Doktor nauk ekonomicznych, politolog. Doradca ekonomiczny w Departamencie Zagranicznym NBP
Wsparcie donatorów powinno być niestandardowe, zarówno jeśli chodzi o wielkość, jak i jakość pomocy. Choć w Ukrainie wciąż trwa wojna, a setki tysięcy obywateli Ukrainy ucieka do państw sąsiednich, w tym zwłaszcza do Polski, już dziś trzeba myśleć o odbudowie tego kraju.
Wszyscy chcielibyśmy, aby konflikt skończył się jak najszybciej, a wolna i niepodległa Ukraina mogła w spokoju rozpocząć ten proces. To oczywiście tylko jeden ze scenariuszy, ten najbardziej pożądany. Nie będzie jednak możliwy do zrealizowania, jeśli konflikt – choćby na ograniczoną skalę – będzie trwać latami, armia rosyjska będzie okupować część kraju, Ukraińcy będą prowadzić wojnę partyzancką, a rakiety będą niszczyć odbudowywaną infrastrukturę.
Ale nawet przyjmując optymistyczny wariant, koszty odbudowy będą ogromne. Po trzech tygodniach konfliktu, według wstępnych analiz rządu w Kijowie, przekroczyły już 100 mld dol. Niektóre świeższe, choć trudne do zweryfikowania szacunki mówią nawet o 500 mld dol. Wobec ogromu zniszczeń potrzebny będzie gigantyczny program odbudowy wsparty nadzwyczajną pomocą międzynarodową. Porównania z Planem Marshalla nie są bezzasadne. Niezależnie od nazwy i analogii historycznych program ten musi być nie tylko wystarczająco szczodry, ale też mądrze zaplanowany i właściwie zarządzany.
Międzynarodowe wsparcie potrzebne będzie w dużym stopniu na odbudowę zniszczonej infrastruktury: dróg, linii kolejowych, mostów, lotnisk, szkół, szpitali, a także budynków mieszkalnych.
Międzynarodowe wsparcie potrzebne będzie w dużym stopniu na odbudowę zniszczonej infrastruktury: dróg, linii kolejowych, mostów, lotnisk, szkół, szpitali, a także budynków mieszkalnych. W interesie samej Ukrainy jest, aby była to infrastruktura dobrej jakości. Obiekty muszą zostać odbudowane z uwzględnieniem ich długofalowego wpływu na społeczeństwo i środowisko oraz powinny przyczyniać się do tworzenia miejsc pracy, pobudzania aktywności gospodarczej, poszerzania bazy podatkowej, zwiększania ogólnego dobrobytu i inkluzywnego wzrostu.
Takie podejście może dać Ukrainie szansę na stworzenie kręgosłupa gospodarczego kraju, który będzie mu służył przez dziesięciolecia, a nawet pozwoli na przeskoczenie (leapfrogging), w niektórych obszarach, kilku etapów rozwoju dzięki zastosowaniu od razu nowocześniejszych rozwiązań czy lepszej technologii. Jak słusznie zauważył Maciej Popowski[1], mimo szeregu trudności nie tylko finansowych, odbudowa będzie okazją do wprowadzenia w Ukrainie zmian systemowych, w tym uniezależnienia się od rosyjskiego gazu i ropy, termoizolacji odbudowanych budynków, rozwoju technologii cyfrowych, itp. Konieczne będzie także przyjęcie ram prawnych, które z jednej strony pozwolą na efektywne wykorzystanie pomocy, a z drugiej będą stanowić element budowy nowoczesnego państwa.
Skąd fundusze na powojenną odbudowę?
Stworzenie dobrej jakościowo infrastruktury dodatkowo zwiększy koszty odbudowy. Trudno oczekiwać, że Ukraina, przynajmniej w pierwszym okresie po zakończeniu wojny, zmobilizuje wystarczająco dużo własnych środków rozwojowych, aby pokryć koszty zniszczeń wojennych przy jednoczesnym realizowaniu innych zadań państwa, w tym dotyczących ochrony zdrowia, opieki społecznej czy edukacji. Ułatwieniem byłaby restrukturyzacja zadłużenia zagranicznego i przedłużenie jego zapadalności, a może i umorzenie długu. Większość nowych środków będzie musiała jednak pochodzić z pomocy zagranicznej. Z globalnej perspektywy nie byłoby dobrym rozwiązaniem, aby wsparcie dla Ukrainy zostało udzielone kosztem pomocy dla innych regionów świata, przede wszystkim biednych państw Afryki, Bliskiego Wschodu czy Azji południowej. Warto pamiętać, że tam też mamy do czynienia z trwającymi konfliktami zbrojnymi, choćby w Syrii, Jemenie, Etiopii czy państwach Sahelu. Tam również niszczone są miasta, ludzie są wypędzani z domów, a wielu rodzinom grozi głód i zagłada. Jedyna różnica jest taka, że… znajdują się daleko od nas.
Konieczne będzie więc zgromadzenie dodatkowych środków. Skąd mają pochodzić te pieniądze? Być może wobec wyzwań, przed którymi stanął Zachód u progu tej dekady (najpierw pandemia COVID-19, a teraz agresja Rosji na Ukrainę), należałoby przybliżyć budżety pomocowe krajów rozwiniętych do obiecanego przed półwieczem poziomu 0,7 proc. PKB? W 2020 r. było to tylko 0,32 proc. Nie udało się tego osiągnąć przez wiele dziesięcioleci, teraz jest być może jeszcze trudniej, bo kraje Zachodu będą siłą rzeczy zwiększać wydatki na obronę, co często odbywa się kosztem programów rozwojowych. Ale nigdy też sytuacja nie była do tego stopnia nadzwyczajna, a kraje zachodnie tak bardzo zjednoczone, zdeterminowane i zmobilizowane do pomocy napadniętemu sąsiadowi. Zresztą, jeśli nie teraz, to kiedy?
Unia powinna jako pierwsza pośpieszyć z pomocą
Wsparcie powinna zwiększyć przede wszystkim Unia Europejska. Nie tylko dlatego, że Ukraina jest jej sąsiadem, a aspiracje tego kraju do członkostwa zostały uznane przez wspólnotę podczas marcowego spotkania Rady Europejskiej w Wersalu. Także dlatego, że Ukraińcy walczą o europejskie wartości na europejskiej ziemi. Podczas spotkania, które odbyło się 24 i 25 marca 2022 r., Rada Europejska zobowiązała się wesprzeć odbudowę demokratycznej Ukrainy i utworzyć w tym celu Fundusz Powierniczy Solidarności z Ukrainą. O mobilizację Europy powinno być łatwiej jeśli zmienimy filozofię i sposób myślenia o pomocy: to nie darowizna, ale inwestycja Unii w jej własne bezpieczeństwo i w stabilizację najbliższego otoczenia międzynarodowego oraz – miejmy nadzieję – w przyszłe państwo członkowskie z dużym potencjalnym rynkiem zbytu. Nie ulega wątpliwości, że program odbudowy powinien być jednocześnie programem dostosowania Ukrainy do członkostwa w UE.
Jeśli chodzi o fundusze z budżetu Unii, to część środków będzie najpewniej pochodzić z nowego instrumentu pomocowego UE: Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument – Global Europe (NDICI-GE) o wartości 79,5 mld euro w latach 2021–2027. Z tych funduszy tylko niecałe 20 mld euro ma być przeznaczonych na programy dla państw i regionów sąsiadujących z Unią. I mimo, iż Ukraina będzie mogła skorzystać z tematycznych linii pomocowych (np. na rzecz stabilizacji i zapobiegania konfliktom, rozwoju demokracji, itp.), to jest to niewiele. Sytuację, w pewnym stopniu, zmieniłoby nadanie Ukrainie statusu kandydata do UE. Wówczas kraj ten uzyskałby dostęp do funduszy przedakcesyjnych (IPA III) o łącznej wartości ok. 14 mld euro na lata 2021–2027. Ale to wciąż kropla w morzu potrzeb.
Program odbudowy powinien być jednocześnie programem dostosowania Ukrainy do członkostwa w Unii Europejskiej
Pewną nadzieję należy wiązać z Europejskim Planem Inwestycyjnym (EIP) i utworzonym Europejskim Funduszem Zrównoważonego Rozwoju. Unia planuje przeznaczyć z tego źródła w latach 2021–2027 4,1 mld euro na promocję inwestycji, co umożliwi zmobilizowanie 44 mld euro na inwestycje w krajach sąsiednich Unii (a więc też w Ukrainie) i w Afryce. Środki z EIP będą mogły zostać wydane na gwarancje, współpracę techniczną i granty w celu poprawy klimatu inwestycyjnego oraz tworzenia dobrych projektów, a także na dialog polityczny nt. klimatu inwestycyjnego. To z tych funduszy możliwe będzie więc zaangażowanie w projekty rozwojowe sektora prywatnego. Inwestycje mają być też gwarantowane w ramach mechanizmu External Action Guarantee o wysokości do 53,4 mld euro.
Biorąc pod uwagę, że ogromną część kosztów pochłonie odbudowa infrastruktury, celowe będzie zaangażowanie funduszy, które UE zamierza przeznaczyć właśnie na ten cel w ramach inicjatywy EU Global Gateway (GG), zgłoszonej przez Komisję Europejską w grudniu 2021 r. Ma ona na celu mobilizację pomiędzy 2021 a 2027 r. nawet 300 mld euro (z czego połowa na Afrykę) na rozwój infrastruktury globalnej, przede wszystkim w krajach rozwijających się, oraz wspieranie zielonej i cyfrowej transformacji na świecie. W ramach GG wspierana będzie zarówno twarda, fizyczna infrastruktura gospodarcza (korytarze transportowe, światłowody, energetyczne linie przesyłowe), jak i infrastruktura miękka. Głównie ma to jednak być infrastruktura dobrej jakości: czysta, odporna na zmiany klimatyczne i dostosowana do planów poszczególnych krajów w zakresie dochodzenia do gospodarki zeroemisyjnej. Taka właśnie powinna być infrastruktura Ukrainy przyszłości. Problem z EU Global Gateway jest jednak taki, że nie są to środki dodatkowe w stosunku do tych, które UE już wcześniej zaplanowała na zewnętrzne działania pomocowe. Nasuwa się pytanie, czy wobec wyzwań związanych z koniecznością odbudowy ukraińskiej infrastruktury Unię stać na ich realne powiększenie?
Środki pomocowe wyasygnowane z budżetu Unii Europejskiej powinny zostać zatem uzupełnione funduszami państw członkowskich, w tym także Polski. Dziś największymi donatorami dla Ukrainy są – poza instytucjami UE – Niemcy, Stany Zjednoczone i właśnie nasz kraj, który na wsparcie naszego sąsiada kanałem dwustronnym przekazał w 2020 r. 242 mln zł. Faktem jest, że Polska ponosi dziś duże wydatki związane z goszczeniem na naszej ziemi ponad 2 mln ukraińskich uchodźców (które przez pierwszy rok ich pobytu można będzie potraktować jako oficjalną pomoc rozwojową – ODA), ale powinna też pozostać w czołówce głównych pomocodawców zaangażowanych w proces powojennej odbudowy. Warto przy tej okazji wspomnieć, że Polska przedstawiła już projekt ogólnoeuropejskiego Planu Odbudowy Ukrainy o wartości 100 mld euro i zaapelowała o powołanie specjalnej Agencji Pomocy dla Ukrainy, która miałaby koordynować pomoc publiczną i prywatną dla tego kraju.
Należy przypuszczać, że do programu odbudowy Ukrainy dołożą się też inne państwa zachodnie, w tym Stany Zjednoczone i Kanada, a także Norwegia, Szwajcaria czy Wielka Brytania. Pod uwagę należy brać także zasoby finansowe tzw. nowych donatorów, w tym bogatszych państw arabskich. Pomoc arabska dla Ukrainy to inwestycja w stabilizację arabskiego Bliskiego Wschodu, już teraz mocno dotkniętego ograniczeniem podaży zbóż w efekcie agresji Rosji na Ukrainę. Pod znakiem zapytania stoi natomiast zaangażowanie pomocowe Chin. Stabilizacja polityczna i rozwój gospodarczy Ukrainy są ważne dla władz w Pekinie, choćby z uwagi na położenie tego kraju na szlaku biegnącym z Azji do centralnej Europy. Wiele zależy jednak od ewolucji postawy ChRL wobec wciąż toczącej się wojny i od przyszłych relacji chińsko-ukraińskich i chińsko-rosyjskich.
Polska przedstawiła już projekt ogólnoeuropejskiego Planu Odbudowy Ukrainy o wartości 100 mld euro.
Nie można też zapominać o innych instytucjach międzynarodowych, w tym wielostronnych bankach rozwoju. Przy Banku Światowym działać będzie fundusz powierniczy otwarty na innych donatorów. Nie jest wykluczone, że Ukraina zostanie czasowo zakwalifikowana do pomocy w ramach Międzynarodowego Stowarzyszenia Rozwoju (IDA) Banku Światowego. Wdrożenie programu odbudowy planuje Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju jak tylko pozwolą na to warunki w tym kraju. Wsparcie w odbudowie zadeklarował też Europejski Bank Inwestycyjny. Stosowne działania podejmą wreszcie instytucje pomocowe Systemu NZ i fundusze prywatne, takie jak Fundusz Billa i Melindy Gates. Wkład prywatnego biznesu w odbudowę Ukrainy byłby zresztą niezwykle cenny. I to, nie jako gest charytatywny, ale jako inwestycja w stabilność kraju i rynek 40 mln konsumentów. Proces ten wydatnie może wspomóc zastosowanie instrumentów finansowania mieszanego (blended finance), w tym przewidzianych w ramach wspomnianego Europejskiego Funduszu Zrównoważonego Rozwoju.
Myśląc o powojennej odbudowie Ukrainy, warto też skorzystać z całej palety testowanych obecnie instrumentów pomocowych. Należą do nich m.in. impact bonds, dzięki którym inwestorzy prywatni asygnują środki na cele rozwojowe i są następnie refundowani przez donatorów (development impact bonds) lub rząd kraju inwestycji (social impact bonds) oraz uzyskują zyski jeśli okaże się, że wcześniej ustalone cele zostały zrealizowane. Inny pomysł, który warto rozważyć, to tzw. diaspora bonds, przetestowane np. w Armenii czy Indiach. Idea polega na tym, że rząd emituje obligacje, które nabywają przedstawiciele diaspory. Fundusze przeznaczane są np. na projekty w zakresie infrastruktury i edukacji. To rozwiązanie może być szczególnie interesujące, z uwagi na ogromną liczbę ukraińskich uchodźców. Według Narodowego Banku Ukrainy, transfery pieniężne do kraju z tego tytułu (tzw. remittances) przekroczyły wartość 19 mld dol. w 2021 r. (12 proc. ukraińskiego PKB, prawie trzy razy więcej niż zagraniczne inwestycje bezpośrednie) i pewnie nadal będą rosły.
Nie tylko wielkość, ale też jakość wsparcia
Niezależnie od skali mobilizacji wewnętrznej i międzynarodowej, potrzeby związane z powojenną odbudową Ukrainy i tak będą zapewne większe niż zebrane fundusze. Dlatego tak ważne jest ich mądre zagospodarowanie. Chodzi m.in. o to, aby w jak największym stopniu generowały dodatkowe dochody dla państwa ukraińskiego poprzez wspieranie reform, obniżanie ryzyka realizacji projektów inwestycyjnych, ograniczanie nielegalnych wypływów finansowych, zwalczanie korupcji itp.
I tu dochodzimy do kwestii skuteczności pomocy. Co do zasady w idealnym świecie, aby pomoc międzynarodowa była skuteczna, powinna być w jak największym stopniu zaplanowana i zarządzana przez jej odbiorców, w tym przypadku władze Ukrainy. To na nich leży obowiązek opracowania strategii odbudowy i zrównoważonego rozwoju kraju, która będzie podstawą zagospodarowania tak środków własnych, jak i pomocy zagranicznej oraz planem dostosowania kraju do członkostwa w UE. Warto przypomnieć, że Plan Marshalla dla powojennej Europy okazał się skuteczny m.in. dlatego, że państwa europejskie w nim uczestniczące same opracowały własny program odbudowy oraz podział amerykańskich funduszy.
Wiąże się to rzecz jasna z dużą odpowiedzialnością po stronie władz ukraińskich w zakresie dobrego zarządzania finansami publicznymi, wyeliminowania korupcji, nepotyzmu czy zwykłego organizacyjnego bałaganu. Wszyscy wiemy, że przez ostatnie trzy dekady Ukrainie nie udało się ułożyć sobie życia społeczno-gospodarczego chociażby w takim stopniu jak Bułgaria czy Rumunia. Warto jednak pamiętać, że w okresie poprzedzającym wojnę odnotowano postęp w niektórych dziedzinach, m.in. jeśli chodzi o dostosowywanie prawa i gospodarki do norm unijnych. Być może doświadczenie wojenne nie wyeliminuje całkowicie negatywnych zjawisk obecnych w życiu gospodarczym Ukrainy od lat. Ale jeśli Ukraina obroni swoją niezależność i w niedługim czasie nastanie pokój, to determinacja społeczeństwa do zbudowania nowego, lepszego kraju będzie z pewnością ogromna. Dlatego warto dać mu możliwość wzięcia swoich spraw we własne ręce.
Pomoc międzynarodowa powinna być przekazywana przez krajowe instytucje rządowe i samorządowe, powinna być skoordynowana i zharmonizowana przez władze ukraińskie.
Pomoc międzynarodowa powinna być dostosowana do wspomnianej strategii oraz przekazywana przez krajowe instytucje rządowe i samorządowe, dzięki czemu zostaną one dodatkowo wzmocnione. Powinna być skoordynowana i zharmonizowana od początku przez władze ukraińskie. Pomiędzy donatorami musi istnieć jasny podział pracy ograniczający ryzyko dublowania działań, sprzecznych zaleceń czy różnych wymogów dotyczących monitoringu lub raportowania. Nie mogą powielać błędów z przeszłości, gdy w wielu państwach-biorcach tworzyli osobne instytucje zajmujące się rozdziałem wsparcia, które dublowały i osłabiały zamiast wzmacniać lokalne struktury administracyjne. Choćby tylko z tego punktu widzenia warto rozważyć zorganizowanie konferencji donatorów dla Ukrainy, o czym zresztą pozytywnie wypowiedzieli się europejscy przywódcy w Wersalu. Unia Europejska, jeśli już chce wspierać Ukrainę pod własnym szyldem, powinna działać jako jeden podmiot, jedna drużyna (Team Europe), korzystając z wypracowanych w okresie pandemii ram koordynacyjnych.
Czy wspólnotę donatorów stać na to, aby w przypadku powojennej odbudowy Ukrainy zmienić zasady postępowania, ograniczyć fragmentaryzację strumieni pomocy i skonsolidować oraz skoordynować swoje działania? Dobrze by było. Przynajmniej Polska powinna o to zabiegać. Przykładem takiego działania jest Wietnam, który opracował wspólnie z donatorami zasady skuteczności pomocy i nie waha się odrzucać wsparcia, które uważa za oferowane na niekorzystnych dla siebie warunkach.
Jeśli chodzi o jakość wsparcia, warto pamiętać jeszcze o kilku kwestiach. Pomoc dla Ukrainy w jak największym stopniu musi mieć też charakter niewiązany. Odbudowa tego kraju po tragicznej w skutkach wojnie to nie czas na to, aby środki pomocowe wracały do zachodnich firm w postaci kontraktów na dobra i usługi. Fundusze pomocowe powinny być w pierwszej kolejności wydawane przez ukraińskie instytucje i podmioty gospodarcze na zakup rodzimych dóbr rzeczowych i usług, przy okazji nakręcając miejscową gospodarkę. Dodatkowo, transfery od donatorów powinny być przewidywalne, co ma kluczowe znacznie dla planowania gospodarczego.
Główny nacisk powinien być położony na kompleksowe programy obejmujące całe sektory, a nie na pojedyncze i często wyizolowane projekty. Dużą rolę w dystrybucji środków muszą odgrywać władze lokalne, tym bardziej, że jednym z głównych celów prezydenta Wołodymyra Zeleńskiego jest wzmocnienie samorządów. Warto też pamiętać, że w Ukrainie rozwinięte jest społeczeństwo obywatelskie. To też ważny kanał transferu pomocy rozwojowej. Otwartą kwestią jest ewentualne przekazywanie funduszy pomocowych bezpośrednio do budżetu Ukrainy. Skala wsparcia budżetowego zależy od zaufania donatorów do ukraińskiej administracji rządowej czy samorządowej i oceny ryzyka ewentualnej malwersacji funduszy, a także od dalszych postępów administracji ukraińskiej w zakresie zarządzania funduszami publicznymi. Dobrym rozwiązaniem pośrednim mogą być programy, realizowane np. przez Bank Światowy, w ramach których fundusze są wypłacane po zrealizowaniu uprzednio uzgodnionych rezultatów (tzw. programs-for-results).
Fundusze pomocowe powinny być w pierwszej kolejności wydawane przez ukraińskie instytucje i podmioty gospodarcze na zakup rodzimych dóbr rzeczowych i usług, przy okazji nakręcając miejscową gospodarkę.
Czy to wszystko się uda?
Z uwagi na wielkość kraju, odbudowa Ukrainy będzie miała istotne znaczenie dla Europy i świata, w tym dla realizacji globalnej Agendy 2030. Dostatnia, czysta ekologicznie i spójna społecznie Ukraina, to bezpieczeństwo żywnościowe w wielu regionach świata, stabilność w całej Europie i mniejsze obciążenia ekologiczne dla przyszłych pokoleń. Swoją postawą w trakcie konfliktu władze Ukrainy, z prezydentem Wołodymyrem Zełenskim na czele, zaskarbiły sobie ogromny kredyt zaufania we własnym społeczeństwie i społeczności międzynarodowej. To zaufanie jest kluczowe dla sukcesu procesu odbudowy i stworzenia nowego kontraktu między władzami a społeczeństwem nie tylko w trakcie wojny, ale także potem.
Nikt nie może być dziś pewien, że spełnione zostaną warunki polityczne i militarne konieczne do realizacji mądrze zaplanowanego planu odbudowy. Alternatywnych, gorszych scenariuszy jest wiele. W najgorszym z nich, Ukraina może stać się na długo krajem upadłym na wzór Syrii czy Jemenu, ogarniętym nieprzerwaną wojną partyzancką. Wówczas plan odbudowy nie będzie możliwy, a społeczności międzynarodowej przyjdzie de facto ograniczyć się do przekazywania pomocy humanitarnej tym co pozostali w kraju i masom uchodźców w całej Europie. Jednak, jak mawiają Francuzi, najgorsze nigdy nie jest pewne.
Swoją postawą w trakcie konfliktu władze Ukrainy, z prezydentem Wołodymyrem Zełenskim na czele, zaskarbiły sobie ogromny kredyt zaufania we własnym społeczeństwie i społeczności międzynarodowej.
Premier Ukrainy Denys Szmyhal powiedział 24 marca 2002 r.: „Każdy z nas jest dziś kowalem naszego zwycięstwa. Ten dzień się zbliża. A po wojnie zbudujemy jeszcze lepszą Ukrainę, godną pamięci tych, którzy oddali życie za jej przyszłość”. Szykując się na wszystkie możliwe scenariusze, pozostańmy w nadziei, że zmaterializuje się ten najlepszy.
Autor wyraża własne opinie, a nie oficjalne stanowisko NBP.
[1] Maciej Popowski, Europa zeskakuje z byka. Odbudowa Ukrainy będzie przedsięwzięciem na miarę Planu Marshalla, Gazeta Wyborcza, 26 marca 2022 r.: polski filolog, dyplomata i urzędnik europejski, zastępca sekretarza generalnego Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (2011–2016)
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
