(@Getty Images)
Jest to wypisz, wymaluj logika XX-wiecznej industrializacji poprzez substytucję importu – strategii powszechnie wprowadzanej, a następnie powszechnie porzucanej, ponieważ przyczyniała się do wzrostu kosztów, spadku wydajności i osłabienia eksportu. Powstanie globalnych łańcuchów wartości sprawiło, że bariery celne zamiast chronić, zaczęły szkodzić. Od kiedy się pojawiły, nikt nie próbował industrializacji opartej na substytucji importu. To znaczy – z wyjątkiem Stanów Zjednoczonych w 2025 r.
Stany Zjednoczone prowadzą obecnie śmiały eksperyment gospodarczy. Nazwijmy go „gospodarczym trumpizmem”. W swojej istocie jest on rozbrajająco prosty: odgrodzić tę część gospodarki USA, która wytwarza towary, od zagranicznej konkurencji i importowanych komponentów, a potem czekać na rozkwit narodowego przemysłu.
Żadnej wymyślnej polityki przemysłowej czy planowania w pocie czoła – koniec z przestarzałymi praktykami. Wystarczy jedna wielka, piękna bariera celna by uchronić Stany od drapieżnej konkurencji zza granicy. A wisienka na torcie? – zdaniem obecnej administracji amerykańskiej nie będzie to kosztować ani grosza. Wręcz przeciwnie, do państwowej kasy popłyną miliardy.
Czemu nazywam to eksperymentem? Przecież wszystkie państwa stosują cła?
Odpowiedź jest prosta: cła Trumpa to zupełnie coś innego niż znane nam daniny, które miały chronić wybrane sektory – prezydent otoczył barierą celną całą gospodarkę. A tego od dziesięcioleci żaden z krajów G7 nie próbował.
Od ochrony sektorów do protekcjonistycznego muru
By lepiej zrozumieć różnicę, przywołajmy wymowny epizod z doświadczeń USA. W ramach handlowej utarczki z Europą, Stany Zjednoczone nałożyły 25-proc. cło na importowane pick-upy. Ponieważ był to odwet za przepisy europejskie zakazujące importu kurczaków ze Stanów, nazywa się je do dziś „kurzym cłem”. Zwykłe samochody mu nie podlegały, więc utargowano dla nich stawkę 2,5 proc.
Ta asymetria spowodowała zmiany w strukturze tego, co produkowano w Stanach (duże pickupy) oraz odwrót eksporterów do Stanów od pewnych produktów. Na przykład Toyota w zasadzie zarzuciła bezpośredni eksportu pickupów do Stanów; zamiast tego rozpoczęła produkcję na miejscu, unikając w ten sposób ceł. Tak właśnie działają „wąskie” cła: powodują przesunięcia zasobów w wybranych sektorach.
Szerokie cła natomiast, obejmujące większość produkowanych dóbr, to coś kompletnie innego. Powodują one wzrost kosztów czynników produkcji w całej gospodarce, prowokują działania odwetowe partnerów oraz odpływ towarów na inne rynki, a ponadto prowadzą do swoistej inżynierii celnej (import przez kraje trzecie, zmiany kategorii czy cech produktu pozwalające na prześliźnięcie się przez celne sito). Takie cła to nie jest delikatny kuksaniec, to raczej cios wymierzony we wszystkich producentów w kraju, również tych, którzy starając się zachować konkurencyjność wykorzystują zagraniczne dobra pośrednie.
Ekonomia rozwoju strukturalnego a industrializacja poprzez substytucję importu
Wysokie i szeroko zakrojone cła w stylu Trumpa cieszyły się popularnością wśród krajów rozwijających się (tak nazywanych, gdy jeszcze były „na dorobku”) aż do lat 90. XX w. Prawie wszystkie wierzyły bowiem, że nakładanie ceł na wszystko i wszystkich było gospodarczym panaceum. I kiedy mówię „wysokie cła”, nie żartuję. Były to stawki, które przyprawiłyby Trumpa o (metaforyczny) rumieniec. Średnie cło USA ma niedługo wzrosnąć do około 20 proc. z obecnych 9 proc. (w 2024 r. było to mniej niż 3 proc.). To nic w porównaniu ze standardami krajów Ameryki Łacińskiej z lat 70. i 80. XX w.
Ówczesne eksperymenty z cłami à la Trump nie powiodły się, mimo pięknej teorii, która im przyświecała. Teoria ta, choć zdyskredytowana, była – i pozostała – nieodparta w swojej prostocie. Postulowała industrializację przez substytucję importu (ISI), a sformułowali ją w połowie XX w. m.in. Raúl Prebisch i Hans Singer.
Ekonomiczna strona teorii była dość prosta: w świecie, w którym popyt kreuje podaż, wprowadzenie wysokich ceł spowoduje przesunięcie popytu krajowego z towarów importowanych na towary produkowane lokalnie. Wzrost popytu z kolei przyczyni się do rozwoju przemysłu krajowego. I już! Industrializacja będzie postępować dzięki zastąpieniu (substytuowaniu) towarów importowanych towarami produkowanymi w kraju. Stąd też nazwa ISI.
Teoria ta miała swój wymiar polityczny – a raczej związany z poczuciem niesprawiedliwości – który sprawiał, że wiele osób gorąco ją popierało, sięgając po argumenty zarówno moralne, jak i gospodarcze.
Donald Trump twierdzi, że Stany Zjednoczone są ofiarą światowego systemu handlu. Właśnie w taki sposób szkoła „strukturalistyczna” postrzegała w swoim czasie gospodarkę światową (w wielu przypadkach ten stan trwa do dziś). Układ miał być „ustawiony” przez kraje kolonialne na niekorzyść krajów rozwijających się. W jednej z wersji bogaci stawali się bogatsi właśnie dlatego, że biedni stawali się biedniejsi.
Aby uniknąć pułapki handlu sprzyjającego nierównościom, zwolennicy rozwoju strukturalistycznego wymyślili tak prostą zasadę jak „gospodarczy trumpizm”: zaprzestać sprowadzania towarów zza granicy i produkować je w kraju pod osłoną barier celnych, a wynikiem tego będzie industrializacja (zob. Prebisch 1950 albo Wallerstein 1974).
Moi czytelnicy dostrzegą w tym zwiastun trumpowskiej „doktryny resentymentu”. Teoria systemów państw-światów Immanuela Wallersteina przedstawia globalną gospodarkę jako opartą na wyzysku strukturę „centrum-peryferie”. Bogate, uprzemysłowione centrum miało „zamrażać” peryferie w stadium niedorozwoju za sprawą kolonializmu, imperializmu i nierównej wymiany. Polityczny wniosek narzucał się sam: jeśli system jest zmanipulowany, jedynym rozwiązaniem jest odizolowanie krajowej gospodarki i wymuszenie industrializacji dekretami.
Dlaczego koncepcja uprzemysłowienia przez substytucję importu się nie sprawdziła
Nie było nic złego w uzasadnianiu wysokich i szerokich ceł argumentami ekonomicznymi czy emocjonalnymi. Problem tkwił w tym, że rzeczywistość odmawiała współpracy.
Oczywiście w niektórych branżach zadziałała sekwencja popyt-kreuje-podaż, dzięki czemu w początkowych latach wydawało się, że teoria się sprawdza. Substytucja importu produkcją w kraju sprawdziła się przykładowo w przemyśle lekkim (Balassa 1981, 1985). Gdy w grę wchodził natomiast bardziej zaawansowany przemysł ciężki (samochody, chemikalia, maszyny, elektronika itd.), to krajowy rynek był zbyt słaby, by wygenerować dostateczną podaż. Cła nie przyniosły spodziewanego skutku.
Zaledwie garstka krajów – w większości w Azji Wschodniej – zdołała dokonać znaczniejszej industrializacji. Te jednak nie stosowały ceł na ślepo. Łączyły selektywną ochronę z dyscypliną eksportu, kredytem pod egidą państwa i staranną koordynacją działań rządu oraz przedsiębiorstw. Ochrona miała charakter tymczasowy, warunkowy i była powiązana z efektywnością (Amsden, 1989).
Konsumenci płacili słono za towary niskiej jakości. Eksport był na bardzo niskim poziomie albo nie istniał. Z nastaniem lat 80. XX w. wiele krajów, które przyjęły ISI zaczęło kwestionować sens stosowania teorii z lat 50. w czasach nowoczesnej produkcji. Jak ilustruje powyższy wykres, w latach 90. nastąpił niemal powszechny odwrót od ceł. Czym był spowodowany?
Rozwój globalizacji zmienił protekcjonizm w „destrukcjonizm”
Pod koniec XX w. protekcjonizm przemysłowy stał się źródłem destrukcji. Zmienił się bowiem – z punktu widzenia krajów rozwijających się – charakter industrializacji. Państwa te musiały zaprzestać stosowania wysokich ceł i ograniczania importu, obniżając cła po to, by przedsiębiorstwa z krajów G7 włączyły je do globalnych łańcuchów wartości (GVC).
Po rewolucji informatyczno-komunikacyjnej, poszczególne etapy produkcji nie mieszczą się przykładnie w granicach państwowych – obejmują one wiele krajów. Samochodów nie produkuje się w Stanach Zjednoczonych, ale w miejscu, które nazywam „fabryką Ameryka Północna”. Nie produkuje się ich w Niemczech, ale w „fabryce Europa”. I nie powstają w Japonii, ale w „fabryce Azja”. W latach 90. cały świat produkcji zmienił swoje oblicze.
W mojej książce z 2016 r., The great convergence: information technology and the New Globalization, nazwałem to „drugą dekonstrukcją globalizacji” (pierwsza nastąpiła wtedy, gdy towary przekroczyły granice; w ramach drugiej granice przekraczają fabryki i fachowa wiedza państw G7). Zjawisko to stało się później znane jako „rewolucja globalnych łańcuchów wartości”.
To właśnie zmiana charakteru globalizacji sprawiła, że kraje rozwijające się porzuciły powszechne i wysokie bariery celne.
Gospodarczy trumpizm w XXI wieku
To prowadzi nas z powrotem do 2025 r. W przeciwieństwie do krajów rozwijających się z lat 60. i 70. XX w., Stany Zjednoczone są w pełni uprzemysłowioną, wysokodochodową gospodarką. Nie ma więc potrzeby stosowania barier celnych, żeby wymusić industrializację. Wręcz przeciwnie: gospodarka USA polega na globalnych łańcuchach wartości, zaawansowanych usługach i zintegrowanych rynkach kapitałowych. Odizolowanie całego sektora przetwórstwa przemysłowego jest nie tylko niepotrzebne, ale wręcz szkodliwe. Czyniąc tak, Stany Zjednoczone nakładają pęta własnym producentom, podnoszą ceny dla własnych konsumentów oraz wypychają inwestycje i innowacje za granicę.
Nie trzeba wierzyć mi na słowo. Wystarczy sprawdzić, co się stało z zatrudnieniem w przemyśle w czasie drugiej kadencji Trumpa.
Główny kłopot w tym, że to nie brak popytu jest czynnikiem krępującym produkcję przemysłową w USA – jest nim siła robocza. Kurczy się bowiem grupa pracowników chętnych i zdolnych do pracy w fabrycznej hali. W tej chwili, według Bureau of Labor Statistics, prawie 400 tys. miejsc pracy w przemyśle pozostaje nieobsadzona.
Konkluzja: instrumenty a nie mury, sektory a nie kraje
Końcowy wniosek? Cła miały zawsze polityczny ładunek, ale przede wszystkim są instrumentami ochrony najbardziej uprzywilejowanych sektorów. Mają wąski zakres, są ukierunkowane i często skuteczne w kształtowaniu sytuacji w przemyśle (choćby przy braku efektywności).
Inaczej jest z cłami Trumpa. Te mają na celu ogrodzenie całej gospodarki murem, zgodnie z wyjętą z lamusa, zdyskredytowaną strategią rozwoju, która zawiodła właściwie wszędzie tam, gdzie próbowano ją stosować.
Czy więc „gospodarczy trumpizm” jest substytucją importu 2.0? Owszem, jest. Zgaduję również, że skończy się tym samym, co ISI 1.0 – gospodarczą porażką, a w końcu odwrotem.
Szerokie cła nie budują narodów. Jeśli cokolwiek budują, to nieefektywność. Koniec końców, cła Trumpa mogą skutecznie mobilizować polityczne poparcie na krótką metę, ale nie ochronią dobrobytu Stanów Zjednoczonych. Jak napisałem niedawno na blogu Factful Friday, „Trump wygrał politycznie, ale USA straciły gospodarczo”.
Richard Baldwin – Professor of International Economics at IMD Business School, Lausanne, VoxEU Founder & Editor-in-Chief at VoxEU.
Artykuł ukazał się w wersji oryginalnej na platformie VoxEU, tam też dostępne są przypisy i bibliografia.
Polska chce zablokować umowę o wolnym handlu z krajami Ameryki Południowej. Powodem są głównie obawy rolników o konkurencyjność ich produktów. W jaki sposób realizacja umowy z Mercosur może wpłynąć na unijne rolnictwo i jakie mogą być też jej inne skutki?
