenia istotnych.

 

Drugą po nadzorze makrodziedziną wymagającą skoordynowania na płaszczyźnie międzynarodowej jest bieżąca współpraca urzędów krajowych w odniesieniu do działających transgranicznie grup finansowych. Wypadki poprzedniej jesieni wykazały, że zdolność do współpracy, zwłaszcza wówczas, gdy ważą się losy instytucji finansowych, pozostawia wiele do życzenia.

 

Wspomnieć można choćby casus jednego z największych europejskich konglomeratów finansowych, co do którego jeden z zainteresowanych krajów zdecydował się na częściową nacjonalizację, a dwa inne dowiedziały się o tym w ostatniej chwili i chcąc nie chcąc musiały się przyłączyć. Zresztą później wyjaśniło się, że ten pierwszy kraj zrobił jednak lepszy interes, bo przejął połowę firmy-matki, podczas gdy drugi wyłożył podobną kwotę za, jak się okazało, połowę akcji spółki-córki.

 

Mimo że od trzech lat nadzorcy finansowi z krajów Unii Europejskiej coraz bliżej współpracują w ramach tzw. komitetów trzeciego stopnia i podpisywanych jest coraz więcej porozumień dwustronnych, wciąż brakuje jeszcze odpowiedniej infrastruktury instytucjonalnej dla szybkiego i efektywnego współdziałania w najbardziej gorących momentach, na przykład w razie poważnych kłopotów z płynnością. Wręcz przeciwnie, zdarzało się nawet, że w chwili największego napięcia macierzysty organ nadzorczy sprzeciwiał się udzielania krótkoterminowego wsparcia zagranicznej spółce zależnej przez bank, co doprowadziło ją do utraty stabilności finansowej.

 

Wydaje się zatem, że wymiana informacji i mechanizmy współpracy to elementy, które w największym stopniu uwzględniają  nadrzędny interes każdego z państw. Widać to w dyskusji, jaka toczy się obecnie w Europie na temat nowej architektury nadzorczej. Po drugie, brak jest powszechnej zgody na taką integrację, która oznaczałaby podporządkowanie interesów części państw interesom innych.

 

Nadzór nad wielkimi grupami jako całością wymaga zmian, ale nie zapominajmy, że każda taka grupa składa się ze spółek będących podmiotami prawa państw goszczących, nadzorowanych przez odpowiednie instytucje krajowe.

 

Tymczasem w ciągu minionego roku nie mieliśmy przypadków, by niewypłacalność lub utrata płynności przez spółkę zależną postawiła pod znakiem zapytania przyszłość całej grupy.

 

Dlatego odbieranie nadzorcom lokalnym uprawnień umożliwiających zapewnienie utrzymywania przez lokalne instytucje finansowe odpowiedniego poziomu kapitałów (czyli przede wszystkim uprawnień określonych w II filarze Umowy Bazylejskiej) mogłoby się w przyszłości okazać dużym błędem. Wiedza i doświadczenia urzędów krajowych w odniesieniu do rynków powierzonych ich opiece są niezastąpione. Inna musi być polityka nadzorcza w Hiszpanii, gdzie rodzime kasy oszczędnościowo-kredytowe i banki spółdzielcze tworzą prawie połowę sektora bankowego, inna w Polsce, gdzie większość rynku kontrolowana jest przez obcy kapitał, a jeszcze inna w Wielkiej Brytanii, która posiada jedno z trzech centrów finansowych świata, a jednocześnie jest krajem goszczącym dla wielu banków.

 

W świetle tych argumentów nie ulega wątpliwości, że Polska powinna wziąć aktywny udział w dyskusji, jaka obecnie przetacza się przez Europę. Nasze stanowisko w sprawie nadzoru nad korporacjami działającymi w więcej niż jednym kraju powinno opierać się na dwóch prostych regułach. Po pierwsze – więcej współpracy w kwestiach nadzoru makro i wymiany informacji. Po drugie – pozostawienie kluczowych kompetencji sprawczych tam, gdzie spoczywa też ustawowa odpowiedzialność za stabilność systemu finansowego – to jest na poziomie krajowym. Polska ma prawo głośno artykułować swoje zdanie na ten temat: w końcu jesteśmy jednym z nielicznych dużych krajów należących do Unii Europejskiej, który podczas kryzysu finansowego nie został zmuszony do dokapitalizowania prywatnych banków.

Artykuły powiązane


Tagi

Popularne artykuły