Kongres Narodowy - parlament Argentyny (CC BY-NC auldhippo)
Rząd prezydent Cristiny Fernández de Kirchner bez skrępowania sięga po środki ograniczające handel. Kirchnerowie (najpierw Nestor, potem Cristina) są u władzy od 2003 r., ale ich protekcjonizm stał się ewidentny dopiero po wybuchu globalnego kryzysu finansowego w 2008 r.
Argentyna wzmogła wówczas korzystanie z licencji importowych. Potem zaczęła się z nich wycofywać, gdy oprotestowało to kilkadziesiąt państw na forum Światowej Organizacji Handlu. W miejsce licencji wprowadziła w 2012 r. wymóg składania przez przedsiębiorców poświadczonych notarialnie deklaracji o zamiarze jakiegokolwiek importu, następnie zaś nieformalny wymóg równoważenia wszelkiego importu takim samym eksportem.
Ta ostatnia zasada jest często egzekwowana telefonicznie przez samego Sekretarza ds. Handlu Wewnętrznego, Guillermo Moreno, którego biuro de facto zarządza całym handlem zagranicznym kraju. Co ciekawe, Argentyna nie ogranicza się do pozataryfowych środki polityki handlowej. Na początku 2013 r. podwyższyła również cła importowe dla ponad stu linii produktowych, niejednokrotnie do poziomu sięgającego 35 proc.
W ten sposób zasłużyła sobie na niechlubny tytuł jednego z liderów światowego protekcjonizmu. Jej wzmożoną aktywność na tym polu potwierdzają raporty Komisji Europejskiej oraz Global Trade Alert (patrz wykres).
Trudno jednak wskazywać palcem wyłącznie na Argentynę, bo nie jest ona jedynym winowajcą wśród samych „niewiniątek”. W tej czy innej mierze z protekcjonizmu korzysta prawie cały świat, na czele z Unią Europejską i Stanami Zjednoczonymi, które pilnie strzegą swoich rynków rolnych. Pozostaje natomiast kwestia skali i stylu.
Wydaje się, że o Argentynie słyszymy więcej niż o innych krajach głównie dlatego, że jej protekcjonizm jest nieprzewidywalny, nazbyt jawny, a czasem wręcz brutalny. Rząd z Buenos Aires sam się „podkłada” społeczności międzynarodowej, która nie przepuszcza żadnej okazji, aby odwrócić uwagę od własnych protekcjonistycznych grzechów i grzeszków. A dlaczego Argentyna odgradza się murem od światowego handlu?
Po pierwsze, w grę wchodzą krótkoterminowe potrzeby makroekonomiczne. Rząd Cristiny Kirchner, od 2007 r. coraz bardziej uzależniony od importu energii, cierpi z powodu kurczących się rezerw dolarowych, których nie może uzupełnić zagranicznym kredytem. Po bankructwie z przełomu 2001 i 2002 r., a także za sprawą przeciągających się sporów z zagranicznymi wierzycielami, Argentyna ma bardzo ograniczony dostęp do międzynarodowych rynków finansowych. Po to, by zahamować spadek rezerw, rząd wprowadził w 2011 r. reglamentację walut oraz szereg barier ograniczających import, które z czasem objęły swoim zasięgiem praktycznie wszystkie linie produktowe.
Po drugie, pamiętać należy o czynnikach ideologicznych. Protekcjonizm ma w Argentynie długą tradycję. Już w latach trzydziestych XX w., jako pierwszy kraj w Ameryce Łacińskiej, zaczęła ona eksperymentować z polityką industrializacji poprzez substytucję importu. Ze zmiennym szczęściem kontynuowała ją przez cztery dekady. W najświeższej historii tylko dwukrotnie doświadczyła momentów neoliberalnych: podczas dyktatury wojskowej (1976-1983) oraz w czasie rządu Carlosa Menema (1989-1999).
Na nieszczęście dla sympatyków otwarcia gospodarczego, oba okresy zakończyły się katastrofą. Pierwszy – hiperinflacją. Drugi – najgłębszym w historii kraju bankructwem. Trudno dziwić się, że wolny handel ma w tym kraju złą sławę. Nie sposób stwierdzić, na ile protekcjonizm stosowany przez Kirchnerów ma źródło w ich osobistych przekonaniach. Nie ulega natomiast wątpliwości, że widmo neoliberalizmu dostarcza rządowi wygodnego uzasadnienia dla takiej a nie innej polityki.
Trzecim czynnikiem, który potencjalnie mógłby uzasadniać protekcjonizm Argentyny, jest jej struktura polityczno-gospodarcza. W okresie 1930-1975 protekcjonizm był w tym kraju „logiczny” w tym sensie, że stanowił reakcję na presję robotników i rodzącej się klasy średniej, odgrywającej coraz ważniejszą rolę jako źródło poparcia politycznego.
Niemniej w ciągu ostatnich trzech dekad gospodarka argentyńska przeszła głęboką transformację, w wyniku której grupa potencjalnych beneficjentów protekcjonizmu znacznie się skurczyła, a w związku z tym bariery handlowe stały się coraz trudniejsze do usprawiedliwienia także pod względem politycznym. Wydaje się, że makroekonomia i ideologia okazały się w tym przypadku ważniejsze od zwykłego rachunku interesów.
Aby jednak w pełni zrozumieć mechanizmy, dzięki którym trzy luźno ze sobą związane czynniki (makroekonomia, ideologia i walka interesów) wspólnie przełożyły się na protekcjonizm o wyjątkowej skali, jawności i zmienności, należy sięgnąć głębiej: do samego systemu instytucjonalnego Argentyny.
Ekonomiści poświęcają ostatnio coraz więcej uwagi relacji między handlem a instytucjami. Światowa Organizacja Handlu wskazuje w niedawnym raporcie, że praworządność i wysoka jakość regulacji sprzyjają handlowi międzynarodowemu, redukują bowiem koszty transakcyjne związane z niepewnością lub brakiem transparentności prawnej.
Co więcej, silne instytucje ekonomiczne mogą stać się źródłem przewagi komparatywnej: kraje o stabilniejszych instytucjach specjalizują się w tych sektorach, które wymagają istnienia przewidywalnych warunków regulacyjnych. Istotne są również instytucje polityczne: zazwyczaj im bardziej demokratyczny reżim, tym bardziej liberalna jego polityka handlowa.
Argentyna sprawia wrażenie kraju, którego protekcjonizm nierozerwalnie wiąże się ze słabością instytucji politycznych i ekonomicznych. Z ekonomicznego punktu widzenia, w ciągu ostatniej dekady stawała się coraz mniej przyjazna dla biznesu, ostatecznie spadając na dalekie 104. miejsce wśród 148 krajów sklasyfikowanych w Światowym Rankingu Konkurencyjności. W całej Ameryce Południowej gorzej oceniana jest tylko Wenezuela. Międzynarodową wiarygodnością Argentyny zachwiała zwłaszcza seria niefortunnych decyzji politycznych podejmowanych przez Kirchnerów.
Przykład pierwszy: interwencja rządu w krajowym urzędzie statystycznym INDEC w 2007 r. doprowadziła do takiego zniekształcenia wskaźnika inflacji, że międzynarodowe instytucje (podobnie jak tygodnik The Economist) przestały go akceptować. Od tej chwili wskaźnik ryzyka inwestycyjnego Argentyny zaczął szybować coraz wyżej, czyniąc kredyt zagraniczny praktycznie niedostępnym. Wskaźnik country risk Argentyny przekracza obecnie 1000 pkt., podczas gdy analogiczny wskaźnik dla Brazylii, do 2007 r. idący z argentyńskim „łeb w łeb”, wynosi ledwie 200 pkt.
Przykład drugi: w 2012 r., niespodziewaną nacjonalizacją naftowego monopolisty YPF poprzez wywłaszczenie hiszpańskiej firmy REPSOL, Argentyna skutecznie zniechęciła do siebie zagranicznych inwestorów. Nawiasem mówiąc, wówczas zaczęto na dobre wytykać ją palcami, jak gdyby jej protekcjonizm wcześniej tak bardzo nie uwierał.
Z politycznego punktu widzenia, słabość Argentyny polega na tym, że jej polityka handlowa jest uzależniona od osobistych przekonań pojedynczych funkcjonariuszy rządowych, co czyni ją chaotyczną, nieprzewidywalną, wystawioną na łup lobbystów, a często także nieporadną – bo jak inaczej wytłumaczyć stosowanie środków łatwych do zaskarżenia i jawnie łamiących międzynarodowe zasady? Jeśli już ktoś decyduje się na protekcjonizm, to powinien to robić po cichu, wykorzystując do tego „martwe pole” systemu handlu międzynarodowego.
Konstytucja Argentyny przewiduje, że kluczową rolę w kształtowaniu polityki handlowej powinien odgrywać Kongres. W praktyce, podobnie jak w przypadku wielu innych domen, kompetencje legislatywy są notorycznie zawłaszczane przez władzę wykonawczą: prezydenta i rząd. Niepoddani odpowiedniej kontroli mogą oni działać w oparciu o doraźny interes polityczny. Nagminna staje się praktyka przenoszenia kompetencji z resortu do resortu, wywołująca kompetencyjny chaos. Silną pozycję w zakresie kształtowania polityki handlowej zachowują przedstawiciele administracji formalnie do tego nieupoważnieni – jak wspomniany już Sekretarz ds. Rynku Wewnętrznego. Do ograniczonej przejrzystości polityki handlowej przyczynia się również nepotyzm. Praktyka masowego przyjmowania „swoich ludzi” do ministerstw sprawiła, że w ciągu ostatnich dziesięciu lat zatrudnienie w sektorze publicznym wzrosło o 50 proc.
Gdyby tego było mało, słabość instytucjonalna polityki handlowej Argentyny ma charakter samonapędzający się. W miarę, jak wzmacnia się powszechne przekonanie o tym, że zaledwie kilku funkcjonariuszy tworzących swego rodzaju „biurokrację równoległą” rządzi polityką handlową według własnego widzimisię, stają się oni głównym obiektem zabiegów lobbystycznych. W ten sposób, polityka handlowa jest w sposób nieproporcjonalny wystawiona na łup partykularnych interesów i trudno nawet oczekiwać, aby odzwierciedlała dobro ogółu.
Słabe instytucje ekonomiczne i polityczne tworzą przestrzeń dla takiego a nie innego protekcjonizmu Argentyny. Jego jawność, nieprzewidywalność, zmienność i szerokie pole rażenia mogą dziwić lub drażnić, w żadnym jednak stopniu nie stanowią anomalii na światową skalę.
Poznawczo interesujące są dwa dodatkowe pytania. Czy można zaobserwować pewne prawidłowości, gdy chodzi o wpływ różnej konfiguracji czynników ideologicznych, instytucjonalnych i społeczno-gospodarczych na międzynarodowe wzorce protekcjonizmu? Jeśli zaś chodzi o samą Argentynę, to… dlaczego właściwie jej instytucje są takie słabe?
Autor jest ekspertem ds. Ameryki Łacińskiej w demosEUROPA-Centrum Strategii Europejskiej oraz autorem bloga „noty z bogoty” (www.notyzbogoty.blogspot.com).
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
