Jak zmniejszyć deficyt o 23 miliardy złotych

Obserwator Finansowy: Czego bardziej potrzebujemy w Polsce – równoważenia budżetu czy podtrzymywania wzrostu gospodarczego?

Prof. Dariusz Rosati: Równoważenie budżetu jest potrzebne dla podtrzymania wzrostu gospodarczego w długim okresie. W ubiegłym roku wydatki publiczne wzrosły łącznie o ponad 3 proc. PKB i takie wsparcie fiskalne dla gospodarki było wtedy pożądane. Ale w efekcie deficyt całego sektora finansów publicznych niemal się podwoił, do 7,1 proc., powodując wzrost zadłużenia publicznego z 47 do 51 proc. PKB. Dalsze zadłużanie się jest już ryzykowne i trzeba deficyt ograniczać – zwłaszcza po doświadczeniach greckich, które pokazały, jaką pułapką może być wzrost zadłużenia. A ograniczać trzeba tam, gdzie wydatki nie mają specjalnego znaczenia dla rozwoju – czyli w tych dziedzinach, w których pieniądze są wydawane w sposób bardzo nieefektywny i niesprawiedliwy, najczęściej na cele socjalne.

Czyli?

Największym marnotrawstwem jest w Polsce niski – ustawowy i faktyczny – wiek emerytalny. Dlatego jedno z najważniejszych źródeł oszczędności dla budżetu to wydłużenie wieku emerytalnego kobiet do 65 lat i stworzenie zachęt dla dłuższego pozostawania na rynku pracy.

Ale to da efekty w najlepszym razie za 10 lat.

Tak właśnie argumentujemy od lat i dlatego nic nie zostało zrobione. Więc trzeba to w końcu zacząć, bo nawet jeśli pełne efekty mielibyśmy zobaczyć za 10 lat, to jakieś oszczędności będą od zaraz.  Na przykład jeśli wiek emerytalny kobiet byłby podnoszony co dwa lata o rok.

Panie, które mają dzisiaj 59 lat, dowiedziałyby się, że nie odejdą na emeryturę za rok, tylko za dwa lata?

Kobietom w wieku przedemerytalnym (np. w okresie dwóch lat przed emeryturą) można pozostawić prawo wyboru – czy chcą przejść na emeryturę, czy dalej pracować. Pozostałe przechodziłyby na emeryturę w coraz starszym wieku – najpierw 61 lat, potem 62 lata itd. – ale oczywiście zarabiając dłużej, miałyby później odpowiednio wyższą emeryturę.

 Nie obawia się Pan tego, że Trybunał Konstytucyjny uzna, że mamy tu do czynienia z  naruszeniem praw nabytych?

Trybunał tego nie zakwestionuje. To nie jest prawo nabyte w tym sensie, że każdemu przy urodzeniu obiecano przejście na emeryturę w określonym wieku. Wiek emerytalny jest decydowany w drodze ustawy.

A jaka byłaby z tego oszczędność dla budżetu?

Oszacowanie takich oszczędności wymaga zebrania szeregu danych,  skomplikowanych wyliczeń, w naszej rozmowie możemy tylko podać bardzo przybliżone dane. Ale załóżmy, że mamy w Polsce ok. osiem milionów ludzi na emeryturach. W tej grupie jest mniej więcej 20 roczników. Jeśli podzielimy osiem milionów przez 20 lat, to wychodzi ok. 400 tys. osób odchodzących co roku na emeryturę. Z tego połowa to kobiety. Więc bardzo z grubsza można liczyć, że przedłużenie wieku emerytalnego oznaczałoby, że co roku 200 tys. osób nie przechodzi na emerytury, tylko nadal pracuje. Licząc przeciętną emeryturę 1,5 tys. złotych, czyli 18 tysięcy złotych rocznie, i mnożąc to przez te dwieście tysięcy otrzymujemy jakieś 3,5 miliardów złotych rocznie.

O tyle co roku mniejsze byłyby wydatki ZUS?

Mniejsze wydatki ZUS to mniejsza dotacja budżetowa potrzebna na wypłatę bieżących emerytur. Co roku o 3,5 mld mniej, z roku na rok. A więc za dwa lata to już 7 mld rocznie, a za pięć lat już 17 mld złotych rocznych oszczędności. A skumulowanych o wiele więcej.

A co z emeryturami mundurowymi?

Specjalne przywileje emerytalne obejmują nie tylko służby mundurowe, ale także górników oraz sędziów i prokuratorów. Trzeba tę sferę reformować, ale deklaracje niedawnych kandydatów na stanowisko prezydenta świadczą, że szanse na konieczne reformy są niewielkie.

W planie konsolidacji finansów publicznych minister Jacek Rostowski przewiduje, że np. zmiany w emeryturach mundurowych dotyczyłyby wyłącznie osób zaczynających pracę.

A więc pierwsze efekty byłyby dopiero za piętnaście lat. Mamy ok. 100 tys. ludzi w policji, 130 tys. w armii, do tego dodajmy jeszcze straż pożarną, straż  graniczną, straż więzienną itd., w sumie sprawa dotyczy jakichś 300-350 tys. osób, z których spora część przechodzi na wcześniejsze emerytury. Jeśli średnio każdy mundurowy emeryt ma za sobą 20 lat służby, to znaczy, że co roku przechodzi na emerytury ok. 15-18 tys. mundurowych. Te wczesne emerytury nie są wysokie, rzędu 25-30 tys. zł rocznie, a więc 15 tys. osób razy 25 tys. złotych oznacza, że mówimy o ok. pół miliarda złotych oszczędności rocznie.  Nieco niższe efekty może dać ograniczenie przywilejów emerytalnych sędziów i prokuratorów.

A przywileje górnicze?

Utrzymywanie odrębnego systemu emerytalnego górników budzi wątpliwości z punktu widzenia równego i sprawiedliwego dostępu do zabezpieczenia społecznego. Obecnie górnicy mogą odejść na emeryturę po 25 latach pracy, a zatem nawet w wieku 43-45 lat, a ich emerytury są średnio dwa razy wyższe za każdy przepracowany rok niż innych pracowników. Górnicy wykonują bardzo ciężki zawód i zasługują na wcześniejsze emerytury, ale powinny być one finansowane przez kompanie węglowe, bo nie ma powodu, żeby te dodatkowe koszty pracy w konkretnym przedsiębiorstwie obciążały wszystkich podatników. Resort pracy ocenia koszty emerytur górniczych na 8 mld złotych rocznie w latach 2010-2012. Należy stopniowo przenosić te koszty na przedsiębiorstwa węglowe. Można też zachęcać górników do przedłużania czasu aktywności zawodowej w zamian za wyższą emeryturę. Oszczędności z tych tytułów mogą sięgnąć nawet 2-3 miliardów rocznie.

Czyli w sumie likwidacja wszystkich przywilejów emerytalnych to około 3,5 miliarda złotych rocznie. A co z KRUS?

Dla potrzeb naszych rozważań wyłączyłbym z obecnego systemu ubezpieczeń rolniczych zamożniejszych gospodarzy, zakładając, że reszta pozostanie w KRUS i będzie objęta systemem pomocy socjalnej. Załóżmy, że do systemu ZUS przeniesiemy wszystkich rolników mających gospodarstwa powyżej 10 ha. Takich gospodarstw jest ok. 400 tysięcy, na ogólną liczbę 2,5 mln gospodarstw. Można jeszcze doliczyć tych, którzy mają mniej ziemi, ale za to specjalistyczne, wysokowydajne gospodarstwa. Przyjmijmy, że razem jest to ok. 0,5 mln ludzi, którzy przeszliby z systemu KRUS do systemu ZUS-owskiego. Dziś płacą oni składkę w wysokości ok. 300 zł kwartalnie, czyli 1,2 tys. zł rocznie. Jeśli założyć, że ich średni dochód wynosi, ostrożnie licząc, 2,5 tys. miesięcznie to w systemie ZUS-owskim ich łączna składka, a więc razem ubezpieczenie emerytalne, zdrowotne i chorobowe wyniosłaby jakieś 800-900 zł miesięcznie, czyli z grubsza 10 tys. zł rocznie. A więc o ok. 9 tys. zł więcej przychodu z tytułu składek od każdego z nich albo 4,5 mld złotych rocznie od wszystkich razem. Oczywiście w ślad za tym dostawaliby na starość wyższe emerytury, ale po pierwsze to dopiero w przyszłości, a po drugie wzrost wydatków na emerytury byłby o wiele mniejszy niż wzrost składek.

O ile?

To nietrudno policzyć, bo emerytura rolna jest niższa od średniej emerytury ZUS-owskiej o jakieś 30 proc., a składka jest niższa 10- krotnie, więc różnica tak czy owak wyniosłaby ok. 3-3,5 mld zł. Rzecz jasna, gdyby reformą objąć większą grupę rolników, np. tych, którzy mają ponad 5 hektarów, zostawiając w KRUS tylko najuboższych, to prawdopodobnie byłoby to kolejne 2 mld złotych więcej. W sumie reforma KRUS mogłaby przynieść ok. 5 mld złotych rocznie.

Gdzie jeszcze możemy znaleźć pieniądze na zmniejszenie deficytu budżetowego?

Nadal są pewne możliwości racjonalizacji systemu rentowego. Sporo już zrobiono w tym zakresie, ale nadal Polska ma jeden z najwyższych wskaźników wydatków na renty i można tu uzyskać pewne oszczędności. Warto też zmienić zasady naliczania składki emerytalno-rentowej. Dziś przestaje się ją płacić, gdy w ciągu roku zarobki przekroczą 30-krotność średniej miesięcznej pensji, a więc ok. 100 tysięcy złotych. Najzamożniejsi przestają płacić już w lutym-marcu. Gdyby płacili te ogromne składki przez cały rok, to oczywiście na starość należałyby się im wyższe emerytury, ale jednak temu powinna towarzyszyć pewna regresja, więc oszczędności w ZUS byłyby znaczne. Myślę, że takich zamożnych ludzi jest w Polsce co najmniej 100 tysięcy, bo tyle mniej więcej płaciło podatek w najwyższej skali do 2008 roku albo przeszło na samozatrudnienie. No to załóżmy 50 tys. osób, które zarabiają więcej niż trzydziestokrotność średniej krajowej. Przyjmijmy, że dziś tę trzydziestokrotność zarobków osiągają średnio po sześciu miesiącach, a przez kolejne sześć już nie płacą. Więc robimy taką symulację – jeśli po sześciu miesiącach ma się włączyć 30-krotność, to znaczy, że ich zarobki miesięczne muszą przekraczać 16 tys. zł. Gdyby więc przez kolejne sześć miesięcy płaciliby składki, to wynosiły by one około 5 tys. zł miesięcznie, czyli do końca roku 30 tysięcy. Razy 50 tysięcy to jest 150 mln. Dobrze liczymy?

Ja już trochę się zgubiłem i wydaje mi się, że Pan Profesor mnie teraz sprawdza, czy nadążam, ale odnoszę wrażenie, że 30 tysięcy osób razy 50 tysięcy złotych daje 1,5 mld złotych.

Zgadza się – 1,5 miliarda.

Jakiś rok temu ówczesny szef Klubu Parlamentarnego PO Zbigniew Chlebowski szacował, że na takiej reformie państwo mogłoby oszczędzić od kilkuset milionów do nawet trzech miliardów zł rocznie, więc to mniej więcej by się zgadzało. Pozostając w obrębie systemu ubezpieczeń społecznych, chciałem jeszcze zapytać o sprawę ewentualnego powrotu do dawnego sposobu waloryzacji rent i emerytur. Na czym to miałoby polegać?

Chodzi o to, żeby robić waloryzację dopiero wtedy, gdy skumulowana inflacja przekroczy na przykład 5 procent, zamiast podnosić świadczenia o drobne kwoty co roku jak obecnie. Tutaj od razu na wstępie unikamy kosztów administracyjnych związanych z każdorazowym przeliczeniem świadczeń. Sześć lat temu minister Jerzy Hausner oceniał je na 20-30 mln zł, dziś to może być trochę więcej.

To niewiele.

Oszczędność polega na czym innym. Na tym, że podwyżki robi się z opóźnieniem. Jeżeli liczylibyśmy inflację na poziomie średnio 2,5 procent rocznie, to waloryzacje byłyby co dwa lata zamiast co roku i co roku oszczędności z tego tytułu byłyby na poziomie 2,5 proc. od całego funduszu emerytalnego.  ZUS co roku na emerytury wydaje ok. 100 mld złotych, więc jest to różnica rzędu 2,5 mld złotych rocznie. Owszem, może to być społecznie kontrowersyjne, ale zwracam uwagę, że inne grupy społeczne – na przykład pracownicy na umowie o pracę – nie korzystają z żadnej formalnej waloryzacji.   

W obrębie systemu ubezpieczeń społecznych zaproponował Pan Profesor oszczędności na jakieś 16 mld złotych rocznie. A poza tym systemem?

To znowu trzeba wrócić do rolników. Chodzi o objęcie ich systemem podatkowym. Oczywiście nie wszyscy rolnicy by te podatki płacili, jest grupa najuboższych, która nie przekracza progu dochodów wolnych od opodatkowania, ale zakładam, że z 2,5 mln rolników więcej niż połowa jakiś podatek dochodowy by płaciła. Pamiętajmy, że ponad 90 proc. polskich rolników otrzymuje dopłaty bezpośrednie z UE. Mieściliby się oni w ogromnej większości w pierwszej grupie podatkowej, produkcja towarowa w rolnictwie jest przecież niska, rzędu 4 tys. złotych na hektar rocznie. Więc liczmy jakieś 30 tys. złotych rocznie, minus kwota wolna od opodatkowania 3 tys. rocznie, razy 18 procent, wychodzi jakieś 5 tys. złotych rocznie razy 1,5 mln rolników, czyli 7,5 mld złotych. Ale ten dochód trzeba by pomniejszać o koszty uzyskania przychodów. Załóżmy, że to co najmniej połowa, co oznacza, że podatek dochodowy od rolników mógłby przynieść ok. 3-3,5 mld rocznie.

Co jeszcze? W jednym z wywiadów wspomniał Pan o możliwości likwidacji becikowego i ulgi podatkowej na dzieci.

Tak, ale zakładam, że w tym przypadku oszczędności idą w całości na bezpośrednie subsydiowanie najuboższych. To byłoby jakieś dodatkowe 200 mln złotych na ten cel. Żaden zysk dla budżetu, ale spora poprawa, jeśli chodzi o wsparcie dla uboższych dzięki lepszemu adresowaniu wydatków.

W tym samym wywiadzie dla „Rzeczpospolitej”  mówił Pan o wprowadzeniu niewielkich opłat – rzędu 10 zł – za podstawowe usługi zdrowotne, takie jak wizyta u lekarza czy badanie ambulatoryjne, a także o dopuszczeniu prywatnych ubezpieczalni.

Z dobrego opracowania Polskiej Izby Ubezpieczeń, a także z kilku innych badań wynika, że większość obywateli byłaby gotowa płacić między 100 a 150 zł miesięcznie za gwarancję stałego dostępu do lekarza, czy za możliwość przeprowadzenia badań bez stania w  kolejkach. Ubezpieczalnia może te usługi wykupywać w dowolnej przychodni – prywatnej czy publicznej. Oczywiście większość obywateli nie ubezpieczy się dodatkowo, ale jeśli zrobi to choćby jedna czwarta, to i tak przyniesie to sporo pieniędzy do systemu.

Ta jedna czwarta odciąża NFZ.

Nie tylko, bo można by tak skalkulować tę składkę, żeby na przykład z każdych stu złotych składki zapłaconej w ubezpieczalni 20 złotych trafiało do NFZ, jako swego rodzaju solidarnościowy podatek. Jeśli założymy, że ubezpieczy się 4 mln pracujących, którzy będą płacić 150 zł miesięcznie przez 12 miesięcy, a więc 1,8 tys. rocznie, to w zaokrągleniu daje to dodatkowe 6-7 mld złotych wprowadzone do systemu opieki zdrowotnej, po potrąceniu kosztów działania ubezpieczalni i ich zysku. Oczywiście zmniejszy się ilość usług finansowanych z tego ogólnego „worka” systemu powszechnego, więc także wydatki NFZ będą mniejsze. Nie o całe 6-7 mld, ale może o połowę tej kwoty, a dodatkowo ponad miliard trafi do NFZ w formie tej opłaty solidarnościowej.

A niewielkie odpłatności za wizyty u lekarza?

Tu można liczyć na spore oszczędności w kosztach funkcjonowania służby zdrowia. Na przykład w Czechach wprowadzenie takich symbolicznych opłat spowodowało spadek popytu na usługi zdrowotne o 40 procent. To by mogło być jakieś np.10 złotych za wizytę u lekarza pierwszego kontaktu czy za podstawowe zabiegi ambulatoryjne, za pobieranie krwi i analizę moczu.

Jakie to może mieć skutki finansowe?

Zdrowy obywatel korzysta ze służby zdrowia jakieś dwa czy trzy razy do roku, ale w starszych kategoriach wiekowych bywa się i co miesiąc. Więc uśredniając to na cztery wizyty rocznie i na 38 mln obywateli, mamy jakieś 150 mln wizyt rocznie, razy dziesięć złotych, to jest półtora miliarda złotych.

Ale tu w sumie bardziej chodzi o zmniejszenie kolejek i uporządkowanie działania systemu opieki zdrowotnej, bo na zdrowie i tak będziemy wydawać więcej. Dziś wydajemy 4,5 proc. PKB, a jeśli do tego doliczyć wszystkie płatności nie rejestrowane, np. prywatne usługi stomatologiczne, to jakieś 6 proc. PKB. Tymczasem średnia unijna jest bliżej 9 proc. i to od dochodu narodowego wyższego niż nasz. Więc nie liczę na oszczędności, po prostu będzie więcej pieniędzy w systemie, dzięki czemu zyskamy powszechność dostępu, lepszą jakość usług zdrowotnych, rozwiążemy problem kolejek itd. Ale umożliwiłoby to zmniejszenie budżetowych dotacji – może o miliard lub półtora.

Mówił Pan także o poszerzeniu bazy podatku VAT. Ministerstwo finansów np. od przyszłego roku chce wprowadzić kasy fiskalne dla lekarzy i prawników, ale uchyla się od podawania szacunków, jakie z tego mogą być  przychody. Zresztą w pierwszym roku i tak raczej będą koszty, bo państwo musi zrefundować koszty wprowadzenia kas.

Zapewne znalazłyby się jeszcze inne źródła umożliwiające poszerzenie bazy podatkowej, ale zgadzam się, że tu raczej trudno spodziewać się wielkich pieniędzy. Więcej mogłoby przynieść czasowe ograniczenie obniżenie obowiązującego dziś limitu 1,95 proc. PKB wydatków na armię. Na przykład na dwa czy trzy lata do poziomu 1,7 proc. PKB. Polski PKB w tym roku wyniesie ponad 1,3 bln złotych, a więc bezpośrednie wydatki na obronność to ok. 25 mld złotych. Czyli można tu uzyskać oszczędność rzędu 2-2,5 mld złotych rocznie.

Nie boi się Pan, że po takim ograniczeniu trudno będzie odbudować nasze zdolności obronne?

Nie chodzi o dalszą redukcję potencjału obronnego. Zeszliśmy do poziomu 120 tys. armii zawodowej i tu już raczej nie ma z czego ciąć, natomiast uważam, że można oszczędzić przejściowo na remontach, sprzęcie czy na zwykłym uporządkowaniu gospodarki materiałowej i nieruchomościami. Innych oszczędności można by poszukać w administracji centralnej, przede wszystkim unikając dublowania się pewnych działań. Nie wiem, czy wszystkie instytucje rzeczywiście są nam potrzebne, na przykład tyle agencji rządowych z odrębnymi budżetami. Należało by także dokonać przeglądu funkcji administracyjnych z punktu widzenia ich efektywności. Na przykład warto sprawdzić, czy wzrost wydatków na służby skarbowe powoduje faktycznie wzrost dochodów podatkowych, czy raczej wzrost kosztów i spraw sądowych.  Trzeba też wreszcie przejść do budżetowania zadaniowego. Ale ja bym się tutaj wielkich sum nie spodziewał. W ogóle myślę, że na administracji rządowej nie warto oszczędzać, bo potrzeba nam sprawnego państwa.

W takim razie informuję, że zaproponowaliśmy oszczędności budżetowe rzędu 23-24 mld złotych. Czy to wystarczy?

To jest minimum, które powinno zapobiec dalszemu narastaniu zadłużenia publicznego. Dojdą jeszcze efekty wtórne, takie jak wzrost podatków z tytułu przedłużenia okresu aktywności zawodowej czy poprawa sytuacji w służbie zdrowia.  Trzeba też uwzględnić wzrost wydatków w pewnych dziedzinach, jak szkolnictwo wyższe czy badania naukowe. Ale gdyby udało się dokonać tych reform, nasze finanse publiczne znalazłyby się w o wiele lepszej kondycji, a zarazem dochody Polaków byłyby wyższe.

Rozmawiał: Ryszard Holzer