• Charles Wyplosz

Grexit: porażający koszt braku niezależności banku centralnego

01.07.2015
W dramatyczny miniony weekend EBC nie zwiększył kryzysowego wsparcia dla Grecji. Decyzja EBC to ostatni z długiej serii błędów jakie popełnił w czasie tego kryzysu. Nie tylko uruchomił proces wyjścia Grecji ze strefy euro, co oznacza, że uchylona została zasada nieodwołalności euro. Decyzja EBC zburzyła także system zarządzania strefą euro i jeszcze bardziej upolityczniła EBC.

Run na bank w Grecji, 28 czerwca 2015 r. (CC BY-NC afilitos)


Wynikiem niewątpliwie będzie chaos w Grecji i niepokój na rynkach finansowych – w obu wypadkach o niemożliwych do przewidzenia skutkach.

EBC postanowił utrzymać obecną wielkość kryzysowego wsparcia płynnościowego dla Grecji. Odmawiając przyznania dodatkowej kryzysowej płynności, EBC zdecydował, że Grecja musi opuścić strefę euro. To może być konieczność prawna albo skutek decyzji politycznego. Albo i to, i to. Tak czy inaczej, budzi mnóstwo nieprzyjemnych pytań o sposób traktowania państwa członkowskiego i niezależność banku centralnego.

Jak przewidywałem, pertraktacje z Grecją spełzły na niczym. Oznacza to, że Grecja będzie nie będzie mogła spłacić zadłużenia zapadającego w najbliższych dniach i tygodniach i ogłosi bankructwo. Ponieważ w greckim budżecie prawie nie ma deficytu pierwotnego, grecki rząd mógł był w stanie wytrwać do czasu rozpoczęcia nowych negocjacji w sprawie częściowego darowania zadłużenia.

Dla Greków ryzyko tej „gry na bankructwo” zawsze polegało na tym, że była ona całkowicie uzależniona od tego, czy EBC będzie skłonny nadal zapewniać płynność greckiemu systemowi bankowemu. Szczególnie dotyczy to okresów gdy deponenci obawiający się Grexitu masowo wyciągają swoje pieniądze z banków. W ostatnich tygodniach EBC zapewniał niezbędną płynność w sytuacji łagodnego runu na greckie banki.

Nagle rankiem 28 czerwca EBC przestał greckim bankom zapewniać kryzysowe finansowanie. W formie klasycznego samospełniającego się kryzysu decyzja ta spowodowała, że łagodny run na banki zmienił się w panikę.

  • Zapowiedziane zamknięcie banków i kontrola przepływu kapitału zapewnią nieco oddechu, ale tylko na krótki okres. Te działania nie zapobiegną upadkowi systemu bankowego.
  • Naturalną konsekwencją będzie upadek systemu bankowego w Grecji.
  • Na tym etapie, a być może wcześniej władze greckie będą miały tylko jedno wyjście – wystąpić ze strefy euro i zapewnić bankom pieniądz w postaci nowych drachm.

W Grecji zapanuje chaos.

Powody decyzji EBC

Dlaczego EBC zamroził kryzysową pomoc płynnościową dla Grecji? Nie ulega wątpliwości, że EBC przedstawi najrozmaitsze uzasadnienia prawne. Niezależnie od ich prawdziwości, nie zmieni to skutków tej decyzji.

Jeżeli EBC faktycznie jest zobowiązany do wstrzymania programu pomocowego z przyczyn prawnych, oznacza to, że konstrukcja strefy euro ma poważne wady. Jeżeli tak nie jest, EBC pewnie podjął decyzję polityczną o historycznym znaczeniu. W każdej wersji to krok katastrofalny.

Czy mu to odpowiada, czy nie, każdy bank centralny jest kredytodawcą ostatniej instancji dla banków komercyjnych. EBC nie wywiązuje się ze swojego zasadniczego obowiązku, gdy nie ratuje greckiego systemu bankowego przed bankructwem i rozpadem.

Jednym z powodów może być to, że EBC obawia się strat. To jest argument częściowo nieprawdziwy, a częściowo chybiony. Nieprawdziwy, gdyż kredyty na kryzysową pomoc płynnościową zapewnia grecki bank centralny. Z tego powodu straty wynikłe z bankructwa banków komercyjnych musi ponieść grecki bank centralny, czyli Grecy. Chybiony, ponieważ banki centralne nie są podmiotami komercyjnymi. Notowanie strat należy do ich misji publicznej. Ratowanie systemu bankowego przed rozpadem należy do podstawowych obowiązków banku centralnego.

Gdy w połowie lipca grecki rząd nie wywiąże się z zobowiązań wobec EBC i ogłosi niewypłacalność, oczywiście będą straty. Ale i to nie jest dostatecznym powodem, aby wstrzymywać kryzysowy program pomocowy:

Po pierwsze, dlatego że Grexit oznacza, że Grecja na pewno zbankrutuje.

Po drugie, ponieważ banki centralne (czasami) muszą ponosić straty, aby wywiązać się ze swojej misji.

Po trzecie, ta ryzyko niewypłacalnocić dotyczy obligacji skarbowych o zbliżającym się terminie zapadalności, nabytych przez EBC w najgorszym okresie kryzysu, co było częścią programów ratunkowych przeprowadzonych wspólnie z MFW i innymi państwami strefy euro.

Problem polega na tym, że EBC był zobowiązany do przestrzegania klauzuli traktatu lizbońskiego o zakazie bail-outów. Postanowił obejść prawo, a takie rzeczy powinien robić na własne ryzyko. Był przecież poważny argument przemawiający za tym, aby mieć klauzulę zakazującą bail-outów. Byłoby słuszne z powodów moralnych, gdyby konsekwencje miał ponieść EBC, a nie Grecja, która wtedy nie miała innego wyjścia, co zostanie wyjaśnione niżej.

EBC powinien ponosić konsekwencje swoich wcześniejszych decyzji

Ogólniej należy stwierdzić, że EBC musi wziąć na siebie odpowiedzialność za katastrofalne zarządzanie kryzysem greckim. To EBC na początku 2010 r. nie zgodził się na częściowe odpisanie greckiego zadłużenia.

Analizy na zasadzie „gdyby nie” nigdy nie są w pełni przekonujące, ale można przedstawić solidne argumenty przemawiające za tym, że przez tę decyzję programy ratunkowe nie przyniosły skutku. Gdyby wcześniej odpisano część zadłużenia, ulżono by Grecji na tyle, że można by uniknąć dotkliwej początkowej stabilizacji budżetu, przez którą Grecja pogrążyła się w długim kryzysie. Gdyby wcześnie zmniejszono zadłużenie, Grecja potrzebowałaby mniej pożyczek i uniknięto by szybkiego narastania zadłużenia, które później nastąpiło. Dzisiejsze zadłużenie spokojnie można by obsłużyć.

Odpowiedzialność Francji, Niemiec i MFW

Rządy Francji i Niemiec szybko poparły stanowisko EBC, aby chronić swoje wielkie banki, które posiadały wiele greckich obligacji skarbowych. Poparcia udzieliły także Stany Zjednoczone, które obawiały się kolejnego kryzysu bankowego w skali Lehman Brothers.

W maju 2010 r. MFW nie był w stanie potwierdzić, że po kredytach z programu ratunkowego jest duże prawdopodobieństwo, że Grecja będzie w stanie obsługiwać zadłużenie. Wobec tego wymyślił nową klauzulę: w sytuacji systemowego zagrożenia w gospodarce światowej można zatwierdzać kredyty pozwalające uniknąć zadłużenia, które może się okazać nie do obsłużenia. Jest bardzo możliwe, że istniało takie ryzyko systemowe, wobec czego odmowa częściowego odpisania greckiego zadłużenia być może nie była pomyłką, tego po prostu nie wiemy na pewno. Mimo to takie rozumowanie prowadzi do bardzo niepokojącego wniosku. Oznacza to bowiem, że Grecję poświęcono, aby uniknąć ryzyka kryzysu światowego. Greckie władze zmuszono do zaakceptowania kredytów, które pozwoliły spłacać wierzycieli, w tym instytucje finansowe działające w innych krajach Europy oraz w USA. Ogromne zadłużenie publiczne, które później narosło, to grecki wkład do światowej stabilności finansowej.

Dziwna rola EBC w Trojce

Do tego należy dodać, że przez przystąpienie do Trojki EBC postanowił odgrywać dziwną rolę. Przy normalnych programach po jednej stronie stołu siedzi MFW, a miejsca po drugiej stronie zajmują władze państwa starającego się o pomoc – jego rząd i bank centralny. Będąc po stronie kredytodawców, EBC wszedł w rolę instytucji narzucającej warunki i kontrolującej ich przestrzeganie. To jeden z aspektów ogólniejszej sprawy, którą przedstawił Paul De Grauwe.

Głęboką przyczyną kryzysu panującego w strefie euro z powodu obligacji skarbowych jest to, że dla krajów członkowskich euro jest walutą obcą. To także przykład wielkiego upolitycznienia EBC. Żaden inny bank centralny świata nie mówi rządowi swego kraju, jakie reformy ma przeprowadzić, ani nie mówi, jak ostra ma być konsolidacja budżetu. Będąc w Trojce EBC nakazywał Grecji głębokie zmiany fiskalne, do czego tylko wybrani w demokratycznych wyborach politycy mają mandat. Wreszcie EBC musi przyznać, że jest winny z powodu błędnej polityki gospodarczej, która wywołała głęboki kryzys i spowodowała dane konsekwencje polityczne.

Decyzja o zamrożeniu kryzysowego wsparcia płynnościowego wznosi proces upolitycznienia na jeszcze wyższy poziom. EBC w istocie wypycha Grecję ze strefy euro. Politycy mogą zastanawiać się nad plusami i minusami zmuszania Grecji do odejścia. Nie mają natomiast takiego mandatu ludzie zasiadający w Radzie Prezesów EBC, którzy nie są urzędnikami wybieranymi. W życzliwej interpretacji można przyjąć, iż założyli, że wiele rządów ostro krytykowałoby utrzymanie otwartej pomocy płynnościowej dla greckich banków po tym, gdy grecki rząd w gruncie rzeczy zakończył pertraktacje, ogłaszając referendum. To prawda, ale niezależność banku centralnego ma w założeniach udaremniać takie naciski.

Osłabiona niezależność EBC

Na papierze EBC ma pełną niezależność. Członków zarządu nie można odwołać, a ich długiej, ośmioletniej kadencji nie można ponowić, wobec czego nie muszą się starać przypodobać rządom państw. A jednak – choć z oporami – złamali klauzulę zakazującą bail-outów, aby się przypodobać rządom państw. Później trzeba było trzech lat, aby podjąć decyzję w sprawie programu bezpośrednich transakcji pieniężnych (OMT) – który natychmiast zapewnił ulgę – ponieważ sprzeciwiały się temu niektóre rządy.

Z tego samego powodu EBC zaczął program luzowania ilościowego siedem lat później niż Fed, co prawdopodobnie przyczyniło się do najdłuższego w historii okresu zerowego wzrostu w Europie. A teraz wywołują Grexit, który przyniesie radykalne zmiany w eurolandzie. Przyjęcie wspólnej waluty nie jest już nieodwołalne, a ten fakt poruszy rynki finansowe niepokój i wywoła skutki których nie sposób przewidzieć. Grecja nie jest jedyną ofiarą. Zburzono system zarządzenia strefą euro.

Charles Wyplosz jest profesorem wykładającym ekonomię międzynarodową na Graduate Institute w Genewie, dyrektorem Międzynarodowego Ośrodka Badań nad Pieniądzem i Bankowością (ICMBS) oraz członkiem zespołu badawczego Ośrodka Badań Polityki Gospodarczej (CEPR).

Artykuł po raz pierwszy ukazał się w VoxEU.org (tam dostępna jest pełna bibliografia). Tłumaczenie i publikacja za zgodą wydawcy.

 


Tagi


Artykuły powiązane