• Prof. Leokadia Oręziak, SGH

Redukcja długów zajmie dziesięciolecia

29.12.2009
Sytuacja budżetowa Polski jest relatywnie dobra na tle innych państw, ale i tak należymy do krajów o mniejszej wiarygodności kredytowej niż członkowie strefy euro. Tam oprocentowanie 10-letnich obligacji skarbowych wynosi 3-4 proc., polskich 10-letnich obligacji - ponad 6 proc. Musimy więc płacić  większe odsetki, a ponadto bardzo się starać, by zmieścić się na międzynarodowym rynku finansowym.

Prof. Leokadia Oręziak: Po raz pierwszy jest możliwość obniżenia ratingu pożyczkowego Wielkiej Brytanii.


Można już chyba pokusić  się o podsumowanie kryzysu i wyciągnąć z tego podsumowania jakieś wnioski. Pierwszy wniosek: potrzeba prowadzenia takiej polityki pieniężnej, która pozwoli uniknąć w przyszłości baniek spekulacyjnych, wywołujących kryzys, a przynajmniej ograniczyć ryzyko ich powstawania. Drugi wniosek: konieczność poprawy nadzoru i regulacji dotyczących instytucji finansowych.

Do kryzysu, z którym się jeszcze świat boryka, przyczyniła się bardzo silnie polityka pieniężna, jaką Stany Zjednoczone prowadziły, by podtrzymać koniunkturę po pęknięciu bańki spekulacyjnej z 2001 roku. Polityka niskich stóp procentowych, prowadzona przez bank centralny tego kraju, napędziła znaczny wzrost cen na rynku nieruchomości i na rynku papierów wartościowych. Bank ten sam dziś przyznaje, że postąpił niewłaściwie, nie reagując w odpowiednim czasie, by powstrzymać narastające negatywne zjawiska.

Druga sprawa jest może nawet ważniejsza od pierwszej. Chodzi tu odpowiedni nadzór nad instytucjami finansowymi, w szczególności nad bankami, i ukształtowanie regulacji, które zminimalizują ryzyko powstawania takich zagrożeń, jakie wystąpiły w ostatnich dwóch latach.

Nieskuteczny nadzór i niewłaściwe regulacje przyczyniły się do kryzysu, gdyż nie były w stanie sprostać wyzwaniom, przed jakimi stanęła globalna gospodarka i globalny system finansowy. W Stanach Zjednoczonych dominowało bardzo liberalne podejście do regulowania bankowości. W rządzie i w banku centralnym panowało przekonanie, że banki same są w stanie najlepiej ocenić ryzyko i bezpiecznie działać w interesie klientów, a wobec tego nie ma potrzeby ich działalności ściśle regulować. Praktyka pokazała, że nie jest to słuszne podejście, co przyznał były prezes Rezerwy Federalnej Alan Greenspan, wyrażając swoje rozczarowanie tym, że rynki finansowe i banki okazały się nie takie, jak oczekiwał. Kryzys na rynku nieruchomości wygenerowany został właśnie przez nadmierną ekspansję kredytową banków, które pożyczały pieniądze wszystkim, także tym, którzy nie mieli dostatecznej zdolności kredytowej. Celem takiej polityki było osiągnięcie w krótkim czasie jak najwyższych zysków, bez oglądania się na to, jakie to będzie miało długofalowe konsekwencje.

Stosowana przez długi czas liberalna filozofia deregulacji – znoszenia ograniczeń, barier w funkcjonowaniu rynków – miała podstawowe znaczenie w doprowadzeniu do kryzysu. Najważniejsze było tu zniesienie za kadencji prezydenta Clintona ustawy Glass-Steagall Act. Uchwalono ją w 1933 roku, za prezydentury Roosevelta, po krachu z 1929 roku, który rozpoczął Wielki Kryzys. Na jej mocy wprowadzono zakaz angażowania się banków w transakcje na rynku papierów wartościowych. To właśnie ta aktywność banków na tym rynku przyczyniła się do krachu na giełdzie nowojorskiej w 1929 r.

Przez prawie 70 lat w Stanach Zjednoczonych bankowość tradycyjna, polegająca na przyjmowaniu depozytów i udzielaniu kredytów, oddzielona była od bankowości inwestycyjnej, aż w końcu silny lobbing instytucji finansowych pod koniec lat 90. przyczynił się do tego, że ten zakaz został zniesiony. Umożliwiło to bankom powrót do aktywnego działania na rynku papierów wartościowych i podejmowanie ryzyka związanego z obrotem tymi papierami, a ponadto przyspieszyło szereg innych procesów – przede wszystkim łączenia się banków i tworzenia gigantycznych instytucji finansowych. Powstały konglomeraty łączące banki, towarzystwa ubezpieczeniowe i inne rodzaje działalności finansowej. Konglomeraty te nabrały tak dużego znaczenia, że –  jak okazało się w czasie obecnego kryzysu – są one „zbyt duże, by upaść” („too big to fail”), co stanowić może przesłankę do pojawiania się następnych kryzysów. W szczególności banki zobaczyły, że nawet przy największych stratach nie muszą zbankrutować.

I rzeczywiście – w kryzysie, który zaczął się rysować już w 2007 r., a w 2008 r. stał się wyraźny, pozwolono upaść tylko nielicznym bankom, które być może miały mniejsze wsparcie we władzach. Jednak reszta systemu bankowego została uratowana. W jakimiś sensie społeczeństwa Stanów Zjednoczonych, ale i innych krajów znalazły się pod ścianą. Banki są bowiem narażone na ryzyko systemowe – upadek jednej instytucji może pociągnąć za sobą upadek pozostałych. Zagroziłoby to całemu sektorowi finansowemu, z wszystkimi tego konsekwencjami dla reszty gospodarki. Można więc powiedzieć, że rządy, by uniknąć tego negatywnego scenariusza, zostały zmuszone do udzielenia pomocy bankom. Zarządzający bankami bardzo skwapliwie z tej szczególnej sytuacji skorzystali. I pewnie dalej będą mogły korzystać, by podejmować to nadmierne ryzyko, skoro wiedzą, że w praktyce zawsze mogą liczyć na pomoc z pieniędzy publicznych.

I tu dochodzimy do fundamentalnej kwestii dotyczącej ryzyka bankowego, a mianowicie do systemu wynagradzania osób zarządzających bankami, a także innymi instytucjami finansowymi. Te wynagrodzenia – zwłaszcza w Stanach Zjednoczonych, ale nie tylko – są bardzo wysokie, często przekraczające nawet kilkaset razy wynagrodzenie zwykłego pracownika banku.

Nasuwa się pytanie, jak do tego doszło, że w wielu krajach, także u nas, pojawiło się przyzwolenie społeczne na wynagrodzenia, które nie odzwierciedlają ani wysiłku, który jest potrzebny do zarządzania bankiem, ani niezbędnych do tego kwalifikacji czy umiejętności. Społeczeństwa poszczególnych krajów powinny się przyjrzeć temu, czy  jest słuszne i sprawiedliwe, że tak gigantyczne wynagrodzenia były, są – a i zapewne będą – wypłacane w instytucjach finansowych. Oznacza to bowiem, że dopóki kadry zarządzające, w szczególności zarządy, będą mieć możliwość osiągania takiego wynagrodzenia, to będą też akceptować nadmierne ryzyko, które w krótkim okresie wynagrodzenie to (także w postaci premii i bonusów) pozwoli im uzyskać. Podejmowaniu nadmiernego ryzyka sprzyja wymyślanie i oferowanie nowych usług, określanych dotychczas często jako innowacje finansowe. Jeszcze niedawno świat zachwycał się nimi, uznawano je za nowatorskie rozwiązania, dziś wiadomo, że przynajmniej część z nich okazała się tylko sposobem na osiągnięcie dodatkowych dochodów i ominięcie regulacji ostrożnościowych.

Można mieć obawy, że nadzór państwowy nigdy nie będzie w stanie do końca nadążyć za tą wielką grupą innowatorów w systemie bankowym, którzy nieustannie myślą nad tym, co zrobić, żeby osiągnąć dodatkowe zyski. Zanim nadzór w tych wynalazkach się rozezna, mija na ogół dużo czasu, a sytuacja banku w tym czasie może się znacząco pogorszyć. Tym niemniej, jak dziś wiemy, nadzór bankowy w różnych krajach często wcale się nie starał w tym rozeznać i nie podejmował należytych działań, żeby identyfikować rzeczywiste ryzyko. Banki z kolei nie miały na ogół obowiązku, żeby ujawniać szczegółowo informacje o tym, w co inwestują, w czym trzymają swoje pieniądze, co utrudniało ocenę ich rzeczywistej sytuacji.

W praktyce doszło do bardzo poważnych zaniedbań ze strony regulatorów – ze strony parlamentów i rządów. Stany Zjednoczone odgrywają kluczową rolę w tym niedostatecznym nadzorze. To tam właśnie wyemitowano tę wielką masę różnych instrumentów finansowych,  którym agencje ratingowe wystawiły najlepsze oceny i które to instrumenty zalały świat. Ten towar wątpliwej jakości, albo wręcz – co pokazał kryzys – złej jakości, został sprzedany instytucjom finansowym w bardzo wielu krajach, co z kolei stało się jedną z kluczowych przyczyn poważnych kłopotów tych instytucji.

Powstaje pytanie, jak to było możliwe, że w Stanach Zjednoczonych, a także w innych krajach,  nie uchwalono w porę odpowiednich regulacji? To pytanie otwiera cały wielki obszar badań – nie tylko dla komisji śledczych. Kwestia ta powinna być przedmiotem szerszej refleksji społecznej. Dość sceptycznie można ocenić wyniki działań podejmowanych dotychczas przez kraje grupy G20 w tworzeniu nowego podejścia do regulowania działalności instytucji finansowych. Krajom tym trudno dojść do porozumienia także w kwestii wynagrodzeń kierownictwa tych instytucji. Niektóre – jak Francja – chciałyby poważnie ograniczyć te wynagrodzenia, ale inne obawiają się, że takie ograniczenia zmniejszą konkurencyjność ich sektora bankowego. Można nawet odnieść wrażenie, że łatwiej było ludziom polecieć na Księżyc niż krajom grupy G20 porozumieć się w sprawie ograniczenia pensji prezesów banków. To pokazuje, jak słabo chronione są interesy publiczne. Społeczeństwa wydają się zupełnie bezradne w stosunku do relatywnie niewielkiej grupy ludzi powiązanej z instytucjami finansowymi.

Jak pokazał obecny kryzys, niedostatek regulacji ostrożnościowych skutkuje ostatecznie koniecznością ratowania banków na masową skalę przy pomocy ogromnych pieniędzy ze środków publicznych. Tak ogromnych, że rodzi to zagrożenie dla stabilności całych systemów finansowych państw, które podejmują te interwencje.

Skutkiem interwencji są bowiem gigantyczne deficyty budżetowe, jakie obserwujemy m.in. w Stanach Zjednoczonych i w Wielkiej Brytanii. W Wielkiej Brytanii deficyt w 2009 r. szacowany jest na 14,5 proc. PKB, a w 2010 roku może być równie wysoki. Tak duży deficyt był nie do pomyślenia jeszcze kilka lat temu, kiedy ten kraj miał przejściowo nawet nadwyżki budżetowe. Dramatycznie więc zwiększa się dług publiczny Wielkiej Brytanii i po raz pierwszy słyszy się o możliwościach obniżenia jej ratingu pożyczkowego.

Skutkiem nadzwyczajnie wysokich deficytów budżetowych jest szybki wzrost zadłużenia publicznego w wielu innych krajach, a niektóre z nich znalazły się wręcz na granicy niewypłacalności. Społeczeństwa będą ponosić skutki tego kryzysu przez bardzo długi czas, bo istotne zredukowanie tego ogromnego długu zajmie lata, a nawet dziesięciolecia.

Sytuacja budżetowa Polski jest relatywnie dobra na tle innych państw, ale – choć kryzys nas tak bardzo nie dotknął – to i tak należymy do grupy krajów o mniejszej wiarygodności kredytowej niż na przykład członkowie strefy euro. Znajduje to swój wyraz m.in. w oprocentowaniu 10-letnich obligacji skarbowych. W strefie euro oprocentowanie to mieści się w przedziale 3-4 proc., pominąwszy Grecję, gdzie już przekracza 5 proc. Tymczasem oprocentowanie polskich 10-letnich obligacji to ponad 6 proc.

Musimy więc płacić  większe odsetki, a ponadto bardzo się starać, by zmieścić się ze  swoimi obligacjami na międzynarodowym rynku finansowym. A popyt na środki finansowe na tym rynku jest bardzo duży, bo ogromne deficyty krajów wysoko rozwiniętych generują wielkie zapotrzebowanie na te środki – masowo przecież pożyczają i Stany Zjednoczone, i Wielka Brytania, i inne kraje.

Nasz dług publiczny to już  ponad 650 mld zł, zmierzamy w kierunku 700 mld złotych. Koszty obsługi długu to ponad 30 mld zł rocznie. Jest to istotna pozycja w wydatkach budżetowych. Rząd walczy o to, żeby w 2010 roku relacja długu publicznego do PKB nie przekroczyła 55 proc., bo dojście do tego progu ostrożnościowego niosłoby poważne konsekwencje. Zanim jednak będą podejmowane w różnych obszarach finansów publicznych i tym samym w różnych obszarach życia społecznego jakieś radykalne działania w tej sprawie, warto sobie uświadomić, że poważny wpływ na zaistnienie tej trudnej sytuacji miało wprowadzenie w 1999 roku zmian w systemie emerytalnym.

Otóż w Polsce, jako jednym z nielicznych krajów na świecie, został ustanowiony obowiązkowy system oszczędzania na emeryturę w otwartych funduszach emerytalnych (OFE), zarządzanych przez prywatne instytucje finansowe. Powoduje to obowiązek przekazywania części składki emerytalnej do tych funduszy. Jakie to skutki miało do tej pory? Otóż od początku reformy, a więc od stycznia 1999 r., do OFE trafiło ponad 137 mld złotych. Gdyby tej sumy nie przekazano do funduszy, to pozostałaby ona w systemie finansów publicznych, zatem o tyle mniejszy mógłby być dług. To jest oczywiście kwota nominalna, a do tego jeszcze trzeba doliczyć odsetki. Szacunki mówią, że na skutek istnienia tego systemu przez minionych 10 lat relacja długu publicznego do PKB zwiększyła się o ponad 12 pkt. proc.

Jeśli tak byłoby przez kolejnych 10 lat, to z systemu finansów publicznych ubędzie kolejna podobna kwota – a zapewne większa, zważywszy na możliwy wzrost wynagrodzeń. Przy innych czynnikach niezmienionych relacja długu do PKB powiększy się o następne kilkanaście punktów procentowych. W następnych dziesięcioleciach podobnie.

Istniejący system, przyczyniając się do narastania długu publicznego, zbliża nieuchronnie finanse publiczne do momentu, w którym nastąpić może przekroczenie progu ostrożnościowego, zapisanego w konstytucji (60 proc. PKB). Wówczas zaś rządzący staną przed bardzo poważnym dylematem – czy podnieść podatki oraz obciąć wydatki na szereg obszarów sfery publicznej, już obecnie poważnie niedofinansowanych, jak wojsko, policja czy służba zdrowia, czy też raz jeszcze przyjrzeć się systemowi otwartych funduszy emerytalnych i zastanowić się, czy ewentualne pożytki z niego są warte generowania tak poważnych problemów dla systemu finansów publicznych.

Leokadia Oręziak – profesor nauk ekonomicznych; profesor zwyczajny w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie oraz Wyższej Szkole Handlu i Prawa im. Ryszarda Łazarskiego.


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test