Autor: Robert Szklarz

Ekonomista rynkowy specjalizujący się m.in. w analizie finansowej i zarządzaniu ryzykiem

Niewidoczne skutki widocznych oszczędności Irlandii

Irlandia, jeszcze niedawno zmuszona do skorzystania z międzynarodowej pomocy finansowej, dziś ogranicza bezrobocie i powoli podnosi się z kolan. Irlandia stała się, paradoksalnie, przykładem sukcesu polityki oszczędności, choć ograniczenie wydatków budżetowych miało tam charakter umiarkowany.
Niewidoczne skutki widocznych oszczędności Irlandii

(infografika: DG/)

Irlandia jest pierwszym europejskim krajem, który odczuł skutki międzynarodowego kryzysu finansowego, oraz jednym z państw, które odczuły go najmocniej. Krach na rynku nieruchomości spowodował załamanie gospodarki, w której sektor budowniczy tworzył około 10 proc. PKB. To z kolei doprowadziło krawędzi system bankowy, nadmiernie rozdmuchany w latach boomu gospodarczego, który okazał się „zbyt duży by upaść” i wymagał dokapitalizowania z kasy państwa.

Wszystko to doprowadziło finanse publiczne do ruiny. Pod koniec 2010 r. rząd został zmuszony do przyjęcia międzynarodowej pomocy finansowej od Unii Europejskiej i MFW w wysokości 67,5 mld euro. Co oczywiście wiązało się z wprowadzeniem restrykcyjnych programów oszczędnościowych, podobnych do tych zastosowanych wcześniej w Grecji, a później w Portugalii i Hiszpanii.

(infografika Darek Gąszczyk)

Choć PKB wciąż nie osiągnęło jeszcze poziomu z 2007 roku wydaje się, że najgorsze już minęło. Od 2011 roku kraj notuje dodatnie tempo wzrostu gospodarczego, podczas gdy Grecja, czy Portugalia wciąż pozostają w głębokiej recesji. Stopa bezrobocia po osiągnięciu rekordowej wartości 15,1 proc. w listopadzie 2011 roku, spada i w maju 2013 roku osiągnęła 13,6 proc.

Ponadto kraj powrócił na rynki finansowe dzięki udanej emisji obligacji 5-letnich oprocentowanych na 5,9 proc. w lipcu 2012 roku, częściowo uniezależniając się od dyktatu „Trojki”. Oczywiście sytuacja wciąż jest daleka od normalnej, jednak pojawiły się pierwsze symptomy poprawy sytuacji, czego nie da się powiedzieć o innych państwach – beneficjentach międzynarodowych mechanizmów pomocowych.

Już teraz mówi się o Irlandii jako o przykładzie „wielkiego sukcesu polityki oszczędności”. Trudno jednak przypisywać powrót na ścieżkę wzrostu oszczędnościom, bo tych, na pierwszy rzut oka, nie ma wcale aż tak dużo. Analizując dochody i wydatki budżetu bieżącego (current budget) Irlandii pomiędzy rokiem 2007, czyli ostatnim budżetem przedkryzysowym i rokiem 2013 można wręcz zauważyć, że „polityka oszczędności” polegała na zwiększaniu wpływów podatkowych i to była główna broń w walce z rosnącym deficytem budżetowym.

(infografika Darek Gąszczyk)

Wydatki budżetowe przez cały okres kryzysu gospodarczego rosły i dopiero w budżecie na rok 2013 zaplanowano zatrzymanie tego wzrostu. Od 2010 do 2013 roku wpływy budżetowe zwiększyły się o 5,9, a wydatki o 3,7 mld euro, co oznacza zmniejszenie deficytu budżetu bieżącego o zaledwie 2,2 mld euro (z 11,9 do 9,7 mld euro), co nie jest wynikiem zachwycającym.

Taka polityka ma jednak pewne uzasadnienie, bowiem kryzys w swojej początkowej fazie największe spustoszenie w budżecie poczynił właśnie po stronie wpływów. W przeciągu zaledwie dwóch lat przychody budżetowe skurczyły się o około 14 mld euro, czyli o prawie 1/3.

Relatywnie najwięcej budżet stracił na dochodach z tytułu podatku od zysków kapitałowych, które praktycznie przestały istnieć (spadek o 89 proc.), opłat skarbowych (spadek o 70 proc.) i podatku korporacyjnego (CIT – spadek o 39 proc.). Jednak chyba najbardziej bolesne było załamanie konsumpcji prywatnej, co doprowadziło do spadku dochodów z tytułu podatku VAT o prawie 4,5 mld euro. Właśnie ten gwałtowny spadek wpływów doprowadził w głównej mierze do powstania w budżecie potężnej dziury, której zasypanie trwa do dziś, a poziom wpływów budżetowych nadal pozostaje na poziomie wyraźnie niższym niż w 2007 roku.

(infografika Darek Gąszczyk/CC BY-NC-SA by GR8 DAN)

W tym samym czasie w Grecji, która również wprowadziła program oszczędności mający na celu zbijanie deficytu budżetowego, widać zupełnie odmienne skutki programu. Przede wszystkim rzuca się w oczy znaczne obniżenie wydatków budżetowych z 70,2 mld euro w 2011 roku, do 55,8 mld w roku 2013, a więc o około 14,4 mld w dwa lata! Odbyło się jednak kosztem ogromnych wyrzeczeń społecznych, które pogłębiły szalejącą w kraju recesję, co oddają chociażby wpływy budżetu bieżącego, które również się w badanym okresie zmniejszyły, choć zaledwie o niecałe 4 mld euro, pomimo znacznej reformy systemu podatkowego. Jak więc widać ostatecznie zamierzony cel częściowo osiągnięto, a deficyt budżetu bieżącego został obniżony z niemal 20 mld euro w roku 2011 do około 9,5 w 2013, a więc ponad o połowę.

(infografika Darek Gąszczyk/CC by tjuel)

Na pierwszy rzut oka wydaje się więc, że polityka oszczędności w Irlandii zupełnie nie obejmuje cięcia wydatków oraz jest nieskuteczna i nie przyczynia się do zmniejszenia deficytu, a w Grecji, wręcz przeciwnie. Należy jednak zwrócić uwagę na pewną bardzo ważną składową wydatków budżetu bieżącego, czyli na koszty obsługi długu publicznego. W obu krajach znacząco one wzrosły, co spowodowane dwoma czynnikami. Po pierwsze wzrosła nominalna wartość długu (w Irlandii około 4-krotnie). Po drugie, w związku z tak znacznym zwiększeniem zadłużenia, kraje straciły na wiarygodności, więc wzrosło oprocentowanie obligacji emitowanych przez rząd, co ostatecznie było główną przyczyną zwrócenia się o pomoc tych państw do międzynarodowych instytucji finansowych.

W Irlandii przez cały kryzys koszty obsługi długu publicznego znacząco wzrosły z 1,6 mld euro w 2007 roku do aż 8,1 mld euro w roku 2013, a więc ponad 5- krotnie.

(infografika Darek Gąszczyk)

W Grecji początkowo wydatki z tym związane rosły nawet bardziej gwałtownie niż u wyspiarzy, jednak ostatecznie udało się wymusić spadek kosztów obsługi zadłużenia dzięki restrukturyzacji jego prywatnej części, z 16, 4 mld w 2011 do 8,9 mld euro w roku 2013. Jak więc widać to właśnie owa restrukturyzacja zadłużenia odpowiada w około 75 proc. za zmniejszenie deficytu budżetu bieżącego Grecji.

Jak zatem wygląda bieżący budżet Zielonej Wyspy po odliczeniu kosztów obsługi zadłużenia? Zanim odpowiemy na to pytanie musimy zwrócić uwagę na podział wydatków jaki zastosowano w budżecie bieżącym na wydatki „głosowane” (voted expenditures) i „niegłosowane” (non-voted expenditures).

Wysokość tych pierwszych jest wynikiem odpowiednich głosowań parlamentu (Oireachtas), zaś na wysokość drugich nie ma on żadnego wpływu, bowiem są one regulowane niezależnymi od niego aktami prawnymi, a zaliczają się do nich głównie wpłaty do budżetu UE oraz właśnie koszty obsługi zadłużenia.

Jeśli więc chcemy analizować skutki programów oszczędnościowych wprowadzonych przez polityków, powinniśmy prześledzić te wydatki, na które mają oni wpływ, czyli wydatki głosowane. Początkowo wzrosły one w pierwszej fazie kryzysu w 2008 roku o prawie 4 mld euro, jednak później pozostawały na stosunkowo stałym poziomie, osiągając maksimum dopiero cztery lata później i to na poziomie wyższym niż w 2008 zaledwie o miliard euro. Jak więc widać, wzrost bieżących wydatków głosowanych nie był w kryzysie aż tak znaczący.

(infografika Darek Gąszczyk/CC by JeffersonDavis)

Nadal jednak to nie jest spadek, a prowadzono w tym czasie przecież daleko posuniętą politykę oszczędności, która jednak nie obniżyła wydatków, a zaledwie przyhamowała ich wzrost. Jak tutaj mówić o skuteczności programów równoważących budżet? Otóż właśnie fakt, że w okresie kryzysu zadłużenia i pogarszania sytuacji finansów publicznych wydatki nie wzrosły, dobrze świadczy o skuteczności polityki gospodarczej rządu.

W okresie perturbacji znacznie wzrosły wydatki na zabezpieczenie socjalne, głównie na zasiłki dla bezrobotnych, co jest zrozumiałe w sytuacji tak znacznego wzrostu liczby osób bez pracy. Ich udział w głosowanych wydatkach bieżących wzrósł z 22 proc. w roku 2007, do 33 proc. w roku 2013. Innymi słowy: programy oszczędnościowe pozwoliły na zahamowanie wzrostu wydatków budżetowych poprzez rekompensatę rosnących kosztów systemu socjalnego cięciami w innych dziedzinach – przede wszystkim takich jak ochrona środowiska, rozwój przedsiębiorczości i handlu.

(infografika Darek Gąszczyk)

Z powyższych danych można wysnuć wniosek, że rząd wprowadził cięcia we wszystkich dziedzinach wydatków budżetowych, by móc prowadzić hojną i politykę socjalną mającą na celu przypodobanie się wyborcom. Nie jest to prawda, bowiem i tej dziedziny wydatków nie ominęły znaczne redukcje, na przykład w dopłatach do dzieci. Wzrost wydatków socjalnych jest typową konsekwencją kryzysów ekonomicznych i poprzez swoją rolę jako kanału transferującego środki pieniężne do społeczeństwa nazywany jest automatycznym stabilizatorem gospodarki. Zasiłki zapobiegają gwałtownemu ubożeniu społeczeństwa i pozwalają ograniczyć spadek popytu wewnętrznego w gospodarce.

W powyższych rozważaniach pominięto budżet inwestycyjny, czy też kapitałowy (capital budget), jednak dla rzetelności analizy nie może być on pominięty całkowicie. Do głównych przychodów należały odsetki z tytułu udzielonych pożyczek zagranicznych, a od roku 2010 także wpłaty od rodzimych instytucji finansowych z tytułu wprowadzonego programu gwarantującego ich zobowiązania.

Podstawowymi wydatkami budżetu inwestycyjnego inwestycje: w transport, ochronę środowiska itp. oraz wpłaty do rezerwy demograficznej (które ustały od 2010 roku), a od 2009 roku także koszty zakupu akcji instytucji finansowych, wkłady kapitałowe i koszty wykupu weksli, czyli liczne operacje dookoła dokapitalizowania systemu bankowego. Sama operacja, kosztująca łącznie niecałe 35 mld euro nie jest uwzględniona w budżecie centralnym (Exchequer), a w budżecie całego sektora finansów publicznych (General Government).

Jak widać na poniższym wykresie, w poszczególnych latach wydatki cechowały się dużą zmiennością i ciężko wyznaczyć dla nich jakiekolwiek reguły. Po prostu w jednych latach bezpośrednio z budżetu centralnego wpompowywano do systemu finansowego kilkanaście miliardów euro, a w innych ani jednego centa. Jedyny wyraźny trend jaki da się tutaj zarysować to spadek inwestycji rządowych z 8,3 mld euro w 2007, czyli przed kryzysem, do 3,9 mld euro w roku 2013. Taka zmienność wydatków sprawiała, że niemożliwe staje się dostrzeżenie jakichkolwiek trendów, jeśli spojrzeć na wydatki budżetowe jako całość, z tego powodu zostały one wyłączone z analizy.

Warto jedynie zwrócić uwagę, że przed nastaniem kryzysu, w 2007 roku, deficyt budżetu inwestycyjnego był prawie w całości pokrywany przez nadwyżkę budżetu bieżącego, a cały budżet centralny cechował się względną równowagą (General Government nawet notowało nadwyżki), co świadczy o wzorowym stanie finansów publicznych przed kryzysem.

(infografika Darek Gąszczyk/ CC BY-NC-SA by RedKoala1)

Irlandia prowadziła odmienny w stosunku do Grecji program oszczędnościowy, mający jednak ten sam cel – opanowanie lawinowo narastającego długu publicznego. Ciężko jej przypisywać jakiekolwiek sukcesy, bowiem deficyt budżetowy zmniejszył się tylko nieznacznie, a jedynym skutkiem cięć było zahamowanie wzrostu, a nie spowodowanie spadku wydatków.

Poprawa stanu finansów publicznych wydaje się podstawowym celem „Trojki” narzucającej programy pomocowe państwom zmuszonym skorzystać z jej pomocy finansowej. Zapominają tymczasem, że głównym jej celem jest ogólna poprawa sytuacji gospodarczej, która umożliwiłaby powrót na rynki finansowe i samodzielne zaciąganie długu na rozsądny procent. Podstawą jest utrzymanie wzrostu gospodarczego, który zapewni finansowanie budżetu z podatków. Zbyt restrykcyjna polityka gospodarcza może doprowadzić do skutków odwrotnych do zamierzonych i stłamsić i tak zszargany popyt wewnętrzny, co stało się właśnie w Helladzie.

Dlatego właśnie Irlandia stała się, paradoksalnie, przykładem sukcesu polityki oszczędności, choć ograniczenie wydatków budżetowych miało tam charakter umiarkowany. Priorytetem Zielonej Wyspy był powrót na ścieżkę wzrostu, a nie obniżanie deficytu za wszelką cenę. Nie zapominajmy jednak, że kraj ten było na to stać, bowiem przed rozpoczęciem kryzysu, wartość jego długu publicznego w relacji do PKB wynosiła zaledwie 25 proc. (w Grecji 107,4 proc.), sektor publiczny miał więc dostateczny bufor, by przyjąć część kosztów recesji na siebie. W Helladzie, która praktycznie zbankrutowała, nie było to możliwe.

Autor jest studentem w Szkole Głównej Handlowej i autorem Niezależnego Miesięcznika Studentów „MAGIEL”.

(infografika: DG/)
(infografika Darek Gąszczyk)
Poziom-zadłużenia-sektora-publicznego-w-relacji-do-PKB-
(infografika Darek Gąszczyk)
Stopa-bezrobocia-w-Irlandii,-Grecji-i-Portugali-
(infografika Darek Gąszczyk/CC BY-NC-SA by GR8 DAN)
Wpływy-i-wydatki-budżetu-bieżącego-w-Irlandii CC BY-NC-SA by GR8 DAN
(infografika Darek Gąszczyk/CC by tjuel)
Wpływy-i-wydatki-budżetu-bieżącego-w-Grecji CC by tjuel
(infografika Darek Gąszczyk)
Koszty-obsługi-długu-publicznego-w-Irlandii-i-Grecji-
(infografika Darek Gąszczyk/CC by JeffersonDavis)
Bieżące-nie-głosowane-wydatki-budżetowe-Irlandii CC by JeffersonDavis
(infografika Darek Gąszczyk)
Bieżące-głosowane-wydatki-budżetowe-Irlandii
(infografika Darek Gąszczyk/ CC BY-NC-SA by RedKoala1)
Wpływy-i-wydatki-budżetu-inwestycyjnego-Irlandii CC BY-NC-SA by RedKoala1

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Koniec taniego pieniądza: nadchodzą trudniejsze czasy dla polityki fiskalnej?

Kategoria: Trendy gospodarcze
Właśnie dokonuje się duży zwrot w polityce najważniejszych banków centralnych na świecie. Ściśle wiąże się z tym obserwowany wzrost rentowności obligacji rządowych, który rozpoczął się w 2021 r. i nabrał gwałtownego przyspieszenia w tym roku.
Koniec taniego pieniądza: nadchodzą trudniejsze czasy dla polityki fiskalnej?