Świat uzdrawia finanse publiczne, kwestii długu uzdrowić nie może

Głęboka recesja, która trwała w większości krajów wysokorozwiniętych w latach 2008-2009, doprowadziła do pogorszenia stanu finansów publicznych. Miarą tego zjawiska był zwiększający się deficyt budżetowy oraz szybko rosnący poziom długu publicznego. Pierwszy był skutkiem stymulowania gospodarki, drugi w dużej mierze wynikał ze zjawisk cyklicznych.
Świat uzdrawia finanse publiczne, kwestii długu uzdrowić nie może

(infografika D. Gąszczyk)

Od 2010 r. niemal wszystkie kraje rozwinięte przeprowadzają konsolidację fiskalną. Wyjątkiem są te, które miały dobrą sytuację finansów publicznych przed wielką recesją – Szwajcaria i kraje skandynawskie. Jedynym krajem rozwiniętym, który mając wysokie zadłużenie kontynuuje stymulowanie gospodarki wydatkami publicznymi i nie przeprowadza konsolidacji finansów jest Japonia.

Stymulowanie i zacieśnianie

Zarówno stymulowanie – w latach 2008-2009 (lub nawet w 2010 r.), jak i zacieśnianie polityki fiskalnej w latach 2010-2013 dokonywało się przez jednoczesne zmiany po stronie wydatków i dochodów państwa, choć proporcje w poszczególnych krajach były różne.

W okresie stymulowania (2008-2010) wzrost wydatków przeważał nad spadkiem dochodów. Poziom dochodów państwa w stosunku do PKB najsilniej obniżył się w Hiszpanii (4,9 proc. PKB), Irlandii (2,5 proc.), Rosji (4,4 proc.) i Polsce (2,8 proc.). Spadek ten miał charakter zarówno cykliczny (zmniejszenie PKB wywoływało silniejsze skurczenie się dochodów państwa), jak i systemowy. W Polsce na przykład obniżona została składka rentowa oraz PIT. Zmiany te były uchwalone zanim jeszcze ujawniły się problemy światowej gospodarki i recesja.

Po stronie wydatków silną stymulację przeprowadziły rządy Portugalii (6,9 proc. PKB), Słowenii (6,7 proc. PKB), Hiszpanii (6,3 proc. PKB), USA (6,2 proc. PKB), Wielkiej Brytanii (6,2 proc. PKB). W Irlandii udział wydatków państwa w PKB w 2010 r. skoczył z 47,5 do 65 proc. PKB, lecz wynikało to z jednorazowej wypłaty na ratowanie zagrożonych banków. W Polsce udział wydatków państwa w PKB wzrósł w 2010 r. w stosunku do 2007 r. o 3,2 punkty procentowe, co było na tle innych krajów wynikiem umiarkowanym.

Od roku 2011 lub nawet 2010 w większości krajów rozwiniętych i zaliczanych do rynków wschodzących prowadzona jest konsolidacja finansów publicznych. Rośnie udział dochodów w PKB i spada udział wydatków. Biorąc pod uwagę plany budżetowe na rok bieżący, można stwierdzić, że w latach 2011-2013 najsilniejszy wzrost dochodów państwa w stosunku do PKB nastąpił w Grecji (o 5,2 proc. w stosunku do PKB), we Francji (3,1 proc.) i we Włoszech (2,8 proc.). Najsilniej spadły wydatki Hiszpanii – (4,6 proc. wobec PKB), Portugalii (3,9 proc.), Polski (3,3 proc.), Niemiec (2,9 proc.). Wydatki Grecji zmniejszyły się zaledwie o 2,4 proc. w stosunku do PKB. Jeżeli jednak uwzględnimy 2010 r., w którym w Grecji rozpoczęła się konsolidacja finansów publicznych, to po stronie dochodów nastąpił wzrost o 6,7 proc., a wydatków o 6,0 proc.

Strukturalny bilans

Zaawansowanie procesu konsolidacji fiskalnej możemy mierzyć obserwując strukturalny bilans pierwotny finansów publicznych, czyli skorygowany o wpływ cyklu koniunkturalnego. Jest to miara teoretyczna, uwzględniająca rzeczywisty bilans pierwotny (deficyt lub nadwyżkę finansów publicznych po odjęciu kosztów obsługi długu), lukę podażową wynikającą z cyklu oraz elastyczność zmian poszczególnych kategorii budżetu na wahania PKB. Zarówno luka podażowa, jak i elastyczność reakcji mogą być szacowane w pewnym przybliżeniu. Nie mniej strukturalny bilans i strukturalny bilans pierwotny są kategoriami coraz powszechniej stosowanymi w raportach międzynarodowych instytucji finansowych oraz w oficjalnych dokumentach Unii Europejskiej.

Traktat o Stabilności, Koordynacji i Zarządzaniu w Unii Ekonomicznej i Monetarnej, zwany popularnie paktem fiskalnym, który został w Polsce i większości innych krajów Unii ratyfikowany, nakazuje sygnatariuszom prowadzenie polityki zrównoważonego budżetu. Za zrównoważony budżet uważać się będzie taki, w którym roczny wynik strukturalny sektora general government, będzie nie większy niż 0,5 proc. Wyższy deficyt strukturalny – nie większy niż 1 proc. PKB – mogą mieć kraje, gdzie dług publiczny jest znacząco niższy niż 60 proc. i ryzyko związane z długoterminową stabilnością finansów publicznych jest niskie.

Strukturalny deficyt na poziomie -0,5, -1,0 proc. PKB praktycznie oznacza, że strukturalny wynik pierwotny powinien być dodatni. Większość krajów Unii Europejskiej nie obniży natychmiast deficytu strukturalnego poniżej 0,5 proc. PKB. Część członków Unii ma wyznaczony w programach konwergencji pożądany wynik strukturalny finansów publicznych jako średniookresowy cel budżetowy (MTO) specyficzny dla każdego kraju. Cel ten zależy od aktualnej sytuacji fiskalnej. Kraje, mające niski poziom zadłużenia mogą sobie pozwolić na wyższy deficyt strukturalny.

Najbardziej ustabilizowane strukturalnie finanse mają kraje skandynawskie. Nawet w 2009 r., gdy większość państw europejskich stosowała stymulację fiskalną, Szwecja, Dania i Finlandia (a także Estonia i Luksemburg) miały nadwyżkę strukturalnego wyniku finansów publicznych. Znaczące postępy w równoważeniu finansów publicznych dokonały się w Niemczech. Kraj ten na przełomie wieków miał wysoki deficyt fiskalny (także strukturalny). Niemcy przeprowadzili stymulację fiskalną w 2009 r. (np. słynny program wycofywania starych samochodów, w zamian za preferencje przy kupnie nowych), ale od 2010 r. w znaczący sposób obniżyły deficyt. Nie zaszkodziło to gospodarce niemieckiej w utrzymaniu wzrostu ponad średnią w strefie euro.

Znacznie mniej ustabilizowane strukturalnie są finanse krajów Europy Środkowej. Większość z nich utrzymywała wzrost powyżej średniej Unii Europejskiej. Są też na ogół niżej zadłużone niż kraje Europy Zachodniej. Ale aby ustabilizować finanse muszą obniżyć deficyt strukturalny.

W Polsce w 2009 r. nastąpiło silne rozluźnienie fiskalne, które pogłębiło się w 2010 r. Dlatego mimo postępów konsolidacji, wciąż mamy zbyt wysoki deficyt strukturalny.

(infografika: D. Gąszczyk)

(infografika: D. Gąszczyk)

Międzynarodowy Fundusz Walutowy w opracowaniu „A Progress Report on Fiscal Adjustment” przeanalizował sytuację fiskalną kilkudziesięciu krajów. Niektóre w ostatnich latach dokonały znaczącej konsolidacji, ale z uwagi na bardzo wysokie zadłużenie nie zdołały osiągnąć pierwotnego wyniku strukturalnego finansów publicznych (CAPB) koniecznego dla ustabilizowania długu, a zwłaszcza zmniejszania zadłużenia.

(infografika: D. Gąszczyk)

(infografika: D. Gąszczyk)

Poniższy wykres, zamieszczony w opracowaniu MFW pokazuje zaawansowanie konsolidacji fiskalnej i sposób konsolidacji w różnych krajach rozwiniętych. Czerwone kropki to procentowe zmiany w strukturalnym bilansie pierwotnym w latach 2009-2013. Żółte słupki to dostosowanie po stronie dochodów, niebieskie po stronie wydatków.

Zaawansowanie-konsolidacji-fiskalnej

(Kraje rozwinięte i rynków wschodzących: zmiany dochodów, wydatków i w strukturalnym bilansie pierwotnym, 2009-2013)

Liderami konsolidacji są kraje będące w najtrudniejszej sytuacji fiskalnej: Grecja, Islandia, Irlandia, Portugalia, Hiszpania. W Irlandii, Hiszpanii i Wielkiej Brytanii konsolidacja była głównie po stronie wydatków. W Stanach Zjednoczonych konsolidacja następuje po obu stronach, przy czym z uwagi na polityczny impas trudno oszacować rzeczywiste jej rozmiary w roku bieżącym.

We Francji konsolidacja następuje niemal wyłącznie po stronie dochodów, co jest jedną z przyczyn słabego wzrostu gospodarczego w tym kraju.

Szczególnym przypadkiem jest Japonia, w której nastąpiło niewielkie podniesienie poziomu dochodów budżetowych, a jednocześnie wydatków. Wykres nie uwzględnia nowej polityki premiera Shinzo Abe, która prawdopodobnie doprowadzi do większych wydatków w roku bieżącym i w latach następnych.

Polska blisko celu, ale są kłopoty

Wśród krajów zaliczanych do rynków wschodzących, których sytuacja fiskalna na ogół jest lepsza niż krajów rozwiniętych, Polska jest jednym z liderów konsolidacji. W latach 2009-2013 pierwotny deficyt strukturalny obniży się o 4,4 punkty procentowe, przy czym 2/3 dostosowania jest po stronie wydatków.

Jest prawdopodobne, że konsolidacja finansów publicznych doprowadzi do likwidacji pierwotnego deficytu strukturalnego i powstania nadwyżki. Takie są założenia rządu, których nie kwestionuje opracowanie MFW oraz najnowsza prognoza Komisji Europejskiej „ European Economic Forecast, Winter 2013”. Pierwotna nadwyżka strukturalna wyniesie w Polsce według tej prognozy 0,7 proc. PKB, zaś według prognozy MFW – 0,1 proc.

Mimo to rząd może mieć w obecnym i przyszłym roku kłopoty z finansami publicznymi. Problemem jest rzecz jasna spowolnienie wzrostu gospodarczego i jego struktura, negatywnie odbijająca się na dochodach (a częściowo także na wydatkach) budżetu. Po pierwszym kwartale dochody podatkowe budżetu są o 6 proc. niższe niż w roku ubiegłym, co może wskazywać na to, że pod koniec roku w budżecie zabraknie ok. 20 mld zł.

Niedobory mogą wystąpić też w innych segmentach finansów publicznych, zwłaszcza w funduszach ubezpieczeń socjalnych. Realny deficyt sektora finansów publicznych może wynieść nie poniżej 3 proc., jak zakładał rząd, ale blisko 5 proc. Tym samym dług publiczny, liczony zarówno według metodologii ESA 95, jak i krajowej wzrośnie, mimo wyraźnych postępów w obniżaniu deficytu strukturalnego.

(infografika: D. Gąszczyk)

(infografika: D. Gąszczyk)

(infografika: D. Gąszczyk)

(infografika: D. Gąszczyk)

OF

(infografika D. Gąszczyk)
(infografika: D. Gąszczyk)
Wynik-strukturalny-finansów-publicznych
(infografika: D. Gąszczyk)
Postępy-w-konsolidacji-fiskalnej-w-latach-2009-2013
Zaawansowanie-konsolidacji-fiskalnej
Zaawansowanie-konsolidacji-fiskalnej
(infografika: D. Gąszczyk)
Strukturalny-wynik-pierwotny-finansów-publicznych-krajów-Unii-Europejskiej
(infografika: D. Gąszczyk)
Strukturalny-wynik-pierwotny-finansów-publicznych-krajów-Unii-Europejskiej

Otwarta licencja


Tagi