(©Envato)
Gdyby na przełomie 2021/2022 zweryfikować wypełnianie przez kraje strefy euro kryteriów z Maastricht to okazałoby się, że w unii walutowej pozostałyby 1-2 państwa. Pandemia, recesja, obecna zapaść energetyczna w sposób oczywisty wstrząsnęły gospodarką europejską. Pamiętać jednak należy, że z większym lub mniejszym kryzysem strefa euro walczy już od blisko 15 lat. Od 2007 do 2021 roku PKB UGiW wzrastało średniorocznie o niewiele ponad 1 proc. W krajach Południa Europy wzrost był zerowy lub ujemny. Dramatycznie wzrasta dług publiczny. Na 19 państw strefy euro tylko sześć, w większości kraje bałtyckie, spełniają kryterium konwergencji. W siedmiu państwach wartość długu przekracza roczne PKB. W Hiszpanii, od I kwartału 2011 do I kwartału 2021 zadłużenie wzrosło o 95 proc.
Podwyżki stóp procentowych, a są one nieuniknione, spowodują wzrost kosztów finansowania długu. Skup obligacji przez EBC stabilizuje rynek, jednak dalsze zwiększanie tych operacji grozi deformacją mechanizmów finansowych. Ryzyko kryzysu zadłużeniowego w strefie euro jest bardzo poważne.
Trudna sytuacja gospodarcza UGiW pogłębia dysproporcje rozwojowe między Północą a Południem strefy euro.
Mówiąc najkrócej mechanizmy unii walutowej działają źle. W tej sytuacji część ekonomistów i polityków proponuje „ucieczkę do przodu”. Procesy federalizacji Europy mają uzdrowić dysfunkcjonalną strefę euro.
Czy gospodarka federacji będzie efektywniejsza od obecnej? O systemie ekonomicznym przyszłych Stanów Zjednoczonych Europy wiemy bardzo mało. Do tej pory nie powstał projekt zasad działania jednolitego obszaru gospodarczego.
Nie wiemy dziś jaka będzie struktura instytucjonalna, jaki będzie podział kompetencji między władzami krajowymi a federacyjnymi. Czy powstanie europejski rząd gospodarczy? Tych pytań jest znacznie więcej; odpowiedzi mają fundamentalne znaczenie dla oceny celowości i realności tego projektu.
Celem artykułu jest próba opisania prawdopodobnych zasad działania gospodarki federalnej Europy i odpowiedź na pytanie o jej efektywność ekonomiczną.
Modele federacji
W literaturze najczęściej analizowane są dwa modele potencjalnej federacji europejskiej (n.p. A. Bȍrzel 2003 , M. Keating 2007).
Pierwszy nazywany jest „dual federalism” lub „federalizmem koordynacyjnym” (M. Keating), zakłada on prawną i instytucjonalną autonomię dwóch poziomów władz federacji – krajowego i centralnego. Kompetencje podzielone są wertykalnie, każda sfera realizuje i odpowiada za swój „obszar kompetencji”. W modelu tym są dwa budżety, pierwszy szczebla centralnego, który powstał w drodze przekazania części krajowych kompetencji fiskalnych centrum. Drugi to budżet krajowy, zarządzany przez rządy państw.
Sprawne działanie federacji według tego modelu opiera się na koordynacji i osiąganiu kompromisów między centrum a rządami państw we wszystkich obszarach życia gospodarczego, prawnego i politycznego.
Model drugi nazywany „cooperative federalism” wzorowany jest na niemieckim państwie związkowym. Zakłada on odmienny niż w pierwszym modelu podział kompetencji. W tym rozwiązaniu prawodawstwo umieszczone jest na szczeblu centralnym, który równocześnie odpowiada za implementację prawa. Władza wykonawcza, działająca w ramach wspólnego systemu prawnego, podzielona jest między poziom krajowy i ponadnarodowy. Polityka fiskalna w tym modelu prowadzona jest przez centrum i rządy państw członkowskich. Biorąc jednak pod uwagę prawodawcze uprawnienia centrum realna władza państw w kwestiach polityki fiskalnej może okazać się iluzoryczna. Patrząc na założenia modelu z punktu widzenia sprawności decyzyjnej, władza centralna musi dysponować silnymi instytucjami o charakterze wykonawczym i kontrolno-nadzorczym (stosowanie prawa federacyjnego). Bez nich niemożliwe jest prowadzenie efektywnej polityki gospodarczej.
Federacja – quasifederacja
W większości projektów reformy UE autorzy proponują utworzenie quasifederacji. Oznacza to, że część obszarów życia politycznego, legislacyjnego i w końcu ekonomicznego jest poza regulacjami władzy ponadnarodowej i nie jest objęta systemem prawnym Wspólnoty. Skąd to ograniczenie?
W publikacjach jako przyczynę takiego stanu rzeczy podaje się najczęściej brak woli politycznej grupy krajów do utworzenia państwa związkowego. Jest to tylko część prawdy. Całkowity transfer kompetencji i praw ze szczebla narodowego na ponadnarodowy jest nieakceptowany przez główne państwa, to jest Niemcy i Francję (Eichengreen, Wyplosz 2016).
Oznaczać to może bowiem zmianę układu sił między krajami centrum, a peryferiami. Przekazanie np. kompetencji w zakresie niemieckiej polityki monetarnej i fiskalnej na poziom federacji ogranicza urok i siłę oddziaływania polityki niemieckiej na pozostałe kraje. Mówiąc inaczej, federacja jest dobra, jeżeli najważniejsze kraje zachowują swoją pozycję wobec peryferii. Jeżeli jest to niemożliwie to dobrym rozwiązaniem jest quasifederacja.
Droga do federacji
Traktat z Maastricht zakładał polityczny kompromis między władzą krajową a wspólnotową w zakresie zarządzania strefą euro. Autorzy, rzecznicy federalizacji UE w swych planach i projektach odrzucają to założenie. Chcą zburzyć równowagę między autonomią rządów a instytucjami unijnymi. Widzą konieczność, niestety per fas et nefas, przyspieszonego transferu kompetencji ze szczebla narodowego na ponadnarodowy. Proces ten trwa już kilka lat. „Integracja przez prawo” (Fabrini 2013) rozpoczęła się od profederacyjnej interpretacji traktatu lizbońskiego i poszerzania kompetencji Komisji i TSUE w zakresie tworzenia prawa. Taki sposób działania otwiera drogę do federalizacji bez konieczności zmiany traktatów.
Traktat z Maastricht zakładał polityczny kompromis między władzą krajową a wspólnotową w zakresie zarządzania strefą euro. Autorzy, rzecznicy federalizacji UE w swych planach i projektach odrzucają to założenie. Chcą zburzyć równowagę między autonomią rządów a instytucjami unijnymi.
Celem eseju nie jest ocena polityczna, prawna czy społeczna tego procesu. Uwaga będzie skoncentrowana na ekonomicznych aspektach federalizacji. Należy jednak pamiętać, że proces jednoczenia Europy z istoty swojej ma charakter polityczny. Wielu ekonomistów uważa, że unia walutowa, Europejski Program Odbudowy, Zielony Ład i inne są tylko pretekstami do utworzenia ponadnarodowych struktur politycznych (Friedman, Mundell, Eichengreen i inni).
Na podstawie analizy projektów reformy strefy euro (Bilski 2021 ) podejmę próbę opisu głównych elementów wspólnego obszaru gospodarczego UE. Nie będzie to pełna prezentacja przyszłego systemu gospodarczego federalnej Europy, raczej autorska projekcja bazująca na dyskusji w sprawie reformy UE. Oto najważniejsze cechy obszaru gospodarczego quasifederacji:
1. harmonizacja cyklów koniunkturalnych państw członkowskich,
2. utworzenie budżetu unijnego, wspólnotowa władza fiskalna,
3. synchronizacja rynków pracy, towarów, kapitałów i innych; ograniczenie ich elastyczności,
4. ujednolicenie zasad funkcjonowania sektora finansowego (unia bankowa, unia rynków kapitałowych),
5. utworzenie europejskiego funduszu walutowego zarządzającego finansami unii (zarządzanie długami państw, risk sharing i inne).
Harmonizacja cykli koniunkturalnych i synchronizacja makroprocesów gospodarczych w krajach członkowskich ma na celu eliminację szoków asymetrycznych. Efektem tego powinno być zwiększenie efektywności polityki monetarnej w strefie euro. Dodatkowo, ograniczy to potrzeba uruchomienia procesów dostosowawczych i transferów finansowych o charakterze wyrównawczym (de Grauwe, Ji 2016).
W większości projektów reformy strefy euro mowa jest o potrzebie wydzielenia budżetu unijnego, zarządzanego przez władzę ponadnarodową. Budżety krajowe – polityka fiskalna rządów będą kontrolowane i sterowane pośrednio przez władzę centralną. Wspólnotowy system fiskalny ma wspierać proces harmonizacji gospodarek i niwelować różnice rozwojowe. Cele te są bez wątpienia ważne, sądzę jednak, że równie istotnym, jeżeli nie bardziej, jest motyw polityczny. Dysponowanie przez władze Wspólnoty pokaźnymi środkami wzmacnia jej pozycję. Parafrazując łacińską maksymę można powiedzieć „czyje pieniądze – tego rządy i ideologia”.
Utworzenie centralnej instytucji monetarnej „suwerena strefy euro” (Benassy-Quere 2016) ma na celu silniejszą integrację i stabilizację sektorów finansowych krajów Wspólnoty. Polityka długu państw skoncentrowana w instytucji centralnej wzmacnia władzę ponadnarodową.
Podejmowanie decyzji
W znanych mi projektach reformy UE bardzo rzadko można spotkać propozycję utworzenia europejskiego rządu gospodarczego (do nielicznych wyjątków można zaliczyć C. Antpöhlera 2012). W większości przypadków autorzy proponują rozwiązanie paliatywne; tworzą je dwa filary. Pierwszy to jest silna infrastruktura instytucjonalna (raport Instytutu Delorsa i Fundacji Bertelsmana 2016). Drugi filar tworzą unijne zasady postępowania – reguły gry, które nakładają na kraje członkowskie określone obowiązki (Benassy-Quere).
Proponowany system wydaje się spójny i nieskomplikowany. Tak jednak nie jest, bliższa analiza pokazuje jego patchworkowy charakter. Spójrzmy najpierw na poziomy podejmowania decyzji; są to rządy krajowe i instytucje quasifederacji. Bez wyraźnych podziałów kompetencji i używanych instrumentów, zakresy działania dwóch poziomów mogą się nakładać (o konsekwencjach w dalszej części).
Kolejnym problemem jest umocowanie prawno-traktatowe instytucji unijnych. Obecnie mamy ich dwa rodzaje. Pierwszy to instytucje ponadnarodowe, zapisane w traktatach (np. EBC). Drugi rodzaj to podmioty powstałe na mocy umów międzynarodowych, tzw. InterSe-Agreements (protokół 14 do traktatu nicejskiego), np. Eurogrupa, Europejski Instrument Stabilności Finansowej, Europejski Mechanizm Stabilności i inne. Podejmowane są próby wprowadzenia ich do systemu prawnego Wspólnoty, nie zmienia to faktu, że są to organizacje pozatraktatowe.
Wspólnotowe reguły gry dzielimy podobnie jak instytucje na powstałe na mocy traktatów, np. kryteria konwergencji, Pakt Stabilizacji i Wzrostu. Drugi rodzaj to utworzone w drodze rozporządzenia Komisji i decyzji Rady Europejskiej, np. Pakt fiskalny, Procedura Nierównowagi Makroekonomicznej (semestr europejski), Zielony Ład, Europejski Plan Odbudowy i inne.
Już pobieżna analiza wykazuje, że traktatowe i pozatraktatowe reguły gry mają podobny zakres działania lub mogą mieć antagonistyczne cele. Tak np. Pakt Stabilizacji i Wzrostu oraz Procedury Nierównowag Makroekonomicznych, podobnie kryteria konwergencji i Zielony Ład. Brak wyraźnych rozgraniczeń obszarów kompetencji może powodować krzyżowanie się działania instrumentów polityki gospodarczej szczebla narodowego i wspólnotowego.
Podstawową słabością opisanego systemu podejmowania decyzji jest brak odpowiedzialności politycznej i prawnej instytucji unijnych. Następuje transfer kompetencji bez transferu odpowiedzialności. W państwach narodowych rządy są rozliczane co 4 lata ze sprawności i efektywności swoich działań.
W quasifederacji następuje rozproszenie ośrodków podejmowania decyzji. Zaciera się w ten sposób związek między przyczyną i skutkiem podejmowanych działań gospodarczych. Brak odpowiedzialności politycznej i prawnej instytucji Wspólnoty degeneruje system i ogranicza demokrację.
Podstawową słabością opisanego systemu podejmowania decyzji jest brak odpowiedzialności politycznej i prawnej instytucji unijnych. Następuje transfer kompetencji bez transferu odpowiedzialności.
Ocena jednolitego obszaru gospodarczego
Wróćmy do oceny założeń systemu ekonomicznego quasifederacji. W mojej opinii nie ma podstaw do twierdzenia, że mechanizmy gospodarcze jednolitego obszaru będą efektywniejsze od obecnych. Ocenę moją opieram na następujących argumentach:
1. Nie ma żadnych badań empirycznych, które dowodziłyby, że zharmonizowanie cyklów koniunkturalnych poprawia efektywność polityki monetarnej w strefie euro.
2. Najnowsze badania wykazują, że centralizacja polityk budżetowych może osłabić jej efektywność. Polityka fiskalna szczebla krajowego jest skuteczniejsza z następujących powodów:
– rządy państw lepiej definiują potrzeby fiskalne gospodarki, skuteczniej pełnią rolę redystrybucyjną w sferze socjalnej;
– krajowe polityki fiskalne sprawnie wykorzystują automatyczne stabilizatory koniunktury do równoważenia budżetu państwa.
3. Unifikacja i ręczne zarządzanie rynkiem finansowym Wspólnoty jest rozwiązaniem złym. Ujednolicenie zasad funkcjonowania sektorów bankowych, rynków papierów wartościowych i innych ogranicza ich elastyczność i utrudnia reakcję na impulsy monetarne z rynku światowego. Międzynarodowy rynek finansowy ma strukturę sieci nie piramidy. Centralizacja ośrodków zarządzania rynkiem jest błędem, dowodzą tego badania EBC w zakresie integracji finansowej w strefie euro. Od 2007 roku poziom integracji mierzony różnymi wskaźnikami obniża się.
Najpoważniejszą wadą systemu gospodarczego quasifederacji jest ograniczenie roli rynku i mechanizmów konkurencji w procesach ekonomicznych. Poszerzenie zakresu wykorzystania ponadnarodowych metod zarządzania, takich jak reguły gry, instytucje wspólnotowe czy zarządzanie przez prawo z istoty swojej ogranicza działalnie rynku.
Sukcesy ekonomiczne Europy to efekt liberalizacji stosunków gospodarczych i poszerzenie działania mechanizmu konkurencji. To był i powinien być w dalszym ciągu spiritus movens rozwoju Wspólnoty. Jeżeli Bruksela i Frankfurt mają zastąpić rynek (Friedman) to można oczekiwać najgorszego. Nastąpi pogorszenie efektywności gospodarczej Wspólnoty, narastać będzie protekcjonizm wobec świata zewnętrznego, spetryfikuje się podział na kraje centrum i peryferyjne.
Prof. dr hab. Janusz Bilski – emerytowany pracownik Uniwersytetu Łódzkiego.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
