Autor: Jeffrey Frankel

Profesor ekonomii na Harvardzie

Ekonomiści zapomnieli o zaletach ekspansji fiskalnej

W tym roku przypada stulecie dwóch istotnych innowacji instytucjonalnych w amerykańskiej polityce gospodarczej: wprowadzenia federalnego podatku dochodowego oraz ustanowienia Rezerwy Federalnej. Warto o nich wspomnieć choćby dlatego, że grozi nam, iż zapomnimy o tym, czegośmy się od tego czasu nauczyli.
Ekonomiści zapomnieli o zaletach ekspansji fiskalnej

Jeffrey Frankel (fot. Project Syndicate)

Początkowo ani podatek dochodowy ani Fed nie kojarzyły się z wyraźną koncepcją polityki fiskalnej i pieniężnej. Trzeba było doświadczeń lat 30. XX wieku, żeby zaczęto je postrzegać jako potencjalne instrumenty zarządzania makroekonomicznego. John Maynard Keynes wskazywał na zalety, jakie w okolicznościach takich jak Wielki Kryzys ma stymulacja fiskalna. Milton Friedman za Wielki Kryzys obwiniał Fed, który dopuścił do spadku podaży pieniądza.

Keynes kojarzony jest z wiarą w aktywną politykę ekonomiczną, nastawioną na zapewnienie antycyklicznej reakcji na wahania koniunktury – czyli ekspansji pobudzającej gospodarkę podczas recesji i ograniczeń fiskalnych w czasie ożywienia. W przeciwieństwie do niego Friedman przeciwstawiał się takim uznaniowym posunięciom w polityce gospodarczej, gdyż uważał, że instytucje rządowe nie wiedzą w którym momencie należy je zastosować. Obydwaj jednak przeciwstawiali się rozwiązaniom procyklicznym, takim jak błędne zaostrzenie amerykańskiej polityki fiskalnej i pieniężnej w 1937 roku. Zanim jeszcze gospodarka w pełni odżyła, prezydent Roosevelt już podniósł podatki i obciął wydatki, a Rezerwa Federalna podwyższyła wymogi rezerw obowiązkowych – co przedłużyło i pogłębiło Wielki Kryzys.

Po II wojnie światowej studenci i twórcy polityki gospodarczej przyswoili sobie lekcje płynące z doświadczeń lat 30-tych. Jednak wydarzenia z ostatnich dziesięcioleci – na przykład wysoka inflacja w latach 70-tych XX wieku – generalnie przyćmiły te nauki. W efekcie wiele krajów rozwiniętych powtarza dziś błąd z 1937 roku, choć mają do czynienia z podobnymi warunkami makroekonomicznymi: wysokim bezrobociem, niską inflacją i bliskimi zera stopami procentowymi.

Wszystkie „za” i „przeciw” ograniczeń fiskalnych zostały już dogłębnie przedyskutowane. Orędownicy oszczędności trafnie wskazują, że permanentne stosowanie ekspansywnej polityki makroekonomicznej prowadzi do deficytu i długu nie do udźwignięcia, a także do inflacji. Zwolennicy stymulacji fiskalnej słusznie natomiast zauważają, że w okresie tuż po recesji, gdy bezrobocie jest wysokie, a inflacja – niska, natychmiastową konsekwencją polityki oszczędności jest utrzymywanie się bezrobocia, słabe tempo wzrostu i zwiększająca się relacja zadłużenia do PKB. A zarówno w USA, jak i w Europie najgorsi ze wszystkich są wyznawcy polityki procyklicznej, którzy podczas boomów (jak w latach 2003-2007) stosują rozwiązania ekspansjonistyczne, a w okresie recesji – oszczędnościowe, tak jak w latach 2008 – 2012.

Skoro jednak zwolennicy polityki antycyklicznej słusznie faworyzują posunięcia, które raczej łagodzą niż nasilają występujące w gospodarce wahania w górę i w dół, to trzeba wiedzieć, jakie z tych rozwiązań działają najlepiej. I czy w obecnych okolicznościach instrumentem skuteczniejszym jest stymulator monetarny, czy też fiskalny?

Do tego właśnie pytania odniósł się John Hicks w słynnym niegdyś artykule z 1937 roku zatytułowanym „Pan Keynes i klasycy”. W warunkach, jakie panowały wówczas i jakie znów zapanowały obecnie (wysokie bezrobocie, niska inflacja i stopy procentowe bliskie zera), ekspansja monetarna jest stosunkowo mniej skuteczna, gdyż stopy procentowe nie mogą spać poniżej zera.

Co więcej, jest mało prawdopodobne, że firmy na potanienie kredytu zareagują inwestując i tworząc nowe miejsca pracy, skoro nie mogą sprzedać tego, co już wyprodukowały w istniejących fabrykach i przy udziale zatrudnionych dotychczas pracowników. Stymulacja fiskalna jest w tych warunkach stosunkowo bardziej skuteczna, ponieważ stwarza popyt na towary nie powodując presji na wzrost ekstremalnie niskich stóp procentowych ani nie wywołując efektu „wypychania” popytu sektora prywatnego (jak byłoby w normalnych czasach).

Żadne z tych posunięć nie powinno budzić sporów. Ekonomia indukcyjna zwykła podkreślać keynesowski efekt mnożnika: adresaci wydatków rządowych (albo ci, do których trafiają wydatki konsumpcyjne, pobudzone wskutek cięć podatkowych czy transferów) reagują na zwiększenie dochodów większymi wydatkami, podobnie reagują ci, do których wpływają te pieniądze – i tak dalej. I znów: w obecnych warunkach mechanizm mnożnika jest rozwiązaniem odpowiednim, gdyż nie wywołuje on wyższej inflacji ani podwyżek stóp procentowych (co oznaczałoby „wypychanie” wydatków prywatnych).

Niestety, wielu ekonomistów i polityków zapomniało większość z tego, czego się nauczyli (albo zaślepiły ich nowe teorie o nieefektywności polityki gospodarczej). Zresztą w okresie uderzenia globalnej recesji w latach 2008-2009 nawet zwolennicy stymulacji fiskalnej obniżyli szacunki wielkości mnożnika. Jednak utrzymywanie się poważnej recesji zarówno w Wielkiej Brytanii, jak i w innych krajach stosujących ograniczenia budżetowe sugeruje, że mnożniki dla poszczególnych krajów są nie tylko dodatnie, ale że ich wartość jest większa od jedności – o czym przecież wiadomo od dawna. Międzynarodowy Fundusz Walutowy zareagował na to szczerym wyznaniem, że w oficjalnych prognozach – w tym jego własnej – nie doceniono wielkości mnożnika.

Efekty polityki fiskalnej są oczywiście niepewne. Nigdy na przykład nie wiadomo, w jakim momencie rosnący poziom zadłużenia może zaalarmować inwestorów, którzy zaczną się domagać znacznie wyższego oprocentowania, tak jak to się w 2010 roku zdarzyło krajom z peryferii Europy. Nie mamy również pewności co do tego, jak duży jest negatywny wpływ wysokich stawek podatkowych na tempo wzrostu w długim okresie. Politykę pieniężną rozumie się dziś o wiele lepiej niż w przeszłości. W jednej z bardzo podziwianych niedawnych publikacji politykę pieniężną określono jako naukę, a politykę fiskalną – jako alchemię.

Poziom wiedzy i praktyki w bankach centralnych rzeczywiście oznacza wykorzystanie niemal wszystkiego, co ma do zaproponowania nowoczesne społeczeństwo, polityka fiskalna natomiast ustalana jest w procesie politycznym, na który wiedza ekonomiczna wpływa w małym stopniu i w którym główny motyw stanowią pragnienia polityków, by ich ponownie wybrano.

W przypadku starodawnych alchemików poszukujących kamienia filozoficznego problem nie polegał jednak na tym, iż byli oni ludźmi głupimi czy samolubnymi – ani na tym, że władcy odmawiali im posłuchu. Chodziło raczej o to, że ówczesny stan wiedzy po prostu znacznie odbiegał od poziomu współczesnych nauk chemicznych.

W tym sensie określenie „alchemik“ mogłoby pasować do przedkeynesitów, takich jak Andrew Mellon, sekretarz skarbu USA, którego recepta z początków Wielkiego Kryzysu brzmiała: „zlikwidować pracowników, zlikwidować akcje, zlikwidować rolników [i] zlikwidować nieruchomości” po to, żeby „usunąć zgniliznę z systemu”. To samo określenie można by odnieść do tych, którzy opowiadają się dziś za powrotem w polityce pieniężnej do standardu waluty złotej sprzed 1914 roku.

Nie oznacza to, że polityka fiskalna czy polityka pieniężna osiągnęły już status nauki takiej jak chemia, bazującej na prawach naturalnych, które prowadzą do ściśle przewidywalnych skutków. Jednak od 1913 rok z pewnością nauczyliśmy się, że w pewnych warunkach ekspansja fiskalna jest rozwiązaniem właściwym – choć w innych warunkach jest nieodpowiednia.

Jeffrey Frankel jest profesorem w Harvard University; zajmuje się formacją kapitału i wzrostem.

© Project Syndicate, 2013

www.project-syndicate.org

Jeffrey Frankel (fot. Project Syndicate)

Tagi


Artykuły powiązane

Jak zrewolucjonizować politykę fiskalną

Kategoria: Polityka fiskalna
Rządy powinny posuwać się znacznie dalej w swojej polityce fiskalnej niż do tej pory – to mogłoby być remedium na recesje – przekonuje prof. Yair Listokin w książce „Law and Macroeconomics: Legal Remedies to Recessions”.
Jak zrewolucjonizować politykę fiskalną

Bankierzy centralni nie mają wpływu na wszystko

Kategoria: Zewnętrzni eksperci
Obecny kryzys z punktu widzenia polityki pieniężnej nie ma precedensu. Jak na razie nie ma ryzyka inflacji. Trzeba jednak uważać, by nie kontynuować działań specjalnych, gdy pandemia już minie - przekonuje Paul Tucker, były wiceszef Banku Anglii.
Bankierzy centralni nie mają wpływu na wszystko

W poszukiwaniu lepszej kombinacji polityki fiskalnej i monetarnej

Kategoria: VoxEU
Wobec ograniczeń dla polityki pieniężnej, polityka fiskalna oraz reformy strukturalne muszą odgrywać większą rolę. Podjęcie inwestycji publicznych – w infrastrukturę, edukację lub łagodzenie skutków zmian klimatycznych – stymulowałoby gospodarki i sprawiłoby, że stałyby się one silniejsze i bardziej zrównoważone.
W poszukiwaniu lepszej kombinacji polityki fiskalnej i monetarnej