• Agnieszka Chłoń-Domińczak

System emerytalny: po pierwsze nie szkodzić

30.06.2010
Konstrukcja systemu OFE nie uwzględnia rozwoju rynku finansowego. Zostaliśmy w tyle za rozwiązaniami wdrożonymi w większości krajów, które mają podobne do naszego systemy emerytalne – pisze dr Agnieszka Chłoń-Domińczak z SGH. Wylicza co należy zrobić, by Polski system emerytalny był efektywny, stabilny i trwały.
Agnieszka Chłoń-Domińczak

Agnieszka Chłoń-Domińczak

Agnieszka Chłoń-Domińczak

System emerytalny jest jednym z najważniejszych obszarów polityki publicznej w każdym kraju. W ten czy inny sposób uczestniczą w nim zarówno społeczeństwo, jak i podmioty gospodarcze. Jest to system umowy międzypokoleniowej, w której przedmiot umowy – kształt systemu emerytalnego – jest określony za pomocą ustaw i rozporządzeń.

Oznacza to, że na ustawodawcy ciąży odpowiedzialność za takie kształtowanie systemu emerytalnego, aby był on akceptowalny dla wszystkich pokoleń. I tego, które dzisiaj dostaje emerytury i tego, które dzisiaj płaci składki, a w przyszłości będzie dostawać emerytury, jak również tego, które w przyszłości będzie opłacać składki.

System emerytalny to nie tylko działania „tu i teraz”, podporządkowane bieżącej polityce rządowej, ale także to, jak obciążenia pracy, podatków, sytuacja finansów publicznych oraz dochody obywateli będą kształtowały się w przyszłości – za kilkanaście czy kilkadziesiąt lat. Dzisiaj bowiem system emerytalny zaciąga zobowiązania, które w takiej perspektywie będą spłacane.

Aby określić kierunek zmian systemu emerytalnego, warto jest przede wszystkim określić jego cele. Możemy tutaj posiłkować się celami, jakie dla systemów emerytalnych zostały zdefiniowane przez Unię Europejską. Są to adekwatność wysokości emerytur, stabilność finansowa oraz modernizacja, rozumiana jako dostosowanie się systemów emerytalnych do zmian zachodzących na rynku pracy i w szeroko rozumianym otoczeniu społeczno-gospodarczym.

System emerytalny, który mamy w Polsce, jest stabilny finansowo – zaciąga wobec przyszłych pokoleń takie zobowiązania, jakie będą możliwe przez nie do udźwignięcia. Dzieje się tak dzięki uzależnieniu wysokości emerytur od wpłaconych składek i osiągniętych stóp zwrotu, a jednocześnie od oczekiwanej długości trwania życia w wieku przejścia na emeryturę. Wykorzystuje też dwa główne rynki wpływające na tworzenie PKB – rynek pracy i rynek finansowy, przez podział składki pomiędzy dwa konta, tj. konto w ZUS oraz w OFE.

Podział ten miał na celu ograniczenie wahań stopy zwrotu z całości składki emerytalnej ze względu na zróżnicowanie stóp zwrotu na rynkach finansowych oraz zmian liczby zatrudnionych w gospodarce i przeciętnych wynagrodzeń. Rynki te są ze sobą nieskorelowane, więc przyjęto założenie, że łączna stopa zwrotu z całości oszczędności emerytalnych będzie zachowywać się bardziej stabilnie niż każda z jej składowych.

Dzisiaj, po ponad 10 latach funkcjonowania nowego systemu emerytalnego, można powiedzieć, że założenie to sprawdziło się w rzeczywistości. Utrzymanie zasady powiązania wysokości emerytur z wpłaconymi składkami jest zgodne z ideą modernizacji. Bez względu na rodzaj wykonywanej pracy oraz typ umowy, składki wpłacone do systemu emerytalnego rodzą takie same uprawnienia emerytalne.

stopa zwrotu

Stopy zwrotu ZUS i OFE oraz łączna stopa zwrotu w systemie emerytalnym, 2000-2009

W tej sytuacji największe wyzwanie związane ze zmianami w systemie emerytalnym to poprawa efektywności działania systemu, w tym jego kapitałowej części, sprzyjająca temu, aby przyszłe emerytury były jak najwyższe. Recepty na takie działania nie są nowe, ale jednak warte przypomnienia.

Po pierwsze, trzeba zwiększyć efektywność funkcjonowania otwartych funduszy emerytalnych. Wymaga to zmian dotyczących portfela inwestycyjnego i dopasowania struktury portfela do preferencji danej grupy wieku członków OFE; wprowadzenia zewnętrznych benchmarków oraz odpowiednio skonstruowanych opłat, zachęcających do osiągania zysków powyżej benchmarku, jak również przeglądu źródeł ponoszonych kosztów dla ograniczenia nieefektywności w systemie.

Sposób inwestowania aktywów powinien być dostosowany do wieku uczestnika systemu i czasu, jaki pozostał mu do emerytury. W tym celu potrzebne jest wprowadzenie w ramach OFE subfunduszy. Dzięki temu dzisiejszy portfel uzupełniłyby subfundusz dynamiczny, z większym udziałem akcji, dla osób na początku swojej aktywności zawodowej, oraz subfundusz stabilny, z większym udziałem obligacji, dla osób pod koniec swojej aktywności zawodowej.

Fundusze powinny w większym stopniu inwestować w akcje – tak, aby zwiększać potencjalny zysk w okresie, kiedy oszczędności mogą podlegać fluktuacji typowej dla rynków finansowych. Natomiast pod koniec okresu oszczędzania warto jest wdrożyć mechanizmy stabilizacji portfela przez duży udział obligacji.

W efekcie, w pierwszej fazie oszczędzania maksymalizowany byłby zysk, a w drugiej minimalizowane ryzyko dużej zmienności. Biorąc pod uwagę, że przyszła emerytura pochodzić będzie z dwóch kont, a konto w ZUS jest faktycznie odpowiednikiem inwestycji w obligacje, to nawet jeżeli udział akcji w portfelu OFE w subfunduszu dynamicznym będzie wysoki (70-80 proc. aktywów), to ich udział w oszczędnościach ogółem (licząc razem konta w ZUS i w OFE) pozostanie na poziomie poniżej 30-40 proc. aktywów ogółem.

Fundusze powinny się porównywać w oparciu o zewnętrzną stopę referencyjną – tak, aby ich strategie nie były zorientowane na podążanie za największymi funduszami, ale na to, aby jak najwięcej zarobić dla swoich członków. Odpowiednie benchmarki powinny być opracowane dla każdego z subfunduszy. Ocena w oparciu o zewnętrzne stopy zwrotu powinna być również publikowana w sposób zrozumiały, który pozwala członkom OFE na porównywanie osiągniętych stóp zwrotu.

Kolejnym elementem pakietu powinien być odpowiedni systemem opłat zachęcający do osiągania wysokich stóp zwrotu, ukształtowany tak, by członkowie OFE ponosili koszty adekwatne do tego, co otrzymują w postaci produktu. Oznacza to nie tylko mechaniczne cięcie wysokości obecnych opłat, ale też potrzebę refleksji nad ich strukturą, by promowały one odpowiednie zyski z inwestycji dla członków OFE. Wreszcie trzeba również zastanowić się nad rozwiązaniami ograniczającymi zbędne koszty ponoszone dzisiaj przez uczestników OFE, w tym w zakresie akwizycji. Spójny pakiet rozwiązań w tym zakresie jest bardzo potrzebny.

Dzisiejsza konstrukcja systemu OFE nie uwzględnia rozwoju rynku finansowego, a także zwiększenia naszej świadomości. Taka konstrukcja była dobra na początku wdrażania nowego systemu, kiedy dla wielu osób OFE stanowiły pierwszy kontakt z rynkiem. Dzisiaj jednak zostaliśmy daleko w tyle za rozwiązaniami wdrożonymi w większości krajów, które mają podobne do naszego systemy. Zróżnicowane portfele mają między innymi Estonia, Litwa, Łotwa, Słowacja i Węgry.

Po drugie, trzeba wprowadzić regulacje pozwalające na organizację instytucji wypłacających emerytury dożywotnie. Ważne jest to, aby emerytury przez nie wypłacane były jak najwyższe z perspektywy uczestników. Powinny również uwzględniać zasadę równych wypłat dla kobiet i mężczyzn. Sposób organizacji tych instytucji powinien również pozwolić na odpowiednie zarządzanie ryzykiem – nie tylko inwestycyjnym, ale także demograficznym, w szczególności związanym z szacowaniem długości trwania życia osób otrzymujących emerytury.

Po trzecie, trzeba wprowadzić rozwiązania pozwalające na ochronę emerytów przez ubóstwem. Z jednej strony przez zapewnienie odpowiednich wpłat składek na konta emerytalne za okresy pozostawania poza aktywnością zawodową (np. ze względu na wychowanie dziecka dla wszystkich rodziców, a nie tylko tych będących na urlopach wychowawczych), a z drugiej strony przez odpowiednie kształtowanie emerytury minimalnej, uwzględniającej na przykład koszyk dóbr emeryckich. Utrzymanie dzisiejszych rozwiązań oznacza stopniowe ograniczanie roli emerytury minimalnej jako ochrony przed ubóstwem.

Po czwarte, należy wyrównać wiek emerytalny kobiet i mężczyzn. Zróżnicowany wiek emerytalny jest dzisiaj w Europie anachronizmem, który dodatkowo przy konstrukcji systemu emerytalnego oznacza, że kobiety będą miały znacząco niższe emerytury. Dodatkowo niższy wiek emerytalny prowadzi do nierównego traktowania kobiet na rynku pracy, przez mniejszy ich dostęp do różnego rodzaju polityk rynku pracy. Taka zmiana powinna być wsparta rozwojem systemu usług opiekuńczych nad dziećmi i osobami starszymi, aby kobiety nie czuły presji przechodzenia na emeryturę, by zająć się opieką nad swoimi wnukami czy rodzicami.

Po piąte, trzeba wdrożyć mechanizmy monitorowania długoterminowej stabilności systemu emerytalnego, przez stworzenie trwałych instytucji oceniających system i jego zmiany w długim okresie. Warto tutaj skorzystać ze sprawdzonych wzorców (m.in. z Wielkiej Brytanii) i utworzyć w Polsce Biuro Aktuariusza Krajowego, którego zadaniem byłoby cykliczne publikowanie prognoz dotyczących systemu emerytalnego, a także przygotowywanie ocen wpływu propozycji zmian prawnych wpływających na ten system w długiej perspektywie. O systemie emerytalnym można i trzeba prowadzić dyskusję.

Ważne jest, aby debata ta była ukierunkowana na rozwiązanie rzeczywistych problemów i poprawę efektywności funkcjonowania całego systemu emerytalnego, przede wszystkim z perspektywy jego obecnych i przyszłych uczestników. Procesy demograficzne są nieubłagane, w Polsce rodzi się coraz mniej dzieci, dlatego interes przyszłych pokoleń powinien być traktowany ze szczególną wagą.

dr Agnieszka Chłoń-Domińczak jest pracownikiem Instytut Statystyki i Demografii warszawskiej Szkoły Głównej Handlowej, była wiceministrem pracy w latach 2005 i 2008-2009.

stopa zwrotu
stopa zwrotu


Artykuły powiązane