Autor: Paweł Bagiński

Doktor nauk ekonomicznych, politolog. Doradca ekonomiczny w Departamencie Zagranicznym NBP

Brama na Świat odpowiedzią na Pas i Szlak

Osiem lat po tym, jak chiński prezydent Xi Jinping zainicjował ambitny projekt Jeden Pas, Jeden Szlak, Unia Europejska rozpoczęła realizację własnej strategii rozwoju globalnej infrastruktury pod nazwą Global Gateway. Można powiedzieć, że lepiej późno niż wcale. Czy Unia powinna jednak w ogóle konkurować z Chinami w tym obszarze?
Brama na Świat odpowiedzią na Pas i Szlak

Global Gateway, czyli co?

Ogłoszona przez Komisję Europejską w grudniu 2021 r. strategia Global Gateway (w wolnym tłumaczeniu Brama na Świat) zakłada, że pomiędzy 2021 a 2027 r. Unia Europejska przeznaczy do 300 mld euro na rozbudowę infrastruktury oraz wspieranie ekologicznej i cyfrowej transformacji na świecie, przede wszystkim w krajach rozwijających się. Połowa środków zostanie skierowana do Afryki. Efektem ma być zwiększenie połączeń energetycznych, transportowych i cyfrowych pomiędzy poszczególnymi krajami rozwijającymi się (oraz między nimi a Europą), a także wzmocnienie systemów ochrony zdrowia, edukacji i badań w skali globu.

Projekty infrastrukturalne realizowane w ramach Global Gateway mają się koncentrować na pięciu priorytetach: transporcie, klimacie i energetyce, cyfryzacji, zdrowiu oraz edukacji i badaniach.

Projekty infrastrukturalne realizowane w ramach Global Gateway mają się koncentrować na pięciu priorytetach: transporcie, klimacie i energetyce, cyfryzacji, zdrowiu oraz edukacji i badaniach. W ramach tej strategii ma być wspierana zarówno twarda, fizyczna infrastruktura (korytarze transportowe, światłowody, energetyczne linie przesyłowe), jak i infrastruktura miękka. Przede wszystkim chodzi o infrastrukturę o dobrej jakości: czystą, odporną na zmiany klimatyczne i dostosowaną do planów poszczególnych krajów w zakresie dochodzenia do gospodarki zeroemisyjnej. Cały plan ma być realizowany przez „europejską drużynę”, a więc przy współpracy i zaangażowaniu finansowym organów UE, państw członkowskich Unii, europejskich instytucji finansowych oraz sektora prywatnego.

Team Europe: Europejska drużyna dla globalnego rozwoju

W typowaniu projektów główną rolę mają odgrywać przedstawicielstwa UE w krajach rozwijających się. Wg stanu na koniec marca br., na liście projektów, które mają otrzymać dofinansowanie, znajduje się prawie 90 pozycji. Decyzje dot. realizacji niektórych przedsięwzięć (np. podwodnego kabla światłowodowego łączącego północną Afrykę z Europą, czy korytarza energetycznego pomiędzy UE a krajami Bałkanów Zachodnich) już zostały podjęte.

W komentarzach i ocenach po ogłoszeniu strategii Global Gateway wielokrotnie wskazywano, że ma ona być odpowiedzią na realizowaną przez Chiny inicjatywę Pasa i Szlaku (Belt and Road InitiativeBRI), wcześniej funkcjonującą pod nazwą Jeden Pas, Jeden Szlak (One Belt One Road – OBOR). Projekt ten, zainicjowany przez prezydenta Chin Xi Jinpinga w 2013 r., obejmuje stworzenie rozległej sieci połączeń z Chinami – dróg, linii kolejowych, rurociągów i zmodernizowanych przejść granicznych, przede wszystkim na terenie Eurazji, ale też np. w Afryce.

Więcej różnic niż podobieństw

Z pozoru jest wiele podobieństw między tymi dwiema wielkimi inicjatywami. Należy do nich zaliczyć polityczną motywację oraz dążenie do realizacji za ich pomocą długofalowych celów w zakresie polityki globalnej. Oba projekty mają wspierać rozwój infrastruktury przede wszystkim w krajach rozwijających się, choć Chiny starają się wciągnąć do BRI także kraje europejskie. Zarówno UE, jak i Chiny deklarują otwartość na współpracę z państwami, które chcą się przyłączyć, i zamiar wspólnej realizacji projektów. Obie inicjatywy są otwarte na pozyskiwanie kapitału z zewnątrz, w tym z międzynarodowych instytucji finansowych i funduszy prywatnych.

Różnic jest jednak znacznie więcej, poczynając od zasięgu geograficznego tych projektów. BRI zakłada skoncentrowanie inwestycji wokół Chin i połączenie ich z jak największą liczbą rynków wschodzących. Odwołuje się do historii: średniowiecznego Jedwabnego Szklaku i podróży Marco Polo. Tymczasem projekt unijny nie ma wyraźnie zarysowanych konturów geograficznych. Inne są też cele obu przedsięwzięć. W przypadku BRI są one mocno powiązane z celami polityki wewnętrznej i gospodarczej Chin. Chodzi o zwiększenie potęgi tego kraju, rozwój jego głównych partnerów gospodarczych (potencjalnych rynków zbytu), stworzenie infrastruktury służącej eksportowi z Państwa Środka i importowi do  niego, przy jednoczesnym ominięciu wąskich gardeł (takich jak Cieśnina Malakka – strategiczny punkt na szlaku morskim między Azją Wschodnią a Bliskim Wschodem), a także rozwój gospodarczy zachodnich, uboższych prowincji Chin. Projekt europejski w większym stopniu dotyczy infrastruktury nowej generacji, takiej jak światłowody, sieci 5G i zielone elektrownie w krajach rozwijających się, a także inwestycji w zdrowie, edukację i badania, podczas gdy chiński – nieco starszy – bardziej skupia się na inwestycjach transportowych.

Projekt europejski w większym stopniu dotyczy infrastruktury nowej generacji, takiej jak światłowody, sieci 5G i zielone elektrownie w krajach rozwijających się, a także inwestycji w zdrowie, edukację i badania, podczas gdy chiński – nieco starszy – bardziej skupia się na inwestycjach transportowych.

Global Gateway nie jest tak ściśle powiązana z europejską polityką wewnętrzną, nie jest też tak strategicznie ważna dla interesów Unii, jak Pas i Szlak dla Chin. Co więcej, BRI od początku był inicjatywą mocno skonkretyzowaną i narzuconą odgórnie: wyznaczono na przykład sześć podstawowych korytarzy mających łączyć drogą lądową różne części Eurazji z Chinami. W ramach Global Gateway mają być natomiast realizowane różne projekty, które są selekcjonowane i finansowane niejako oddolnie i niekoniecznie muszą się łączyć w sieć, w której Europa stanowi centrum.

Obie inicjatywy różnią się też zakresem dodatkowej oferty skierowanej do potencjalnych partnerów. W pakiecie BRI jest m.in. koordynacja polityki makroekonomicznej, w tym monetarnej (a przynajmniej jej próba), redukcja barier w zakresie handlu i inwestycji, jak też przyspieszenie integracji regionalnej. W ramach Pasa i Szlaku Chiny planują także budowę, oprócz infrastruktury fizycznej, specjalnych stref ekonomicznych wzorowanych na strefie w Shenzhen. W przypadku projektu europejskiego zakres współpracy zainteresowanych krajów z Unią jest bardziej ograniczony, a zdecydowanie większy nacisk położono na działania warunkujące rozbudowę samej infrastruktury. Ważną częścią Global Gateway jest na przykład współpraca przy poprawie klimatu inwestycyjnego w celu stworzenia w krajach partnerskich infrastruktury o dobrej jakości. Chodzi o pomoc w mobilizacji funduszy rozwojowych, zarządzaniu finansami publicznymi, zarządzaniu długiem, reformach regulacyjnych, zrównoważonych finansach czy w tworzeniu planów rozwoju infrastruktury.

Największe znaczenie mają jednak różnice pod względem wartości, motywów i zasad obu inicjatyw. Lansując koncepcję Global Gateway, Unia nieformalnie dawała do zrozumienia, że stawia na jakość, a nie na ilość. Nie ukrywała, że zamierza promować wartości demokratyczne i wysokie standardy, w tym dobre rządzenie i przejrzystość w skali globu. Wspierane przez nią inwestycje mają więc być realizowane zgodnie z zasadami prawa, w tym prawami człowieka i normami międzynarodowymi, a projekty mają powstawać we współpracy z partnerami. Celem tych przedsięwzięć jest także zwiększanie bezpieczeństwa i odporności (resilience) na katastrofy naturalne czy skutki zmian klimatycznych. W dokumentach UE pojawia się ponadto zapis, że Global Gateway ma promować podejście etyczne, tak aby projekty infrastrukturalne nie generowały nadmiernego zadłużenia.

Coraz więcej jest dowodów na to, że współpraca infrastrukturalna z Chinami prowadzi do nadmiernego zadłużenia państw. Zaciągają one pożyczki w chińskich bankach, co umożliwia władzom w Pekinie wykorzystanie długu do wpływania na rządy bądź przejmowania obiektów infrastrukturalnych na własność.

Ta narracja łączy się z zarzutami wobec chińskiego megaprojektu Pasa i Szlaku: że opiera się na przedmiotowym traktowaniu partnerów, nieposzanowaniu standardów środowiskowych czy społecznych, nieprzejrzystych procedurach przetargowych i wymogach dotyczących wykorzystania chińskich firm. Coraz więcej jest dowodów na to, że współpraca infrastrukturalna z Chinami prowadzi do nadmiernego zadłużenia państw. Zaciągają one pożyczki w chińskich bankach, co umożliwia władzom w Pekinie wykorzystanie długu do wpływania na rządy bądź przejmowania obiektów infrastrukturalnych na własność. W przeciwieństwie do BRI  Unia Europejska ma oferować finansowanie na sprawiedliwych i korzystnych warunkach, m.in. w celu ograniczenia ryzyka nadmiernego zadłużenia. Dostęp do zamówień publicznych ma być otwarty, potencjalni inwestorzy mają być równo traktowani, a projekty mają być planowane i realizowane w ramach ścisłej współpracy z krajami partnerskimi i służyć zaspokajaniu potrzeb tych krajów.

Chiny na Ukrainie: realne biznesy czy straszak na Rosję?

Warto zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię. Unijne zasady otwartych zamówień oznaczają, że chińskie firmy często wygrywają przetargi na projekty organizowane przez UE w krajach rozwijających się. Oferty firm z Unii są przebijane przez oferty chińskich przedsiębiorstw wspieranych przez państwo. Unia dąży więc do tego, by procesy przetargowe były pozbawione wad zakłócających reguły gry. W tym celu wprowadza mechanizmy usuwające rażąco niskie oferty, które zagrażają rzeczywistej realizacji projektów. Nowo powstały instrument (European export credits facility) ma pomóc w zapewnieniu europejskim firmom jednakowych warunków uczestnictwa w rynkach państw trzecich.

Trudno porównać finansową skalę obu przedsięwzięć, m.in. ze względu na brak przejrzystości w zakresie finansowania BRI przez Chiny. Unia Europejska planuje przeznaczyć na realizację programu 300 mld dol., natomiast chiński przywódca Xi Jinping jeszcze w 2017 r. obiecał na inicjatywę Pasa i Szlaku 124 mld dol. Według oceny Banku Światowego z 2018 r. wartość projektów we wszystkich sektorach, realizowanych, wdrażanych lub planowanych dla 70 państw położonych na głównych szlakach BRI (z wyłączeniem Chin), wynosi 575 mld dol. Morgan Stanley przewiduje natomiast, że całkowite wydatki Chin na BRI mogą osiągnąć 1,2–1,3 bln dol. do 2027 r., chociaż szacunki dotyczące inwestycji są różne. Jeśli przyjąć te dwie ostatnie wartości za wiarygodne, Europejczykom będzie bardzo trudno konkurować z Chinami wielkością zaangażowanych funduszy.

Właśnie podejście do finansowania jest przedmiotem największych wątpliwości dotyczących inicjatywy Global Gateway. Pojawiają się głosy, że 300 mld dol. to tylko sprytne przepakowanie funduszy, które już wcześniej zostały zaplanowane. Jak piszą Mikaela Gavas i Samuel Pleeck z Center for Global Development, na tę kwotę składają się głównie istniejące zobowiązania europejskich instytucji finansowania rozwoju. Zobowiązania te obejmują instrumenty zmniejszające ryzyko (gwarancje i finansowanie mieszane) głównie za pośrednictwem Europejskiego Funduszu na rzecz Zrównoważonego Rozwoju Plus (EFSD+).

Konkurencja czy współpraca?

Czy jednak Unia Europejska może i powinna konkurować z Chinami w rozbudowie globalnej infrastruktury? Na ryzyko z tym związane zwraca uwagę Ewa Cieślik, wskazując, że skutkiem tego może być zwiększenie funduszy napływających do krajów uboższych, ale także zderzenie się Chin i Zachodu w przedsięwzięciach infrastrukturalnych oraz niebezpieczeństwo, że gospodarki przyjmujące inwestycje będą musiały wybierać wyłącznego inwestora, czyli zamiast współpracy w wypełnianiu luk infrastrukturalnych będziemy obserwować grę zerojedynkową, co postawiłoby wiele państw w bardzo trudnej sytuacji.

Daleko do kresu Nowego Jedwabnego Szlaku

Pokusa prześcignięcia Chin istnieje, zwłaszcza w sytuacji wzrostu nieufności i rywalizacji pomiędzy Chinami a Zachodem oraz w momencie, gdy projekt BRI znalazł się na zakręcie. Od początku pandemii COVID-19 inicjatywa Pasa i Szlaku boryka się bowiem z trudnościami z powodu gorszej sytuacji gospodarczej Chin oraz negatywnego nastawienia krajów otrzymujących pomoc od Państwa Środka; część projektów nie przynosi oczekiwanych korzyści, a zadłużenie rośnie. Niektóre kraje, np. Sri Lanka, na skutek silnego dolara, wysokich cen ropy i żywności oraz załamania bazy podatkowej podczas pandemii stanęły na skraju bankructwa. Mają zatem mniejszą skłonność do realizacji kosztownych i skomplikowanych projektów inwestycyjnych. Dodatkowo sankcje nakładane na Rosję i Białoruś ograniczyły możliwość realizacji projektów inwestycyjnych w tych krajach.

Problemy, których doświadczają dotychczasowi partnerzy Chin, nie oznaczają jednak, że zmalały ich potrzeby infrastrukturalne, a jedynie, że ich zdolności płatnicze uległy zdecydowanemu ograniczeniu. Jednocześnie, wobec bieżących trendów demograficznych i problemów związanych choćby ze zmianami klimatycznymi, kraje te potrzebują solidnej i odpornej na szoki infrastruktury przyszłości, przy tym jak najmniej szkodliwej dla środowiska. Jednocześnie mają coraz mniejsze możliwości, aby ją finansować, a zwłaszcza spłacać odsetki od kredytów zaciągniętych na duże projekty inwestycyjne.

Unia powinna rywalizować z Chinami nie wielkością środków, ale jakością współpracy ze słabiej rozwiniętymi partnerami i jej konkretnymi efektami w postaci dobrej infrastruktury i stabilności gospodarek partnerów.

Taka sytuacja stanowi zarówno wyzwanie, jak i szansę dla Unii Europejskiej. Unia powinna rywalizować z Chinami nie wielkością środków, ale jakością współpracy ze słabiej rozwiniętymi partnerami i jej konkretnymi efektami w postaci dobrej infrastruktury i stabilności gospodarek partnerów. Eksperci think-tanku European Centre for Development Policy Management (ECDPM) podkreślają w swojej analizie, że UE powinna przyjąć podejście partnerskie i przedstawić ofertę, która jest zarówno solidna, jak i wiarygodna. Ma bowiem przewagę w takich obszarach, jak miękka infrastruktura, zapewnienie trwałości inwestycji, ochrona danych i prywatności, transfer technologii czy wzmocnienie praw własności intelektualnej. Innym sposobem na zapewnienie wartości dodanej Global Gateway jest wspieranie rozwoju kapitału ludzkiego u partnerów projektu. Takie podejście może zwiększyć szansę, że europejski projekt wypełni luki rozwojowe pominięte przez inicjatywę Pasa i Szlaku.

W świetle aktualnych problemów Unii Europejskiej i świata projekt Global Gateway powinien też stanowić odpowiedź na wyzwania w zakresie bezpieczeństwa energetycznego, żywnościowego i wodnego. Infrastruktura stworzona dzięki niemu powinna ożywić współpracę energetyczną między Europą a krajami rozwijającymi się, zwłaszcza Afryką. Oczywiście pojawia się tu pytanie, komu i czemu mają służyć powstające inwestycje. Czy UE w ramach swojego planu rozwoju globalnej infrastruktury ma priorytetowo traktować budowę rurociągów dostarczających afrykański gaz do Europy czy raczej panele słoneczne jako remedium na ubóstwo energetyczne Afryki i globalną katastrofę klimatyczną?

Należy pamiętać, że zarówno projekt Pasa i Szlaku, jak i europejska Global Gateway mają zasadnicze znaczenie z punktu widzenia realizacji globalnej Agendy 2030 oraz odbudowy światowej gospodarki po pandemii i wojnie w Ukrainie. Od tego, czy nowe obiekty infrastrukturalne będą odporne na zmiany klimatyczne i nie będą generować obciążeń dla środowiska oraz finansów publicznych, zależy powodzenie globalnych wysiłków na rzecz powstrzymania ocieplania się klimatu i zapewnienia zrównoważonego wzrostu gospodarczego. Dotyczy to przede wszystkim działań Chin. Zdaniem prof. Jeffreya Sachsa, BRI może się okazać zarówno wielkim wkładem w globalny rozwój, jak i katastrofą dla niego: zależy w jakim kierunku będzie ewoluować.

Unia Europejska powinna racjonalnie podejść do kwestii doboru instrumentów finansowych. Oferowanie krajom zadłużonym kolejnych kredytów to ślepa uliczka. Można je udzielać jedynie państwom, których dług jest pod kontrolą i które nie mają problemów z jego obsługą. Inne kraje powinny raczej korzystać z pomocy bezzwrotnej, najwyżej z wkładem własnym, lub z całego instrumentarium pomocy technicznej: dostępu do wiedzy, ekspertyz, doświadczeń i dobrych praktyk, bardzo cennych w przypadku tworzenia infrastruktury o dobrej jakości. Pewnym rozwiązaniem pośrednim, planowanym zresztą przez Komisję Europejską i Europejski Bank Inwestycyjny, są pożyczki na zasadach ulgowych: o dłuższych terminach spłaty, z okresami karencji oraz o niskich stopach procentowych. Mechanizmem finansowania inwestycji, zasługującym na rozważenie zarówno w BRI, jak i Global Gateway, może być konwersja długu na inwestycje ekologiczne lub klimatyczne (debt for natur/climate swaps). To mniej więcej to, z czego korzystała Polska na początku lat 90. XX w.

Należy także pamiętać, że BRI i Global Gateway to nie jedyne inicjatywy dotyczące globalnej infrastruktury, które pojawiły się w ostatnich latach. W czerwcu 2021 r. prezydent USA Joe Biden zainicjował współpracę krajów uprzemysłowionych na rzecz zapewnienia zrównoważonej infrastruktury o wysokiej jakości, przede wszystkim krajom o niskim i średnim dochodzie. W ramach tego programu, nazwanego Build Back Better World (B3W), USA będą dążyć do wygospodarowania łącznie 200 mld dol. na inwestycje infrastrukturalne w ciągu najbliższych pięciu lat. O własnych programach globalnej infrastruktury myśli Wielka Brytania, Tajwan i kilka innych krajów. W czerwcu 2022 r. G7 ogłosiła nową wersję programu B3W – partnerstwo na rzecz globalnej infrastruktury i inwestycji (Partnership for Global Infrastructure and Investment), w ramach którego zamierza w ciągu najbliższych pięciu lat przeznaczyć 600 mld USD na zmniejszenie globalnej luki inwestycyjnej. W działania te włączona jest także UE. W dokumentach Komisji Europejskiej wspomina się zresztą, że europejska Global Gateway i amerykański program infrastrukturalny mają się wzajemnie wspierać.

Trzeba brać pod uwagę, że w ciągu ostatnich kilku lat Europa zmieniła swoją ocenę Chin, przechodząc od postrzegania Pekinu jako partnera do postrzegania go jako konkurenta.

Należy pamiętać, że Chińczycy planują w długiej perspektywie, a projekt BRI jest dla nich zbyt ważny, aby go porzucić. Z pewnością będzie on jednak ewoluować w miarę gromadzenia doświadczeń i zmian sytuacji międzynarodowej. Bieżące problemy z jego realizacją powinny dać władzom w Pekinie do myślenia i skłonić do refleksji nad zasadami współpracy z krajami realnie lub potencjalnie zainteresowanymi tą inicjatywą. W tym kontekście Global Gateway może być cennym punktem odniesienia dla Chin i skłonić je do przekształcenia ich inicjatywy w coś w rodzaju BRI 2.0. Może więc dojść do synergii inicjatyw unijnej (lub szerzej zachodniej) i chińskiej, co byłoby korzystne dla odbiorców infrastruktury w krajach rozwijających się. Wiele będzie jednak zależeć od kontekstu politycznego. Trzeba brać pod uwagę, że w ciągu ostatnich kilku lat Europa zmieniła swoją ocenę Chin, przechodząc od postrzegania Pekinu jako partnera do postrzegania go jako konkurenta. Pogarszanie się relacji chińsko-amerykańskich i chińsko-europejskich oraz traktowanie obu projektów w kategoriach rywalizacji pomiędzy światem demokratycznym a autorytarnym może utrudnić potencjalną współpracę oraz osiągnięcie konkretnych rezultatów w krajach coraz bardziej potrzebujących trwałej i solidnej infrastruktury.

 

Poglądy wyrażone w niniejszym artykule nie przedstawiają stanowiska NBP.


Tagi


Artykuły powiązane

Daleko do kresu Nowego Jedwabnego Szlaku

Kategoria: Trendy gospodarcze
Pojawiają się głosy, że nadchodzi kres Nowego Jedwabnego Szlaku. Ta flagowa strategia Chin ma się jednak całkiem nieźle, biorąc pod uwagę zaistniałe okoliczności. Szczególnie pesymistyczne scenariusze tworzono w odniesieniu do szlaku północnego łączącego Europę z Chinami, którego funkcjonowanie zakłóciła wojna w Ukrainie.
Daleko do kresu Nowego Jedwabnego Szlaku

Building Ukraine forward better, czyli jak skutecznie pomóc w odbudowie Ukrainy?

Kategoria: Trendy gospodarcze
Powojenna odbudowa Ukrainy będzie wymagać ogromnych nakładów finansowych. Społeczność międzynarodowa, w tym przede wszystkim Unia Europejska, musi się zmobilizować, aby wesprzeć Ukraińców w tym procesie, równocześnie przygotowując kraj do członkostwa w UE.
Building Ukraine forward better, czyli jak skutecznie pomóc w odbudowie Ukrainy?

Team Europe: Europejska drużyna dla globalnego rozwoju

Kategoria: Analizy
Odpowiadając na globalny kryzys pandemiczny i związane z nim potrzeby krajów rozwijających się UE zadziałała jako jedna europejska drużyna (Team Europe). Bezprecedensowe działania podjęte przez UE w związku z agresją Rosji na Ukrainę dają dużą nadzieję, że tak nadal będzie.
Team Europe: Europejska drużyna dla globalnego rozwoju