Realizacja już okrojonego planu budowy dróg nastręcza mnóstwa problemów (CC BY-NC SDOT Photos)
Rząd ograniczając finansowanie doprowadził do unieważnienia blisko 20 przetargów na budowę ekspresówek, m.in. zakorkowanej i niebezpiecznej trasy S7 z Warszawy do Gdańska. Ich budowa przesunie się o kilka lat. Kłopoty nie omijają także odcinków będących już w realizacji. Za opóźnienia z inwestcji wylecieli już wykonawcy odcinka autostrady A1, a ostatnio A4. Kolejne firmy zgłaszają, że borykają się z problemami, które mogą znacznie opóźnić kolejne etapy. Chcą wydłużenia terminów oraz dopłaty do cen, z którymi najdalej kilkanaście miesięcy temu wygrywali przetargi.
Rząd informuje ile dróg jest w budowie: 1335,7 km. Na ogólną liczbę składa się 722,5 km autostrad, blisko 522 km dróg ekspresowych oraz 91,6 km obwodnic. Od listopada 2007 r. GDDKiA podpisała umowy na budowę łącznie ponad 1,8 tys. km nowych szlaków. I choć jeszcze trzy lata temu plany były o wiele bardziej ambitne, bo sięgały nawet 3 tys. km, realizacja okrojonego planu też nastręcza mnóstwa problemów. Ich diagnoza jest układanką wielu elementów. Kryzys gospodarczy i wywołana nim wyniszczająca branżę wojna cenowa, anomalia pogodowe (powodzie i ulewne deszcze), wahania cen materiałów budowlanych, błędy w projektach i wreszcie kiepskiej jakości prawo zamówień publicznych faworyzujące oferty najtańsze – to najważniejsze przeszkody w realizacji rządowego planu budowy dróg.
Drogowy boom w Polsce zbiegł się z przyznaniem Polsce wspólnie z Ukrainą w kwietniu 2007 r. organizacji Euro 2012. Ogłoszono, że do rozgrywek rząd wybuduje 2 tys. km dróg ekspresowych i 1 tys. km autostrad. Po kilku miesiącach na świecie wybuchł kryzys gospodarczy i kurczące się rynki w krajach Unii Europejskiej przygnały nad Wisłę nie tylko wielkie koncerny budowlane szukające zysków, ale również sporą liczbę firm średnich, które w coraz trudniejszych warunkach ekonomicznych szukały okazji do przetrwania. Rząd wyczuł, że rosnąca konkurencja, to szansa do zaoszczędzenia, więc duże odcinki dróg poszatkował na kilkadziesiąt mniejszych fragmentów. Miało to również uprościć proces przygotowania dokumentacji. Z krótszymi jest prościej. W ten sposób firmy biły się o 10-, maksymalnie 20-km odcinki autostrad i dróg ekspresowych. Ceny poleciały na łeb. Jeszcze pod koniec 2007 r. chętnych do wybudowania niemal 11-km fragmentu drogi S8 będącej łącznikiem z autostradą Warszawa-Berlin było zaledwie dwóch, a w połowie 2009 r. na wybudowanie podzielonej na pięć odcinków autostrady A2 ze stolicy do Łodzi wpłynęło już aż 87 ofert – po kilkanaście na jeden fragment. Oferenci budowę łącznika S8 wycenili na ponad 200 mln zł za jeden kilometr (przekraczając kosztorys inwestorski o 400 mln zł). Dwa lata później kryzys i konkurencja pozwoliły zbić cenę za ułożenie 1 km trasy A2 do 35 mln zł. To sześciokrotnie mniej niż na S8!
Podobnych przykładów jest więcej. Autostrada A1 od Pyrzowic do Piekar Śląskich powstanie za 1,82 mld zł, a nie za 2,19 mld zł jak zakładał kosztorys, czyli o 370 mln zł taniej. A1 od Piekar do Zabrza Maciejowa będzie kosztować 1,25 mld zł zamiast 1,73 mld zł (480 mln zł oszczędności). Dopasowanie trasy od al. Prymasa Tysiąclecia w Warszawie do Marek do parametrów trasy ekspresowej S8, co według kosztorysu mogło kosztować maksymalnie 1,57 mld zł, powstaje za 868,9 mln zł, co daje oszczędność rzędu ponad 700 mln zł. 609 mln zł GDDKiA zaoszczędziła też w przypadku budowy trasy S-2/S-79 w Warszawie na odcinku Puławska – Marynarska. Kosztorys zakładał kwotę 1,73 mld zł, wygrała oferta 1,12 mld zł. Kontraktowanie umów poniżej budżetów w sumie w latach 2008-2010 powinno pozwolić na zgromadzenie kilkunastu mld zł oszczędności.
Zniżka cen stała się możliwa, bo szeroką ławą do Polski zjechały firmy z ogarniętej kryzysem Europy, m.in. z Irlandii. SRB Civil Engineering, John Sisk & Son oraz SIAC Construction to uznane firmy z historią sięgającą nawet połowy XIX w. jak w przypadku tej ostatniej. Nad Wisłą nie mogło zabraknąć wykonawców z Portugalii, równie mocno dotkniętej kryzysem. MSF Engenharia to tylko jedna z nich. Hiszpańskie koncerny w Polsce obecne są od lat. Światowi giganci jak Acciona czy Ferrovial wykupili nawet polskie spółki: Mostostal Warszawa i Budimex. W ostatnich dwóch latach polskie drogi zaczęli budować słowacki Doprastav i czeski Metrostav, macedoński SB Granit, a nawet Punj Lloyd z Indii. Nad Wisłą zawitali również Chińczycy, którzy marzą o podboju europejskiego rynku budowlanego. China Overseas Engineering Group, to w Polsce żółtodziób, ale za Wielkim Murem koncern wybudował setki kilometrów dróg i linii kolejowych. U nas mieli ostre wejście, bo dwa odcinki A2 z Łodzi do Warszawy zamiast za 2,5 mld zł wybudują za 1,3 mld zł, a to nie spodobało się wielu polskim konkurentom.
– Oszczędności w przetargach są efektem kilku czynników – oceniał jesienią 2009 r. Tomasz Rudnicki, zastępca Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. – Przede wszystkim, dokonaliśmy zmian w Specyfikacjach Istotnych Warunków Zamówienia, co skutkuje łatwiejszym dostępem firm budowlanych do rynku. Zdecydowaliśmy, że warunkiem startu w przetargach nie musi być doświadczenie w dziedzinie wykonawstwa inwestycji drogowych, ale także w zakresie podwykonawstwa. Dodatkowo zliberalizowaliśmy wymaganie finansowe, tak, aby były one na poziomie bezpiecznym dla inwestora. Dzięki temu polski rynek wykonawców poszerzył się z 20 firm do około 200. Na obniżkę ofert wpływ miał spadek cen materiałów budowlanych o 20-30 proc. – mówił wiceszef Generalnej Dyrekcji.
Ocena była trafna, ale wówczas jeszcze nie zdawano sobie sprawy z konsekwencji. Oddanie kontraktów firmom bez doświadczenia w samodzielnej realizacji inwestycji było błędem. W lutym za sześciomiesięczne opóźnienie w realizacji blisko 21-km odcinka autostrady A4 w kierunku Ukrainy kontrakt straciła sopocka spółka NDI, która nigdy wcześniej samodzielnie nie budowała autostrady. Firma jest jednym z wiodących udziałowców w GTC, która ma koncesję na ułożenie autostrady A1 z Gdańska do Torunia, ale bez pomocy fachowców ze szwedzkiej Skanskiej (drugiego udziałowca GTC) nie poradziła sobie z problemami. W lutym straciła kontrakt, ale jej przedstawiciele uważają że winę za to ponosi również drogowa dyrekcja.
– Nie było żadnej współpracy z GDDKiA – ogłosili na konferencji szefowie spółki.
Próba obciążenia całkowitą odpowiedzialnością za budowlaną klapę urzędników to element gry, ale w branży natychmiast podniosły się głosy częściowo broniące wyrzuconego z budowy wykonawcy.
– Budowa kilkudziesięciokilometrowego odcinka drogi to proces, w którym języczkiem u wagi może okazać się jakość współpracy wykonawcy i inwestora. Tymczasem tego bardzo często brakuje – przyznają nieoficjalnie szefowie firm budujących w Polsce autostrady.
– Żaden kontrakt na świecie nie przebiega w ten sposób, że wykonawca widzi się z inwestorem na podpisaniu kontraktu, a potem dopiero na przecięciu wstęgi – mówi jeden z prezesów spółki zaangażowanej w budowę autostrady A1.
Wykonawcy skarżą się też, że w sprawnej realizacji procesów budowlanych na przeszkodzie staje często właśnie GDDKiA. Według nich to scentralizowana organizacja, w której decyzje dotyczące nawet drobnych zmian w projekcie muszą być podejmowane w Warszawie.
– Ludzie z terenowych jednostek boją się decydować, ze wszystkim dzwonią do stolicy. A tam, wiadomo, cała kolejka chętnych do uzgodnień ws. wyboru klasy betonu, korekt projektu i setek podobnych kwestii. Taki decyzyjny paraliż sprawia, że wydłuża się proces decyzyjny – słychać w branży.
Nie brakuje też opinii, że rządowa agencja chętnie współpracuje jedynie z dużymi i uznanymi firmami. Drzwi gabinetu Lecha Witeckiego stoją zawsze otworem dla takich tuzów jak Budimex czy Polimex-Mostostal. Mali gracze albo nowicjusze na polskim rynku na takie przywileje nie mają co liczyć.
– Rozmawiamy z GDDKiA o zmianach w projekcie i umowie. Jestem dobrej myśli – przyznawał w mediach Konrad Jaskóła, prezes spółki Polimex-Mostostal.
Kilka dni wcześniej wiceprezes NDI narzekał, że Generalna Dyrekcja nie chciała z nim siadać do stołu negocjacyjnego. W tym miejscu należy wyjaśnić, że wykonawca faktycznie miał pełne prawo oczekiwać wyczerpujących rozmów z inwestorem, bo kontrakty na budowane obecnie drogi podpisywane były na warunkach Międzynarodowej Federacji Niezależnych Inżynierów Konsultantów (FIDIC). W miarę jasno i precyzyjnie pokazują one drogę i procedury postępowania w sytuacjach nieprzewidzianych i konfliktowych, w przypadku kiedy okoliczności w prowadzeniu kontraktu budowlanego odbiegają od tego, co było przewidywane pierwotnie na etapie przetargu, a potem zawarte w kontrakcie. To o tyle istotne, że projekty na większości przypadków przygotowywała GDDKiA. To na ich podstawie wykonawcy startowali w przetargach, szacowali cenę, zakres prac i termin wykonania. Po wejściu na budowę często okazuje się, że dokumentacja różni się od stanu faktycznego. Tak stało się na feralnym odcinku NDI – twierdzi spółka.
– Struktura geologiczna i poziom wód gruntowych to tylko dwie kwestie mogące rozłożyć każdą budowę – mówi jeden z wykonawców zaangażowanych w budowę A1 na północy Polski.
Na tej podstawie firmy domagają się dopłat, bo uważają, że zwiększył się zakres prac w stosunku do projektu. Jednak takie działanie w sytuacji, w której wykonawcy wygrywali z cenami o połowę niższymi od kosztorysu, budzi podejrzenia czy nie jest to jedynie zagrywka w celu poprawienia warunków finansowych kontraktów podpisywanych po zbyt niskich stawkach.
Ale duże koncerny, od lat obecne w Polsce jak Acciona, Ferrovial czy Skanska, też mają swoje kłopoty na polskim rynku. Posiadają własne zaplecze: maszyny i pracowników – pozostali muszą liczyć na współpracę z miejscową branżą. Kiedy jednak koncerny wygrywały z cenami nawet o kilkadziesiąt procent niższymi od kosztorysów, podwykonawcy odwracali się plecami, bo żaden z nich nie godził się na dumpingowe stawki. Ogromne problemy ze skompletowaniem zaplecza mają Chińczycy na A2. Media pisały, że na 50-km odcinku trasy asfalt będzie układać firma, która do tej pory zajmowała się jedynie dostawami kruszyw. Ponieważ w układaniu kolejnych warstw drogi nie ma żadnego doświadczenia, po pomoc musiała się wybrać aż na Łotwę. Dopiero spółka stamtąd zdecydowała się na współpracę z Chińczykami.
GDDKiA podaje, że wysokość roszczeń od wykonawców przekroczyła już 2,5 mld zł, ale zapowiada, że nie będzie uwzględniać nieuzasadnionych żądań. Dopłaci do kontraktu, jeżeli faktycznie wykonawca udowodni, że zwiększył się zakres prac.
A co jeśli, wykonawca rzeczywiście przeholował z ceną i po roku budowy wie już na pewno, że do inwestycji dołoży? Wtedy może mieć miejsce wyrachowana gra na tzw. 10 proc. O co w niej chodzi? Za zerwanie kontraktu wykonawcy grozi 10-proc. kara. Jeżeli jednak zorientuje się, że do budowy dołoży znacznie więcej, może celowo doprowadzić do zerwania niekorzystnej umowy i jeszcze sądzić się o wysokość odszkodowania dla Skarbu Państwa.
Eksperci ostrzegają, że niska cena, nawet jeśli nie doprowadzi do zerwania kontraktu może zaowocować kiepską jakością wykonania. Rząd zapewnia, że drogi budowane ze zniżką nie rozpadną się zaraz po przecięciu wstęgi. Jednym z sukcesów obecnej ekipy zarządzającej GDDKiA jest zmuszenie branży wykonawczej do wydłużenia gwarancji z dwóch do pięciu lat. To sprawia, że wykonawcy mogą się liczyć ze skrupulatnymi kontrolami jakości ułożonych dróg w ciągu ostatnich dwunastu miesięcy obowiązywania gwarancji.
Co ciekawe opisywanych kłopotów nie ma na autostradach budowanych w systemie koncesyjnym. Autostrada Wielkopolska buduje blisko 106-km odcinek A2 z Nowego Tomyśla do Świecka po cenie 12,2 mln euro za 1 km. Po dzisiejszym kursie wychodzi ok. 49 mln zł za 1 km. GTC 1 km trasy z Grudziądza do Torunia układa po ok. 35 mln zł. Czy to próba zamiany materiałów na tańsze i gorszej jakości? O takich problemach na budowanych odcinkach nie słychać. Koncesjonariusz buduje na zlecenie rządu, ale to on będzie zarządzał na danej trasie za ustalone wynagrodzenie. Jeśli coś zepsuje, to poprawki wykona na własny koszt pomniejszając swój własny zysk.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
