• Ryszard Holzer Krzysztof Nędzyński

Dobre rządzenie i ekonomia instytucjonalna

06.12.2010
Rynek działa już w miarę dobrze, społeczeństwo obywatelskie też się rozwija, natomiast państwo najmniej podniosło efektywność swego działania w trakcie transformacji ustrojowej. Ekonomia instytucjonalna może pomóc zanalizować, jak zaimplementować w Polsce paradygmat dobrego rządzenia i usprawnić działanie państwa – mówi dr Łukasz Hardt, ekonomista z UW i INE PAN.
Dr Łukasz Hardt (c) archiwum autora

Dr Łukasz Hardt (c) archiwum autora

Dr Łukasz Hardt (c) archiwum autora

Obserwator Finansowy: Gdy dziś patrzymy na reformy rządu Buzka, to ich główną wadą wydaje się być nadmierna wiara w moc sprawczą zmiany instytucji formalnych. Gimnazja miały poprawić edukację, kasy chorych dać lepszą opiekę zdrowotną, a OFE wyższe emerytury. Dziś to wszystko wydaje się przejawem wiary, że herbata stanie się słodsza od mieszania łyżeczką. Wysokość emerytur nie zależy przecież od tego czy odkładamy do ZUS, czy do OFE, ale od wzrostu gospodarczego i proporcji między pracującymi, a emerytami. No to po co nam ta cała ekonomia instytucjonalna?

Dr Łukasz Hardt: Pojęcie instytucji bywa definiowane wieloznacznie. W ekonomii instytucje to jednak reguły gry (system prawny, ale też nieformalne normy kulturowe), a gracze to organizacje, m.in. firmy, osoby fizyczne i państwo. Ekonomiści od dawna pytali o rolę instytucji w tym właśnie rozumieniu. Adam Smith w „Bogactwie narodów” pisze, że możliwości prowadzenia handlu zależą od jakości systemu prawnego. Jeśli nie ma praw własności, to nie ma rynku i nie ma bodźców do działalności. Kto by pracował, gdyby nie miał prawa do efektów swojej pracy?

Instytucje dzielimy na formalne i nieformalne. Uregulowania ustawowe, na podstawie których powstały OFE, gimnazja czy kasy chorych, to były zmiany uwarunkowań formalnych, wprowadzane na żywej tkance społecznej, w znacznej mierze pozostającej w fazie transformacji ustrojowej, a normy kulturowe, czyli instytucje nieformalne, które współdecydowały o działaniach jednostek, pochodziły z minionego ustroju. Za pomocą zmian formalnych chciano gruntownie przebudować rzeczywistość. Czy to się udało? Czy chociażby udała się czwarta reforma, o której Pan nie wspomniał, ta dotycząca samorządów? Robiłem kiedyś badanie, próbujące wyjaśnić relatywną słabość powiatów. Okazało się, iż choć de iure wprowadzono zdecentralizowany system samorządowy, w tym m.in. brak podległości burmistrzów starostom, to ludzie widzieli to zupełnie inaczej –większość skarg kierowanych do starosty dotyczyła … burmistrzów. A przecież z mocy prawa nie ma podległości między burmistrzem, starostą i marszałkiem województwa. To znaczy, że – owszem – został wprowadzony system zdecentralizowany, została wprowadzona struktura sieciowa, tyle że ludzie, po doświadczeniach komunizmu, są bardziej przyzwyczajeni do funkcjonowania w strukturach hierarchicznych.

Jaki z tego wniosek? Że potrzebujemy struktur hierarchicznych?

Raczej taki wniosek, że wprowadzane instytucje formalne muszą być związane z dominującą kulturą. Możemy wprowadzić bardzo innowacyjne struktury, np. postulowane przez strategię lizbońską regulacje ułatwiające prowadzenie działalności gospodarczej, ale co zrobimy, jeśli ludzie nie będą chcieli z tych narzędzi korzystać? Badania Eurobarometru pokazują, że skłonność do zakładania firm w krajach europejskich jest dużo mniejsza niż w Stanach Zjednoczonych.

Bo przedsiębiorcze geny w XIX wieku wyemigrowały do Ameryki…

Zmiany instytucji formalnych nie muszą wpływać na zachowanie podmiotów rynkowych, szczególnie w krótkim okresie. W gospodarce musi zostać zachowana równowaga instytucjonalna pomiędzy kulturowymi warunkami zastanymi, a celami, do których się dąży, wyrażanymi w prawie pozytywnym. Pod koniec XX wieku, wraz z renesansem ekonomii instytucji, ekonomiści zaczęli pytać, dlaczego w niektórych krajach technologia jest bardziej rozwinięta, a w innych mniej. Wcześniej, w wielu modelach wzrostu, różnice w dobrobycie krajów wyjaśniano przede wszystkim akumulacją kapitału i właśnie różnicami w technologii, nie pytano jednak o głębsze determinanty tych zmiennych. Douglass North, noblista z 1993 roku, powiedział: „Technologia jest wzrostem, a nie przyczyną wzrostu”. Skoro tak, to powinniśmy szukać długookresowych determinant rozwoju technologii, innowacyjności, wolnych, konkurencyjnych rynków. Tymi determinantami są właśnie „instytucje”, którymi zajmuje się ekonomia instytucjonalna.

Wracając do reform rządu Buzka – wydaje się, że grzech pierworodny klasy politycznej, nie tylko w Polsce, polega na tym, że wierzy ona, że jest w stanie kontrolować rzeczywistość.

A nie jest?

Może na nią wpływać, ale i to w bardzo ograniczonym zakresie. Mówiąc językiem biologii ewolucyjnej – rząd może budować krajobrazy przystosowania. Może powiedzieć, że Polska musi ograniczyć emisję CO2 o 20 proc. i zostawić rynkowi osiągnięcie tego celu; jeśli natomiast sam rząd weźmie się za działania interwencyjne, mówiąc co konkretne firmy mają zrobić, aby ograniczyć emisję, to rezultaty nie będą najlepsze.

Dobry ekonomista porusza się więc w wąskim obszarze wyznaczonym przez to, co jest możliwe w sensie zdolności do adaptacji obcych, może lepszych, rozwiązań…

Transformacja jest doskonałym tego przykładem. Amerykańskie wzorce próbowano implementować w Rosji i zamiast kapitalizmu powstał tam kasyno-kapitalizm, bo nikt w Moskwie nie znał prywatnych praw własności. Ale jest i druga strona medalu – prawo również wpływa na kulturę i ją zmienia. W tym sensie ma też charakter normotwórczy. Ekonomista, który doradza rządowi, wie jakie są zalety i wady rynku. Rynek sprawnie działa jako system bodźców, ale są kłopoty z rynkiem dóbr publicznych czy trudności z radzeniem sobie z negatywnymi efektami zewnętrznymi – np. gdy fabryka truje atmosferę. Są więc obszary, gdzie musi interweniować państwo i są takie, gdzie rynek jest zdecydowanie lepszy.

Jak to rozstrzygnąć?

Tym zajmuje się również ekonomia instytucjonalna w ramach badań nad dobrym rządzeniem, tzw. good governance. Taki projekt przygotowujemy dla programu Sprawne Państwo Ernst&Young, zajmujemy się też tą problematyką na Wydziale Nauk Ekonomicznych UW. Analizujemy, jak można zaimplementować w Polsce paradygmat dobrego rządzenia i usprawnić działanie państwa. Jeśli popatrzymy na transformację ustrojową to widać, że rynek działa w miarę dobrze. Jeśli chodzi o społeczeństwo obywatelskie to narzekamy, ale przecież wiele się tu dobrego dzieje – kapitał społeczny w wielu miejscach Polski rośnie, wzrasta liczba organizacji pozarządowych, choć wciąż mamy ich mniej niż na Zachodzie. Natomiast państwo najmniej podniosło efektywność swego działania.

Dlaczego?

Bo państwo jest strukturą inercyjną. Bardzo silne są wpływy rozmaitych lobbies, a mechanizm osiągania konsensusu, chociażby w rządzie w ramach tzw. uzgodnień międzyresortowych, niszczy wiele dobrych propozycji ustaw. Odrębną kwestią jest jakość klasy politycznej, czy efektywność mechanizmu demokratycznego. W naszych badaniach wskazujemy, że retoryka dobrego rządzenia jest bardzo atrakcyjna – przejrzystość, partycypacja, skuteczność, efektywność, czy demokratyczne państwo prawa.

Ale jak z warstwy retorycznej przejść do rzeczywistości?

Dobrym przykładem mechanizmu realizującego zasady dobrego rządzenia jest budżet zadaniowy. Państwo projektując taki budżet musi określić cele strategiczne, najlepiej zhierarchizowane, które rozpisywane są na funkcje, odnoszące się do konkretnych obszarów aktywności państwa – np. edukacja, ochrona zdrowia, czy wymiar sprawiedliwości.

O budżecie zadaniowym mówi się od lat. Czy to nie jest taki „Moby Dick”, o którym wszyscy gadają, ale nikt go nie widział?

Może trochę jest, ale rzeczywiście budżet zadaniowy jest znakomitym narzędziem realizacji polityki good governance. Zwiększa przejrzystość finansów publicznych, poprawia efektywność. Konstruując budżet zadaniowy musimy określać mierzalne cele – ile kilometrów autostrad budujemy, ile samochodów tam jeździ w ciągu doby i czy wzrasta zatrudnienie wzdłuż drogi. Spojrzenie na budżet jako na narzędzie realizacji celów strategicznych państwa, a nie tylko prostej redystrybucji, zupełnie zmienia optykę.

Ale my tego narzędzia w Polsce nie mamy.

Nie mamy. W Polsce obowiązuje budżet prezentacyjny. W załączniku do ustawy budżetowej poszczególne wydatki rozpisane są na działy i poddziały, na funkcje, zadania i podzadania. Ale nie ma mechanizmu egzekucji. I nawet z tego budżetu prezentacyjnego widać, że niektóre instytucje nie potrafią określić swych celów. W większości ministerstw budżet zadaniowy pisze dział finansowy. Ma tabelkę ze starym budżetem, mnoży przez wskaźnik inflacji i dopisuje instytucje i cele. A najczęstszym celem jest wydatkowanie przydzielonych środków w stu procentach. Tymczasem np. w Holandii każdy z ministrów określa strategiczne cele, z których jest rozliczany. Mówi na przykład, że liczba osób z wyższym wykształceniem na wsi ma wzrosnąć o 3 proc. Dopiero potem można zastanawiać się, jak to zrobić – czy dać im stypendia, czy raczej wybudować drogę, którą dojadą do szkoły. Budżet zadaniowy jest trudny, bo przełamuje logikę sektorową, wymaga współdziałania wielu ministerstw.

Jakie są inne narzędzia good governance poza budżetem zadaniowym?

Ważne są mechanizmy oceny skutków regulacji. Przy ich pomocy rząd stara się przewidzieć, jak dana ustawa wpłynie na środowisko naturalne, bezpieczeństwo publiczne, stan finansów publicznych, itp. Kluczowe jest pytanie, kto przygotowuje ocenę. Jeśli robi to ten sam podmiot, który jest odpowiedzialny za wprowadzenie regulacji, to jest to zły system. Urzędnik zawsze będzie mówił, że jego regulacja świetnie działała. Nie mamy zinstytucjonalizowanego mechanizmu oceny skutków regulacji poza rządem, a na przykład w Stanach Zjednoczonych w dużej mierze z tego finansuje się nauka – uniwersytety i ośrodki badawcze często przygotowują ocenę skutków regulacji. Poza tym mamy problem z koordynacją działań regulacyjnych i wydatkowych. Problemów strukturalnych gospodarki nie powinno się zasypywać środkami unijnymi. Przykład – łatwiej jest dać rolnikowi mającemu kilka hektarów 2 tysiące złotych rocznie płatności bezpośrednich, niż zmodyfikować system wsparcia, aby ludzie rezygnowali z prowadzenia najmniejszych gospodarstw rolnych, przekwalifikowywali się i znajdowali zatrudnienie poza rolnictwem. Nie chodzi tu o to, aby tę grupę pozbawiać wsparcia, ale aby to było inne, bardziej efektywne wsparcie.

To już chyba mówimy o polityce, a nie o gospodarce?

Przesłanie ekonomii instytucjonalnej jest takie, że instytucje, które budujemy, muszą do nas pasować. Także jeśli chodzi o dostosowanie do sytuacji politycznej. Jeśli państwo jest silne, to może samo rozwiązać wiele spraw. W Polsce, gdzie państwo jest słabe, a dosyć mocno rozwinięty system rynkowy, być może lepiej, aby rynek w większym stopniu alokował zasoby, a państwo wycofało się.

Kryzys ekonomiczny pokazał jak ważne są regulacje, a badania Olivera Williamsona, noblisty z 2009 r., nad cenami transakcyjnymi pokazały, że dylemat, czy coś ma robić rynek czy państwo należy rozwiązać prosto – niech to robi ta instytucja, która pozwala taniej zorganizować wymianę. Rolą państwa jest tworzenie takich regulacji, które będą obniżały koszty prowadzenia handlu.

Poprosimy o przykład.  

Przypuśćmy, że ktoś kupuje działkę w centrum Warszawy. Wiadomo, że z tym wiąże się ryzyko – to może być mienie pożydowskie, mogą być jakieś roszczenia, może być nieuporządkowana hipoteka. W związku z tym nabywca wydaje sporo na dobrą firmę prawniczą, która to wszystko sprawdzi przed ewentualną transakcją. Inwestuje dużo przed transakcją, by ograniczyć ryzyko. To są koszty transakcyjne. Co tu może zrobić państwo? Może obniżać koszty transakcyjne – czyli zmniejszać koszt ex post, a więc ryzyko po transakcji, przy danym koszcie ex ante, czyli wydatkach na prawników sprawdzających status własnościowy ziemi.

Państwo może na przykład uporządkować księgi wieczyste zapewniając dostęp do nich przez internet. Co już w zasadzie zrobiono. Ale tak w ogóle – czy widzi Pan gotowość do myślenia w kategoriach instytucji w Polsce?

Myślę, że tak, choć mamy tu wiele do zrobienia. Proszę zobaczyć, jak wiele w Polsce dyskutuje się o kwestiach związanych z wydatkowaniem środków unijnych, poziomem ich absorpcji, itp., a jak niewiele dyskusji dotyczy jakości prawa, sposobów jego stanowienia, itp. Transformacja ustrojowa, jak też ostatni kryzys pokazały, że instytucje są ważne i że wiele od nich zależy. Elity polityczne też zaczynają to dostrzegać. Tak na marginesie – Douglass North podczas swojej wizyty w Warszawie w 2002 r. powiedział, że gdyby nie transformacja ustrojowa, która pokazała znaczenie instytucji, w tym tych nieformalnych, to nie dostałby tak szybko nagrody Nobla.

Jeżeli tak dobrze wiemy jak należy tworzyć warunki dla lepszego rozwoju, to czemu tego nie robimy?

Bo są grupy interesów, są ograniczenia polityczne, są niespodziewane wydarzenia, na które trzeba reagować, itp. W jednym ze swych tekstów Daron Acemoglu pisze, że w procesie politycznym mamy de iure siłę polityczną wynikającą z konstytucji i mamy de facto grupy interesów. Te grupy wpływają na podział publicznych pieniędzy, który wpływa na ich siłę, ale z drugiej strony ten podział może też kreować odmienne grupy interesów. Więc trochę wchodząc w skórę politologa mogę powiedzieć, że reformowanie kraju polega także na stymulowaniu powstawania tych grup interesów, które będą pomagały w pozytywnych przemianach, a nie wstrzymywały je.

Rozmawiali: Ryszard Holzer i Krzysztof Nędzyński

Dr Łukasz Hardt, adiunkt na Wydziale Nauk Ekonomicznych UW i w Instytucie Nauk Ekonomicznych PAN, członek Zespołu Doradców Strategicznych Prezesa Rady Ministrów. Wywiad prezentuje wyłącznie poglądy naszego rozmówcy, a nie instytucji, z którymi jest związany.


Tagi


Artykuły powiązane