Ciąć wydatki czy podnosić podatki

14.03.2011 06:35

W kolejnych latach fiskalne zaciskanie pasa negatywnie odbije się na wzroście gospodarczym w Polsce i Europie. Czy można to załagodzić? Badacze z Uniwersytetu Harvarda przekonują, że im bardziej próby oszczędzania skupiają się na cięciach wydatków, tym bezpieczniejsz jest dla gospodarki cały proces. Zapowiedzi podwyższania podatków świadczą o tym, że nie wszyscy wierzą w te wnioski.

Zaciskanie pasa, to trudna decyzja, która często wywołuje fale niepokojów społecznych. (CC BY-NC-SA antitezo)

Zaczęło się. Od tego roku Polska będzie przechodzić największą konsolidację fiskalną w ostatnich 15 latach. Do 2013 r. rząd musi obniżyć deficyt finansów publicznych do poniżej 3 proc. PKB. Wymagają tego zarówno regulacje europejskie, jak też względy makroekonomiczne – rosnący dług staje się bowiem niebezpieczny dla gospodarki. Punktem startowym jest poziom deficytu w wysokości 8 proc. PKB zanotowany w 2010 r. Wprawdzie przez media jak burza przetacza się debata, czy władze robią wystarczająco wiele w kierunku zreformowania państwa, jednak podanym liczbom zaprzeczyć trudno.

A reformy muszą boleć. Tak potężne dostosowanie fiskalne może odcisnąć poważne piętno na gospodarce. Pokazuje to chociażby najnowsza, marcowa projekcja inflacji Narodowego Banku Polskiego. Bank centralny prognozuje, że dynamika produktu krajowego brutto w kolejnych latach będzie stopniowo się obniżała, z 4,2 proc. w 2011 r., do 3,1 proc. w 2013 r. (przy założeniu braku zmian stóp procentowych).

Z trudnym wyzwaniem konsolidacji fiskalnej zmagają się zresztą wszystkie europejskie kraje, problem wszędzie jest ten sam. Jak najlepiej stawić mu czoła? Czy można załagodzić negatywny wpływ konsolidacji na wzrost gospodarczy?

Odpowiedzi poszukują Alberto Alesina i Sylvia Ardagna z Uniwersytetu Harvarda. Alesina, jeden z najbardziej znanych badaczy w dziedzinie ekonomii politycznej, nawołuje do oparcia reform na cięciach wydatków.

– Znaczenie ma nie tyle skala konsolidacji fiskalnej, co jej kompozycja, a w przeszłości konsolidacje, którym towarzyszył wyższy wzrost gospodarczy były najczęściej oparte na cięciach wydatków – przekonują autorzy w studium pt. „Large Changes in Fiscal Policy: Taxes versus Spending“. Artykuł ukazał się niedawno w periodyku „Tax Policy and The Economy“.

Rys. 1: Ciężar konsolidacji fiskalnej, w proc. (czyli jaka strona odpowiadała za redukcję deficytu) Kiedy zaciskanie pasa oparte jest na cięciach wydatków (mowa o relatywnych cięciach, czyli w stosunku do PKB), istnieje większa szansa, że gospodarka nie zareaguje silnym spowolnieniem. Źródło: Alesina, Ardagna (2010)

Cięcia, cięcia, cięcia…

Alesina i Ardagna zbadali epizody znacznych redukcji deficytu budżetowego w krajach OECD od 1970 r. do 2007 r. Brali pod uwagę konsolidacje o wielkości przynajmniej 1,5 proc. PKB rocznie, oczyścili również dane z efektów cyklu koniunkturalnego (czyli nie brali pod uwagę epizodów, kiedy spadek deficytu był wywołany przyspieszeniem wzrostu gospodarczego).

Jeden z najciekawszych rezultatów powstał po wyodrębnieniu jednej czwartej epizodów konsolidacji fiskalnej, którym towarzyszył najwyższy wzrost gospodarczy i jednej czwartej tych najcięższych dla gospodarki. Pierwsza grupa różni się od drugiej przede wszystkim kompozycją – epizody wzrostowe w ponad 86 proc. opierały się na cięciu wydatków (czyli średnio redukcji deficytu o 1 pkt proc. PKB odpowiadały cięcia wydatków w wysokości 0,86 pkt proc. PKB), zaś epizody recesyjne bardziej cechowały podwyżki podatków. Alesina i Ardagna twierdzą, że to nie jest przypadek i że ma miejsce realny wpływ kompozycji reform na wzrost gospodarczy. Dowody jest bardzo trudno znaleźć lecz za jeden z nich może posłużyć fakt, że szereg innych badań wskazało na podobne rezultaty (np. Giavazzi, Pagano 1990, Alesina, Perotti, Tavares 1997, Broadbent, Daly 2010).

Interesujące jest również rozbicie konsolidacji na konkretne cięcia. Okazuje się, że trudno uciec przed obniżaniem inwestycji publicznych, to jest bowiem najłatwiejsze i najmniej kosztowne politycznie w krótkim okresie. Zarówno wzrostowe jak i recesyjne epizody reform fiskalnych w ponad 30 proc. opierały się właśnie na redukcjach publicznych nakładów inwestycyjnych. W przypadku epizodów wzrostowych dochodziły do tego przede wszystkim cięcia płac, transferów (czyli np. zasiłków) oraz subsydiów. W przypadku epizodów recesyjnych redukcja inwestycji publicznych wyczerpywała działania po stronie wydatkowej, a reszta opierała się na podwyżkach podatków.

– Najbardziej uderzająca różnica między obiema grupami dotyczy transferów. Okazuje się, że w epizodach konsolidacji recesyjnych transfery publiczne rosły o 0,5 pkt proc. PKB, zaś w epizodach konsolidacji wzrostowych transfery malały o 0,5 pkt – piszą Alesina i Ardagna. Ich zdaniem to właśnie obniżenie wydatków płacowych i transferów jest kluczowe dla wywołania wzrostowych efektów konsolidacji.

Tradycyjni keynesiści rwą sobie włosy z głowy, kiedy słyszą, że obniżanie wydatków publicznych może być korzystne dla wzrostu gospodarczego. Cóż, Alberto Alesina nigdy nie miał za wiele wspólnego z keynesizmem. Jego argumentacja jest następująca. Po pierwsze, cięcia wydatków mogą wywoływać korzystne efekty popytowe. Ludzie widząc spadający dług publiczny mogą zwiększyć swoje zaufanie do gospodarki, a zaufanie odgrywa ważną rolę w decyzjach konsumpcyjnych i inwestycyjnych. Ponadto, obniżenie długu publicznego sprawia, że inwestorzy żądają niższej premii za ryzyko przy kupnie obligacji, co wpływa negatywnie na ogólny poziom stóp procentowych w gospodarce i również może pobudzać popyt. Po drugie cięcia wydatków mogą wywoływać korzystne efekty podażowe. Obniżanie wydatków płacowych korzystnie wpływa na konkurencyjność całej gospodarki, gdyż wygasza presję płacową. A obniżanie transferów może zwiększać podaż pracy, gdyż ludzie poszukują dodatkowych źródeł dochodu.

Europa już zdecydowała

Spór między keynsistami, którym trudniej uwierzyć w prowzrostowe efekty cięcia deficytu, a takimi ekonomistami jak Alesina, nie zakończy się prędko. Uniwersyteckie aule wrą w ostatnich miesiącach od sporów na temat polityki fiskalnej. Studium Alesiny i Ardagnii zostało skrytykowane m.in. przez Międznarodowy Fundusz Walutowy, który – ustami swoich ekonomistów – zarzucił Włochom z Harwardu zastosowanie złej metody badawczej. MFW zakwestionował też ich wnioski. Zdaniem funduszu cięcie deficytu nieubłaganie prowadzi do obniżenia wzrostu gospodarczego, a kompozycja ma tu mniejsze znacznie. Alesina słusznie odpowiedział, że ich metoda jest powszechnie stosowana, a ryzyko dotyczące wyciąganych z niej wniosków – powszechnie znane.

Niestety od akademii trudno oczekiwać jednoznacznych rekomendacji. Istotne jest jednak to, że Europa najwyraźniej uwierzyła, że cięcia wydatków są najlepszą metodą na obniżanie deficytu. Z prognoz Komisji Europejskiej (baza danych Ameco) wynika, że średnio w Unii Europejskiej cyklicznie dostosowany deficyt finansów publicznych zostanie w tym roku obniżony o 1,5 proc. PKB, a ciężar dostosowania w 100 proc. poniesie strona wydatkowa (choć trudno odpowiedzieć na pytanie, czy chodzi o wydatki inwestycyjne, czy transfery i płace). Emanacją tych tendencji jest potężny plan oszczędnościowy wprowadzany w Wielkiej Brytanii, gdzie premier David Cameron wprowadza najostrzejszą redukcję wydatków od II Wojny Światowej.

Próżno wyglądać pocieszenia

W Polsce w 2011 r. redukcja deficytu odbędzie się w połowie dzięki podwyżkom podatków i połowie dzięki obniżkom wydatków, choć dane te nie uwzględniają reformy systemu emerytalnego. Kompozycja konsolidacji fiskalnej w kolejnych latach nie jest jeszcze szczegółowo znana. Kilka miesięcy przed wyborami trudno zresztą liczyć na odważne deklaracje.

Jest jednak wysoce prawdopodobne, że na przestrzeni trzech lat cięcia wydatków zgodne z rekomendacjami Alesiny i Ardagnii będą odgrywały w Polsce mniejszą rolę w zaciskaniu pasa niż redukcje wydatków inwestycyjnych oraz podwyżki podatków. Powody są conajmniej dwa. Obniżanie płac i transferów jest trudne politycznie, wymaga szerokiej zgody między partiami politycznymi, a ta jest wyjątkowo trudna do osiągnięcia. Badania Alesiny z 1997 r. pokazały, że koalicje znacznie słabiej radzą sobie z reformami niż rządy jednopartyjne. Patrząc bardziej ogólnie, Polacy generalnie przeciwni są redukcjom wydatków publicznych na cele społeczne. Możliwe, że społeczeństwo jest gotowe zaakceptować niższy wzrost gospodarczy (czytaj: niższy poziom ogólnego dobrobytu) bardziej niż zmniejszenie poziomu bezpieczeństwa niektórych grup społecznych. Takie opinie odzwierciedlone są w dość wysokim łącznym poparciu dla partii, które nawołują do zwiększenia obciążeń podatkowych najzamożniejszych obywateli.

Jeżeli zatem mechanizmy przedstawione przez Alesinę i Ardagnię rzeczywiście funkcjonują, to polska gospodarka w okresie zaciskania pasa może być pozbawiona poduszek amortyzacyjnych w postaci niektórych efektów podażowych. Zwiększa to ryzyko spowolnienia dynamiki PKB w latach 2011–2013. Niestety nie oznacza to, że jeżeli Alesina i Ardagna nie mają racji to możemy być większymi optymistami. Przecież ekonomiści stojący w debacie po przeciwnej stronie barykady niemal w ogóle nie wierzą, że zaciskanie pasa może być w krótkim okresie prowzrostowe.

Pozostaje mieć nadzieję, że pomimo gospodarczych turbulencji Polsce uda się uniknąć tzw. scenariusza węgierskiego, czyli samopodtrzymującej się spirali niższego wzrostu gospodarczego i rosnącego długu. Nadzieję tę podtrzymuje fakt, że Polska, mimo rosnącego zadłużenia publicznego, ma dość bezpieczny poziom zadłużenia zagranicznego. A to zadłużenie zagraniczne, oprócz problemów fiskalnych, było kamieniem u szyi węgierskiej gospodarki, która od 2006 r. niemal przestała się rozwijać.

Zaciskanie pasa, to trudna decyzja, która często wywołuje fale niepokojów społecznych. (CC BY-NC-SA antitezo)