(©PAP)
Odbudowa gospodarki Ukrainy po wojnie będzie zadaniem iście herkulesowym (German Marshall Fund 2022). Dotychczasowe instytucje i instrumenty finansowania nie odpowiadają skali i złożoności tego przedsięwzięcia. Nadzwyczajne wyzwania wynikające z rosyjskiej inwazji wymagają nadzwyczajnych przedsięwzięć. W rozdziale raportu CEPR Odbudowa Ukrainy naszego autorstwa (Gorodnichenko i in. 2022), przedstawiamy propozycje organizacji całego procesu.
Odbudowa Ukrainy po wojnie będzie wymagała ogromnych nakładów. Potrzeby szacuje się na od 349 mld dol. według Banku Światowego do 1,1 bln dol. według Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Biorąc pod uwagę skalę potrzeb finansowych, trzeba będzie pozyskiwać fundusze z wielu źródeł, darczyńcy zaś będą nalegać na stosowanie mechanizmów zapewniających właściwe wydatkowanie tak wielkich kwot.
W związku z tym zalecamy utworzenie specjalnej agencji odbudowy Ukrainy pod egidą Unii Europejskiej. Patronat Unii Europejskiej jest uzasadniony tym, że ostatecznym celem gospodarczych i politycznych zabiegów Ukrainy jest członkostwo w Unii Europejskiej, a odbudowa powinna przebiegać zgodnie z normami i regulacjami UE. Proces integracji europejskiej może wesprzeć wysiłki obywateli Ukrainy.
Agencja powinna mieć biuro i pracowników na miejscu, w Ukrainie. Powinna też mieć dyrektora z doświadczeniem w kontaktach z Komisją Europejską oraz zespół zarządzający składający się z przedstawicieli Ukrainy, UE i innych krajów G7 – pozwoliłoby to uniknąć wrażenia, że odbudowa Ukrainy jest przedsięwzięciem wyłącznie europejskim. Agencja powinna mieć Radę Nadzorczą, w której reprezentowane byłyby rządy pozostałych darczyńców, organizacje wielostronne i pozarządowe.
Wykorzystując fachową wiedzę Komisji, agencja powinna jednak pozostać niezależna od Komisji i jej przepisów, dzięki czemu będzie mogła szybko rozwinąć skrzydła. Powinna wreszcie mieć prostą, funkcjonalną strukturę podobną do struktury Planu Marshalla czy pakistańskiej agencji odbudowy po trzęsieniu ziemi (Bank Światowy 2014).
Ogromne potrzeby w zakresie odbudowy wymagają pozyskiwania środków z wielu źródeł. Agencja odbudowy będzie musiała pozyskać fundusze z dotacji dwustronnych, środki od organizacji na rzecz rozwoju (Banku Światowego, regionalnych banków rozwoju i innych agencji rozwoju), MFW (w zakresie kredytów pomostowych i SDR-ów przekazywanych Ukrainie przez inne kraje), funduszy przedakcesyjnych i strukturalnych UE, darowizn od osób prywatnych, inwestycji portfelowych w postaci obejmowania udziałów i innych formach oraz ewentualnie przejętych aktywów rosyjskich.
Ważną zasadą jest udzielanie dotacji – a nie kredytów – gdy tylko jest to możliwe. Finansowanie odbudowy kredytem zwiększa ryzyko kryzysu zadłużenia. Warto w tym miejscu przypomnieć, że przeważającą część wypłat w ramach planu Marshalla stanowiły właśnie dotacje.
Ukraina będzie też potrzebowała umorzenia części długu (Obstfeld 2022). Dla ułatwienia dostępu do międzynarodowych rynków kapitałowych, Ukraina i jej darczyńcy mogliby emitować obligacje zabezpieczone na aktywach przedłożonych (podobnie jak w przypadku obligacji Brady’ego, zabezpieczonych amerykańskimi zerokuponowymi obligacjami skarbowymi).
Ponieważ nie ma gwarancji, że odpowiednie fundusze znajdą się od razu, trzeba by wdrożyć rozwiązanie podobne do Międzynarodowego Mechanizmu Finansowania Szczepień (International Finance Facility for Immunization), w ramach którego darczyńcy zobowiążą się do wyłożenia pewnej określonej kwoty w dłuższym okresie, a utworzony podmiot emituje obligacje na poczet przyszłych wpłat.
Odbudowa nie może oczywiście opierać się wyłącznie na funduszach rządowych czy pochodzących od organizacji międzynarodowych. Niezbędny jest udział kapitału prywatnego, na przykład w postaci bezpośrednich inwestycji zagranicznych czy partnerstwa publiczno-prywatnego. Partnerstwo takie będzie miało do zaoferowania nie tylko pieniądze, ale także technologie i wiedzę z zakresu zarządzania.
Ponieważ darczyńców będzie wielu, ważna będzie koordynacja ich działań. Sugerujemy wykorzystanie w tym celu wielostronnego funduszu powierniczego, czyli MDTF (multi-donor trust fund). Od lat 90-tych XX wieku Bank Światowy i inne instytucje powszechnie tworzą MDTF-y w celu przekazywania przyznanych środków finansowych państwom niestabilnym – w tym samej Ukrainie po 2014 roku. Dzięki takiemu rozwiązaniu możliwe jest skupienie różnych źródeł finansowania w jednym miejscu. Typowy MDTF posiada organ doradczy złożony z reprezentantów danego państwa i darczyńców, który ustala priorytety działania; ma też oddzielny organ ds. finansowania złożony z przedstawicieli darczyńców i władz krajowych, który zatwierdza finansowanie konkretnych projektów oraz organ ds. kontroli projektów, który je monitoruje.
Zalety takiej konstrukcji programu to, między innymi, elastyczność i przewidywalność finansowania, przejrzystość, objęcie darczyńców wspólną perspektywą strategiczną, a także redukcja kosztów informacji, koordynacji i administracji poprzez ustanowienie jednego administratora (Scanteam 2007). Realizacja całego przedsięwzięcia może być jednak skomplikowana. Przeważający wpływ darczyńców na ciała doradcze i kontrolne może osłabić podmiotowość kraju-beneficjenta. Kiedy strategiczne i rozwojowe priorytety darczyńców i beneficjentów są rozbieżne, ostatnie słowo należy zwykle do tych pierwszych. Barakat (2009) i inni twierdzą, że utworzony w 2002 roku Fundusz Powierniczy Odbudowy Afganistanu (Afghanistan Reconstruction Trust Fund) objawił wiele z tych słabości. Ważne jest, by nie popełnić tych samych błędów.
Już dziś oczywiście istnieje wiele MDTF-ów – wręcz zbyt wiele! Bank Światowy prowadzi MDTF na rzecz Ukrainy, wspierający infrastrukturę krytyczną w trakcie trwającej wojny. Konto Administracyjne utworzone przez MFW na początku kwietnia 2022 r. jest w gruncie rzeczy kolejnym MDTF. Komisja Europejska uzgodniła w dniach 24–25 marca utworzenie Funduszu Powierniczego Solidarności z Ukrainą. Tym MDTF, utworzonym w celu świadczenia wsparcia w trzech formach (pomoc humanitarna, płynnościowa i w zakresie odbudowy), zarządza Komisja Europejska, która wykorzystuje unijne gwarancje budżetowe dla pozyskania funduszy. Podczas konferencji w Lugano, która odbyła się w lipcu 2022 Europejski Bank Inwestycyjny zaproponował utworzenie nowego funduszu powierniczego UE-Ukraina Gateway w celu wsparcia zarówno bieżących, jak i perspektywicznych inwestycji w odbudowę Ukrainy oraz Narodowego Planu Odbudowy Ukrainy, w szczególności w zakresie zrównoważonej i inteligentnej infrastruktury.
Działania te należy skonsolidować. Powstały w wyniku konsolidacji centralny MDTF powinien przyjmować wpłaty od państw członkowskich UE oraz innych państw i partnerów, w tym obecnie działających MDTF-ów, zapewniając sprawne i efektywne zarządzanie środkami oraz skuteczną koordynację działań.
Należy następnie rozstrzygnąć, jakie projekty powinny być finansowane przez MDTF. Listę priorytetowych projektów powinien przygotować rząd Ukrainy znający lokalne warunki , który musi przyjąć odpowiedzialność za proces odbudowy. Natomiast agencja – we współpracy z rządem Ukrainy – będzie musiała opracować wysokiej jakości dane by umożliwić systemowe zarządzanie projektami, ich kontrolę i składanie raportów. W oparciu o doświadczenia wcześniejszych działań na rzecz odbudowy, agencja mogłaby przedstawić darczyńcom, inwestorom i filantropom listę projektów do sfinansowania. Projekty te byłyby wstępnie zatwierdzane i koordynowane, aby uniknąć rozrzutności i powielania.
Po stworzeniu listy projektów do sfinansowania agencja powinna stworzyć elektroniczną bazę projektów z możliwością przeszukiwania, podobnie, jak w przypadku budżetu partycypacyjnego. Każdy projekt byłby szczegółowo opisany, miał określony budżet oraz wykaz środków już zapewnionych przez władze centralne lub samorząd. Projekty partnerstwa publiczno-prywatnego zawierałyby prognozy przepływów pieniężnych i inne dokumenty potrzebne do podejmowania świadomych decyzji inwestycyjnych. Prywatni dobroczyńcy zostaliby wyróżnieni (np. można by nazwać budynek ich nazwiskiem). Do komercyjnych inwestycji w przedsiębiorstwa w Ukrainie, a także inwestycji bezpośrednich można dodatkowo zachęcać poprzez wprowadzenie korzystnych dla nich reform instytucjonalnych.
Aby inwestycje były prowadzone w sposób efektywny, a reformy okazały się trwałe, podmiotem całego procesu musi być Ukraina. Tylko w takim wypadku obywatele będą postrzegać reformy za uprawnione – a w związku z tym będą one trwałe. Wykorzystanie wsparcia przez Ukrainę będzie najbardziej efektywne, jeśli sposób podziału środków będzie uważany za zgodny z jej interesem. Architekci Planu Marshalla również uznawali potrzebę podmiotowości beneficjentów pomocy, nie porzucając przy tym zasady „ufam, ale sprawdzam” (Eichengreen 1995). Podmiotowość powinna opierać się na szerokim poparciu społecznym osiągniętym dzięki publicznym konsultacjom z udziałem samorządów, społeczeństwa obywatelskiego i przedsiębiorców. W tym kontekście ważne jest pozyskiwanie i uwzględnianie w działaniach informacji na temat wizji przyszłości Ukrainy wśród społeczeństwa obywatelskiego (np. Center for Economic Strategy 2022).
Ukraina nie osiągnie tego szczytu sama. Z drugiej strony, ani Ukraina, ani społeczność międzynarodowa nie mogą zmarnować tej szansy. Ukraina bardzo twórczo przekształca wyzwania w możliwości. Świat może być równie twórczy w podejmowaniu ryzyka i szukaniu sposobności. Sukces odbudowy Ukrainy będzie miał wielki wpływ na przyszły kształt Europy i perspektywy globalnego bezpieczeństwa.
Vladyslav Rashkovan – Alternative Executive Director at International Monetary Fund
Barry Eichengreen – Professor of Economics and Political Science at University of California, Berkeley
Artykuł ukazał się w wersji oryginalnej na platformie Vox EU, tam też dostępne są przypisy i bibliografia.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
