TPP pełne kompromisów

29.12.2015
Po ponad pięciu latach doprowadzono do końca pertraktacje o Partnerstwie Transpacyficznym (TPP). Pozostało jednak bardzo wiele do zrobienia zanim porozumienie zacznie obowiązywać. Nie ma nawet pewności, że zacznie.

(CC By NC ND heloise lanteaume)


Ministrowie handlu 12 krajów zakończyli negocjacje w sprawie Partnerstwa Transpacyficznego (TPP) na konferencji w Atlancie 5 października 2015 r. Miesiąc później opublikowano wreszcie bardzo oczekiwany, liczący prawie 6 tys. stron tekst porozumienia (Ministerstwo Spraw Zagranicznych i Handlu Zagranicznego Nowej Zelandii, Text of the Trans-Pacific Partnership, Wellington 2015).

Fanfary towarzyszące początkowemu komunikatowi sugerowały, że porozumienie zacznie obowiązywać lada dzień. Do tego jednak daleka droga.

Ustępstwa na plus i na minus

Gdy tylko rozpoczęto pertraktacje, nie brakowało piewców TPP. Teraz już wiadomo, że w większości spraw potrzebne były daleko idące kompromisy. Kierując się założeniem, że zmniejszanie nierówności w poszczególnych krajach i na świecie jest wartościowym celem, z niektórych z nich należy się cieszyć, inne natomiast są po prostu wynikiem działań grup interesu, które ograniczają reformy i szkodzą dobrobytowi konsumentów. Co prawda ze wszystkich wielostronnych porozumień o strefach wolnego handlu TPP pozostaje układem najambitniejszym, ale daleko mu do „złotego standardu”, jak go pierwotnie określano.

Nawet najbardziej podstawowa reforma, mianowicie liberalizacja ceł, wymagała przyjęcia zbyt długich okresów przejściowych. Oto przykład, o którym pisze Shawn Doonan (Breaking down 5 big sections of the TPP, „The Financial Times”, 5.11.2015). Na japońskie samochody sprowadzane do USA nakłada się obecne 2,5-proc. cło. Zejdzie ono do 2,25 proc. dopiero po 15 latach, a będzie trzeba jeszcze 10, aby zaczęła obowiązywać stawka zerowa. Cło w wysokości 25 proc. na importowane japońskie pikapy będzie obowiązywać przez 30 lat od wejścia w życie porozumienia o TPP. Są jednak różnice między krajami członkowskimi, a dotyczy to szczególnie tych, w których nadal obowiązują dość wysokie cła na samochody osobowe, toteż o wpływie TPP na ten sektor decydować będzie przede wszystkim to, jak układ zmieni pozostałe bariery (o barierach pozacelnych zob. K. Head, T. Mayer, The Trans-Pacific Partnership is a trade agreement, and then some, VoxEU.org, 10.11. 2015).

Jednoznacznym przykładem osłabiania skuteczności tego porozumienia są prawa koncernów farmaceutycznych do własności intelektualnej. Stany Zjednoczone mają w tej sprawie 11 umów dodatkowych (więcej takich dokumentów dotyczy tylko kwestii dostępu do rynków), które w większości odnoszą się do precyzowania geograficznego. Kraje rozwijające się mają w ustalonych okresach przejściowych wprowadzić w życie pewne przepisy regulujące branżę farmaceutyczną. W przypadku Wietnamu ten okres ma trwać aż 18 lat. Wyłączność danych dotyczących specyfików biopodobnych ograniczono do pięciu lat, a więc zdecydowanie mniej od 12 lat, których chciało amerykańskie lobby farmaceutyczne. Różne okresy przejściowe będą również obowiązywać w kwestiach praw autorskich i znaków handlowych. Co więcej, niektórym państwom przyznano nawet możliwość utrzymania obecnych przepisów krajowych przy wprowadzaniu w życie nakazów ujętych w układzie o TPP.

Te kompromisy świadczą o tym, że porozumienia na zasadzie „coś za coś”, czyli rozwiązania mające z jednej strony zachować dostęp do leków, na które pacjenci mogą sobie pozwolić, a z drugiej – zapewnić bodźce skłaniające firmy farmaceutyczne do kontynuowania inwestycji w prace badawczo-rozwojowe, aby te leki wytwarzać, prawdopodobnie okażą się korzystniejsze dla pacjentów.

TPP ma uchodzić za najbardziej postępowe porozumienie zawarte w całej historii, gdyż otwarcie zajmuje się takimi sprawami społecznymi, jak normy regulujące zatrudnienie i ochronę środowiska naturalnego. Były wątpliwości, czy podpisze je Barack Obama, aż nagle USA podniosły ocenę Malezji i usunęły ją z listy krajów najbardziej odpowiedzialnych za handel ludźmi. Dąży się do ustanowienia norm zatrudnienia poprzez ustalenie płac minimalnych oraz zapewnienie swobody zakładania związków zawodowych dzięki egzekwowaniu istniejących przepisów i wprowadzaniu regulacji (zob. A. Prokop, Why Obama says TPP is historic for workers — and why US labor unions hate it, vox.com, 12.11.2015).

Zakwestionowano wartość rozdziału poświęconego środowisku naturalnemu, gdyż nie zawiera on żadnej próby rozwiązania palącego problemu zmiany klimatu. W przyjętych ustaleniach pisze się wyłącznie o „dokładaniu wszelkich starań” (best endeavour; zob. A. Cosbey, Trans-Pacific Partnership’s Environment Chapter: How does it measure up?, International Institute for Sustainable Development, Winnipeg 2015).

Tekst z wyjątkami

Szczególnym i istotnym aspektem TPP jest próba zajęcia się przedsiębiorstwami państwowymi, przede wszystkim firmami działającymi w Wietnamie i Malezji, lecz także m.in. w Singapurze. Te chwalebne dążenia zostały jednak poważnie ograniczone przez wyjątki i okresy przejściowe. Malezji, Wietnamowi, Peru i Brunei przyznano co najmniej pięcioletnie okresy prolongaty na reformy polityki wobec przedsiębiorstw państwowych. Państwowe fundusze inwestycyjne (Korporacja Inwestycyjna Rządu Singapuru (GIC), Temasek Holdings, a także malezyjski Permodalan Nasional Berhad) uzyskały zwolnienia z niektórych wymogów ujętych w rozdziale poświęconym inwestycjom. Jednym z ważniejszych ustępstw jest to, że malezyjski fundusz Khazanah został na dwa lata od wejścia porozumienia w życie zwolniony z przepisów regulujących rozwiązywanie sporów między inwestorem a państwem (mechanizm ISDS).

TPP zajmuje się również stale się powiększającą gospodarką cyfrową i ustanawia zasady umożliwiające przedsiębiorstwom swobodne przesyłanie danych do innych krajów. Wprowadzono także przepis zabraniający krajom członkowskim stosowania nakazów umieszczania obiektów komputerowych (np. serwerowi) w określonym państwie oraz narzucanych przez kraje autorytarne wymogów lokalizacji, które są uważane za poważną przeszkodę w handlu m.in. przez firmy świadczące usługi komputerowe w chmurze (zob. S. Doonan, Breaking down 5 big sections of the TPP, „The Financial Times”, 5.11.2015). Jak w innych rozdziałach porozumienia, również tu wprowadzono zastrzeżenia. W dość zaskakującym posunięciu ochroną przepisów regulujących przesyłanie danych między krajami nie objęto branży usług finansowych, ale Australia zapewniła sobie wyjątek dla danych medycznych.

Ostrzegałem, że TPP „degeneruje się do postaci zbioru umów dwustronnych, wśród których najważniejsze jest porozumienie amerykańsko-japońskie”. Jak pisałem, należy się spodziewać, że w celu uwzględnienia różnic wprowadzone zostaną „liczne okresy przejściowe i inne furtki” (J. Menon, TPPing Over?, VoxEU.org, 1.07.2014). Tekst porozumienia potwierdza słuszność tych przewidywań. Znalazło się w nim bowiem sporo „umów dodatkowych”, które są szczególnymi ustaleniami dwustronnymi między krajami członkowskimi. Umowy te tworzą mechanizm, dzięki któremu zbiór umów dwustronnych można ukazać tak, by sprawiał wrażenie ogólnego porozumienia. Stany Zjednoczone ogłosiły w sumie 61 takich umów dodatkowych. To porozumienia, które mogą przynieść bardzo poważne konsekwencje. Taka umowa dodatkową z Malezją pozwala jej całkowicie wystąpić z TPP nawet bez próby ratyfikowania układu. Chile, Meksyk i Wietnam zawarły podobne porozumienia dodatkowe, ale w tych dokumentach możliwość wycofania się nie jest wyrażona tak otwarcie.

Kolejne kroki

Kolejnym krokiem po publikacji tekstu porozumienia jest ratyfikowanie układu przez ustawodawców 12 przystępujących do niego krajów. Przyjmuje się ogólnie, że należy to zrobić w ciągu dwóch lat. Jeśli chodzi o USA, to ponieważ Barack Obama niewielką przewagą głosów uzyskał specjalne kompetencje (trade promotion authority, TPA) do negocjowania warunków TPP (w wyniku czego nie można już zmienić samego porozumienia), kongresmani będą musieli je przeanalizować w ciągu 90 dni (do 3 lutego 2016 r.) i przyjąć układ lub go odrzucić. Międzynarodowa Komisja Handlu ogłosiła jednak właśnie, że nie zdoła przedstawić swojej oceny przed 18 maja 2016 r., z czego wynika, że Kongres nie będzie mógł głosować w tej sprawie we właściwym terminie (zob. World Trade Online, ITC Predicts TPP Economic Assessment Will Not Be Ready Until May 18, 17.11.2015).

Wprawdzie TPA przyczyniły się do udanego zakończenia negocjacji, ale nie jest pewne, jak te kompetencje prezydenta wpłyną na wynik głosowania w Kongresie. Jeżeli ustawodawcy uznają, że w ostatecznym porozumieniu znalazło się zbyt wiele rozwiązań kompromisowych, to skoro nie można już zmieniać jego szczegółów, większość może zagłosować za odrzuceniem TPP. Może się więc okazać, że lepiej dla TPP byłoby, gdyby nie przyjęto TPA (zob. J. Menon, What next for the Trans-Pacific Partnership?, „Asia Pathways”, 28.10.2015). Szczególnie zasiadający w Izbie Reprezentantów republikanie, których poparcie jest konieczne, jeśli układ ma zostać przyjęty, mogą mieć zastrzeżenia.

W innych krajach również mogą powstać problemy z przyjęciem układu przez ustawodawców lub ratyfikowaniem go bez poprawek. Całemu procesowi może bardzo zaszkodzić ewentualna wybiórcza ratyfikacja TPP, bez poruszania bardziej problematycznych spraw wymagających reform, w którymś z krajów. A co się stanie, jeżeli jeden lub więcej krajów nie ratyfikuje TPP? Porozumienie może przetrwać, jeżeli układ ratyfikuje przynajmniej sześciu początkowych sygnatariuszy (przy ich łącznym PKB wynoszącym przynajmniej 85 proc. PKB tego regionu z 2013 r.), najlepiej w ciągu dwóch lat, choć nie jest to konieczne (zob. World Trade Online, New Zealand Says TPP Offers Three Options For Entry Into Force, 13.10.2015). Progową wielkość PKB ewidentnie przyjęto po to, aby układ nie mógł wejść w życie bez USA i Japonii.

Wprowadzenie w życie

Ostatnim krokiem będzie wprowadzenie porozumienia w życie. Jeżeli chodzi o praktyczne konsekwencje układu, jest to prawdopodobnie krok o największym znaczeniu. Można podać bardzo wiele historycznych przykładów porozumień, które przez sposób wprowadzania w życie wywarły niewielki wpływ albo niczego nie zmieniły.

Chociaż chwalono kontrowersyjny mechanizm rozwiązywania sporów między inwestorem a państwem (pozwala on korporacjom występować na drogę sądową przeciwko rządom), uważając, że bardzo się przyczyni do zapewnienia respektowania zasad porozumienia, okazuje się, że w tekście układu ten mechanizm złagodzono. Zwolnienia z niektórych przepisów dotyczą np. przedsiębiorstw państwowych, ustaw regulujących konsumpcję wyrobów tytoniowych, zamówień rządowych itd. Nie ulega wątpliwości, że choć mechanizm rozwiązywania sporów między inwestorem a państwem może zwiększyć prawdopodobieństwo przestrzegania warunków układu i respektowania zasad, to nie jest w stanie zapewnić całościowego wprowadzenia tych zasad w życie. Krótko mówiąc, pożyjemy, zobaczymy, a oczekiwanie na konkrety potrwa co najmniej dwa lata.

Mimo kompromisowych ustaleń osłabiających działanie TPP mocno wpłynie zarówno na kraje członkowskie, jak i inne państwa, jeżeli zostanie zacznie obowiązywać. W dostępnych prognozach jego wpływu (zob. np. P. Petri, M. Plummer, F. Zhai, The TPP, China and the FTAAP: The Case for Convergence, w: G. Tang, P. Petri [red.], New Directions in Asia-Pacific Economic Integration, Honolulu 2014) nie brano pod uwagę osłabienia jego przepisów. Możliwe też, że korzyści płynące z niego w krótkim i średnim okresie zostały wyolbrzymione. W perspektywie długookresowej jednak porozumienie będzie przede wszystkim oceniane na podstawie tego, czy przyciągnie inne kraje, np. Chiny. Chociaż państwa przystępujące obecnie do tego układu wytwarzają ponad 40 proc. światowego PKB, to przez TPP mogą się zmienić kierunki handlu i inwestycji. Jeżeli do porozumienia nie przystąpią np. Chiny i inne kraje zrzeszone w ASEAN, może także dojść do rozpadu regionalnych sieci produkcyjnych. Najpierw jednak układ musi zostać ratyfikowany, a nadal nie ma pewności, że do tego dojdzie.

Jayant Menon jest głównym ekonomistą Wydziału Badań Ekonomicznych i Współpracy Regionalnej w Azjatyckim Banku Rozwoju.

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.

 


Tagi


Artykuły powiązane

Popularne artykuły

test