Autor: André Sapir

Badacz w instytucie Bruegel i CEPR

Mechanizm granicznego podatku węglowego UE a WTO

Chcąc uniknąć jakichkolwiek negatywnych reakcji, Unia Europejska powinna współpracować z innymi członkami Światowej Organizacji Handlu w celu ustalenia podstawowych zasad stosowania mechanizmów granicznego podatku węglowego.
Mechanizm granicznego podatku węglowego UE a WTO

(©Envato)

Według prowadzonego przez Bank Światowy zestawienia istniejących na świecie systemów opłat za uprawnienia do emisji dwutlenku węgla (Carbon Pricing Dashboard) w kwietniu 2021 roku krajowe lub ponadnarodowe systemy opłat za uprawnienia do emisji dwutlenku węgla w formie systemu handlu uprawnieniami do emisji (ang. emission trading system) lub podatku węglowego (ang. carbon tax) obowiązywały w 45 państwach. Chociaż istniejące systemy wciąż obejmują jedynie 18,8 proc. łącznych światowych emisji gazów cieplarnianych, zainteresowanie aktorów międzynarodowych systemami opłat za emisję dwutlenku węgla wyraźnie rośnie. Dziesięć państw należących do grupy G-20 już obecnie wdraża takie systemy, a podczas posiedzenia zorganizowanego w Wenecji w dniach 9-10 lipca ministrowie finansów państw grupy G-20 uzgodnili oficjalny komunikat, w którym po raz pierwszy otwarcie zaapelowali o „stosowanie mechanizmów opłat za emisje wszędzie tam, gdzie jest to możliwe”.

System handlu uprawnieniami do emisji Unii Europejskiej (ang. European Union Emissions Trading System – EU ETS), pierwotnie ustanowiony w 2005 roku, funkcjonuje w 30 krajach Europejskiego Obszaru Gospodarczego (ang. European Economic Area) – tj. w 27 państwach członkowskich Unii Europejskiej oraz w Islandii, Liechtensteinie i Norwegii, a niektóre z tych państw stosują również krajowe podatki od emisji dwutlenku węgla. Według Banku Światowego, unijny system handlu uprawnieniami do emisji obejmuje obecnie 3,2 proc. całkowitych światowych emisji.

Jak dotąd systemy opłat za emisję dwutlenku węgla obejmują tylko emisje dwutlenku węgla w tych jurysdykcjach, które te mechanizmy utrzymują. Na przykład unijny system handlu uprawnieniami do emisji dotyczy tylko emisji dwutlenku węgla pochodzących z produkcji prowadzonej w 30 państwach Europejskiego Obszaru Gospodarczego, a japoński podatek węglowy dotyczy tylko emisji dwutlenku węgla pochodzących z produkcji realizowanej w Japonii.

Do dziś żadna jurysdykcja krajowa ani ponadnarodowa nie wdrożyła granicznego podatku węglowego.

Systemy opłat za emisję dwutlenku węgla wdrażane są tylko w ograniczonej liczbie krajów, a poziomy opłat za emisje są różne w poszczególnych krajach. W związku z tym już od dawna wyrażane są obawy dotyczące możliwego występowania zjawiska tzw. ucieczki emisji (ang. carbon leakage), czyli przenoszenia działalności wysokoemisyjnej z krajów o wysokich opłatach za emisję, co nie tylko byłyby szkodliwe dla aktywności gospodarczej w tych krajach, ale mogłyby również prowadzić do wzrostu ogólnego poziomu globalnych emisji. Od dłuższego czasu pojawiają się opinie, że w celu uniknięcia zjawiska ucieczki emisji i wyrównania warunków działalności wszystkich podmiotów gospodarczych, poszczególne państwa powinny rozszerzyć stosowanie swoich systemów opłat za emisję dwutlenku węgla, tak aby obejmowały one również emisje, które generowane są przez producentów znajdujących się poza ich granicami, ale które następnie eksportowane są do jurysdykcji stosujących takie systemy. Jednak do dziś żadna jurysdykcja krajowa ani ponadnarodowa nie wdrożyła mechanizmu granicznego podatku węglowego (ang. carbon border adjustment mechanism – CBAM), który wyrównywałby różnicę między obowiązującą w tej jurysdykcji ceną za emisję dwutlenku węgla a ceną za emisję dwutlenku węgla obowiązującą w krajach o niższym (lub zerowym) poziomie opłat za emisję.

Ambitne cele klimatyczne UE

W tej sytuacji, w przypadku jego zatwierdzenia przez Radę Europejską i Parlament Europejski, unijny graniczny podatek węglowy zaproponowany przez Komisję Europejską byłby pierwszym tego typu rozwiązaniem na świecie.

Istnieją dwa główne powody, dla których przed proponowanym obecnie przez Unię Europejską granicznym podatkiem węglowym żadna jurysdykcja nie wdrożyła przepisów rozszerzających krajowy system opłat za emisję dwutlenku węgla na emisje wytwarzane poza jej własnym terytorium.

Po pierwsze, efektywne ceny za emisje dwutlenku węgla obowiązujące w stosunku do produktów podlegających wymianie handlowej były do tej pory ogólnie bardzo niskie w ramach większości istniejących systemów opłat za emisję dwutlenku węgla. Na przykład w ramach unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji efektywna cena za emisje płacona przez producentów wyrobów objętych systemem handlu uprawnieniami do emisji (takich jak cement, chemikalia czy żelazo i stal) była zasadniczo zerowa, ponieważ otrzymywali oni bezpłatne przydziały uprawnień do emisji. W związku z tym nie było ani konieczne, ani możliwe nałożenie granicznego podatku węglowego na podobne produkty importowane do Unii Europejskiej, ponieważ zgodnie z założeniami system granicznego podatku węglowego ma na celu wyrównanie ceny za emisję dwutlenku węgla między produktami krajowymi a importowanymi.

Jak polityka klimatyczna wpływa na globalne wyceny ryzyka?

Drugim powodem jest to, że system granicznego podatku węglowego może być niezgodny z zasadami Światowej Organizacji Handlu (World Trade Organisation), a nawet jeśli jest zgodny, to może nie być politycznie akceptowalny dla zagranicznych partnerów handlowych, którzy mogliby podjąć działania odwetowe w reakcji na jego wprowadzenie. Tak stało się w 2012 roku, kiedy Unia Europejska zdecydowała się na wprowadzenie systemu granicznego podatku węglowego dla sektora lotniczego. Ten ruch wywołał negatywne reakcje polityczne ze strony potężnych państw obcych (m.in. Brazylii, Chin, Indii, Japonii, Korei Południowej, Meksyku, Nigerii, Rosji i Stanów Zjednoczonych), które ostatecznie doprowadziły do faktycznego wycofania tego mechanizmu przez Unię Europejską.

Jak więc należy oceniać proponowany obecnie unijny system granicznego podatku węglowego (ang. European Union Carbon Border Adjustment Mechanism – EU CBAM) w odniesieniu do tych dwóch kwestii i jakie są szanse, że rzeczywiście ujrzy on światło dzienne?

Unijny system granicznego podatku węglowego będzie początkowo stosowany jedynie w odniesieniu do ograniczonej liczby produktów wysokoemisyjnych: cementu, żelaza i stali, aluminium, nawozów i energii elektrycznej. W przypadku tych produktów gwarantowane dla producentów z Unii Europejskiej bezpłatne przydziały uprawnień do emisji w ramach systemu handlu uprawnieniami do emisji EU ETS będą corocznie zmniejszane o 10 proc. począwszy od 2025 roku, co doprowadzi do ich całkowitego wycofania do 2035 roku. Tymczasem graniczny podatek węglowy dla towarów importowanych będzie stopniowo wprowadzany w tym samym rytmie, w wyniku czego będzie on miał zastosowanie tylko do takiego odsetka emisji, w stosunku do którego nie przysługują bezpłatne przydziały uprawnień emisyjnych.

Graniczny podatek węglowy będzie stosowany wobec towarów importowanych zgodnie z cenami za emisję dwutlenku węgla ustalonymi w ramach systemu handlu uprawnieniami do emisji EU ETS. Te ceny mają z czasem wzrosnąć, w miarę jak stopniowo wycofywane będą uprawnienia bezpłatne – początkowo tylko w pięciu wymienionych wyżej sektorach, a później także w innych konkurujących z importem sektorach, które już podlegają pod system handlu uprawnieniami do emisji (w tym m.in. produkcja ceramiki, szkła, papieru i innych wytworów chemicznych). Biorąc pod uwagę fakt, że cena za emisję dwutlenku węgla w Unii Europejskiej już obecnie wynosi powyżej 50 EUR za tonę CO2, można prawdopodobnie śmiało założyć, że efektywna cena za emisję dwutlenku węgla płacona przez unijnych producentów w sektorach konkurujących z importem i objętych systemem handlu uprawnieniami EU ETS będzie stopniowo wzrastać aż do poziomu co najmniej 50 EUR w 2035 roku, co prawdopodobnie generować będzie zjawisko „ucieczki emisji” w tych krajach i w związku z tym uzasadniać będzie wprowadzenie granicznego podatku węglowego EU CBAM.

Bank Światowy: historyczna szansa na zieloną i sprawiedliwą transformację

Ustaliliśmy już, że stopniowe wycofywanie bezpłatnych przydziałów uprawnień do emisji w ramach systemu handlu uprawnieniami do emisji EU ETS znacznie zwiększy cenę emisji dwutlenku węgla, z którą muszą się mierzyć wysokoemisyjni i konkurujący z importem producenci w Unii Europejskiej i że w konsekwencji, w celu uniknięcia zjawiska „ucieczki emisji”, uzasadnione jest równoległe stopniowe wprowadzanie granicznego podatku węglowego EU CBAM. Wobec tego możemy przejść do drugiej zasygnalizowanej na początku kwestii i zbadać, czy proponowany unijny system granicznego podatku węglowego EU CBAM stwarza ryzyko konfliktów prawnych i politycznych z państwami trzecimi oraz potencjalnego wprowadzenia przez te państwa środków odwetowych.

Eksperci prawni są zgodni (patrz: tutajtutaj), że reguły Światowej Organizacji Handlu co do zasady pozwalają państwom członkowskim na dostosowanie własnych systemów handlu uprawnieniami do emisji w celu objęcia tym systemem także importu, tak jak miałoby to miejsce w przypadku proponowanego systemu EU CBAM. W związku z tym kwestia tego, czy unijny system granicznego podatku węglowego EU CBAM byłby zgodny z przepisami Światowej Organizacji Handlu czy też nie, zależy od konkretnego sposobu jego wdrożenia, a w szczególności od tego, czy wypełnia on podwójny wymóg niedyskryminacji, tj. braku dyskryminacji pomiędzy dostawcami krajowymi i zagranicznymi oraz braku dyskryminacji pomiędzy różnymi dostawcami zagranicznymi.

Dostawcy z krajów, w których obowiązują systemy opłat za emisję dwutlenku węgla, byliby w stanie stosunkowo bezboleśnie poradzić sobie z kosztami administracyjnymi systemu granicznego podatku węglowego.

Zgodnie z przedstawionymi założeniami, w ramach systemu granicznego podatku węglowego EU CBAM dostawcy unijni i zagraniczni będą traktowani jednakowo, ponieważ będą płacili taką samą cenę za swoje emisje dwutlenku węgla, związane z wytworzeniem produktów sprzedawanych w Unii Europejskiej – poprzez zakup uprawnień do emisji w ramach systemu handlu uprawnieniami EU ETS w przypadku tych pierwszych i poprzez zakup certyfikatów EU CBAM w przypadku tych drugich. Zagraniczni dostawcy mieliby prawo wnioskować o przyznanie zniżek w ramach systemu EU CBAM za wszelkie opłaty za emisję dwutlenku węgla poniesione w kraju produkcji (które nie podlegają rabatom ani nie są w inny sposób rekompensowane przy eksporcie). W związku z tym dostawcy z krajów, w których obowiązują systemy opłat za emisję dwutlenku węgla, byliby w stanie stosunkowo bezboleśnie poradzić sobie z kosztami administracyjnymi systemu granicznego podatku węglowego EU CBAM. Sytuacja byłaby inna w przypadku dostawców z krajów, które wdrażają politykę redukcji emisji dwutlenku węgla przy pomocy środków innych niż opłaty za emisje. Nie wiadomo, czy niektóre z tych krajów mogłyby uznać taką politykę za dyskryminację w świetle zasad Światowej Organizacji Handlu.

W stosunku do propozycji przedstawionej przez Komisję Europejską z pewnością nie będzie można wysunąć zarzutu dyskryminacji z tytułu niesprawiedliwego zwolnienia niektórych krajów z obowiązywania granicznego podatku węglowego EU CBAM. Nowy graniczny podatek węglowy EU CBAM będzie miał zastosowanie do wszystkich krajów na świecie z wyjątkiem Islandii, Liechtensteinu i Norwegii, które należą do unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji EU ETS oraz Szwajcarii, która posiada własny system handlu uprawnieniami do emisji powiązany z unijnym systemem EU ETS. W odniesieniu do Szwajcarii, w memorandum wyjaśniającym, załączonym do wniosku Komisji Europejskiej w sprawie CBAM, stwierdza się, że ewentualne zwolnienia „mogłyby zostać przyznane państwom posiadającym system opłat za uprawnienia do emisji dwutlenku węgla, który narzuca cenę za uprawnienia do emisji dwutlenku węgla co najmniej równą cenie wynikającej z unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji EU ETS w stosunku do produktów podlegających granicznemu podatkowi węglowemu EU CBAM. W praktyce… takie podejście można rozważyć w przypadku krajów posiadających system handlu uprawnieniami do emisji powiązany z systemem EU ETS (np. Szwajcaria)”.

Zabraknie wzrostu albo tlenu

Jednakże w związku z tym oświadczeniem nasuwa się pytanie o znaczenie przewidywanej przez Komisję Europejską „równoważności”. Szwajcarski system opłat za emisję dwutlenku węgla jest równoważny z systemem funkcjonującym w Unii Europejskiej na dwa sposoby: podobnie jak Unia Europejska, Szwajcaria posiada system handlu uprawnieniami do emisji, a jej system jest powiązany z unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji EU ETS. W związku z tym istnieje równoważność w zakresie systemów i cen za emisję dwutlenku węgla. Ale jak wyglądałaby sytuacja w przypadku kraju, który również posiada system handlu uprawnieniami do emisji, który nie jest powiązany z unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji EU ETS, jednak mimo tego narzuca cenę za emisję dwutlenku węgla, która jest taka sama lub nawet wyższa od ceny ustalanej w ramach unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji EU ETS, albo w przypadku innego kraju, który zamiast systemu handlu uprawnieniami do emisji stosuje podatek węglowy i w konsekwencji również narzuca cenę za emisję dwutlenku węgla taką samą lub wyższą od ceny kształtowanej w ramach unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji EU ETS?

Druga strona medalu w przypadku zasady niedyskryminacji między państwami trzecimi (z wyjątkiem Islandii, Liechtensteinu, Norwegii i Szwajcarii) jest taka, że kraje rozwijające się, a nawet kraje najmniej rozwinięte, będą podlegały temu samemu granicznemu podatkowi węglowemu EU CBAM, co kraje bardziej rozwinięte, pomimo zapisanej w porozumieniu paryskim zasady „wspólnej, choć zróżnicowanej odpowiedzialności”. Jednym ze sposobów na pogodzenie zobowiązań Unii Europejskiej wynikających z zasad Światowej Organizacji Handlu oraz porozumienia paryskiego mogłaby być próba uzyskania ze strony Światowej Organizacji Handlu zwolnienia umożliwiającego wyłączenie państw rozwijających się lub państw najmniej rozwiniętych ze stosowania granicznego podatku węglowego EU CBAM lub podobnych mechanizmów granicznego podatku węglowego, które mogą zostać wprowadzone po systemie EU CBAM.

Obie te grupy zagadnień – potencjalna dyskryminacja między krajami posiadającymi i nieposiadającymi systemów opłat za emisję dwutlenku węgla oraz brak dyskryminacji na korzyść krajów o niższych dochodach – powinny zostać rozwiązane na szczeblu wielostronnym w ramach Światowej Organizacji Handlu, przy czym Unia Europejska powinna dążyć do przygotowania z innymi członkami Światowej Organizacji Handlu odpowiedniego memorandum w sprawie mechanizmów granicznych podatków węglowych, które pozwoliłoby na określenie pewnych podstawowych zasad. Pomogłoby to z pewnością uniknąć nie tylko ewentualnych sporów prawnych, ale także negatywnej reakcji politycznej na wprowadzenie unijnego systemu granicznego podatku węglowego EU CBAM.

Unia wyświadczyła całemu światu przysługę, eksperymentując z polityką publiczną, która nie była wcześniej próbowana nigdzie indziej.

Należy pogratulować Unii Europejskiej, że podjęła próbę przygotowania kompleksowego rozwiązania problemu własnych emisji dwutlenku węgla. Unia wyświadczyła całemu światu przysługę, eksperymentując z polityką publiczną, która nie była wcześniej próbowana nigdzie indziej, w tym z systemem granicznego podatku węglowego uzupełniającym jej system handlu uprawnieniami do emisji. Jednak Unia Europejska musi współpracować z innymi jurysdykcjami w celu zagwarantowania, że jej system granicznego podatku węglowego zostanie włączony do wielostronnych ram prawnych obejmujących zarówno porozumienia paryskie, jak i porozumienia w ramach Światowej Organizacji Handlu, bez których wszelkie dążenia do zapewnienia globalnej neutralności węglowej byłyby daremne.

 

Tekst pochodzi ze strony Breugel.org.

(©Envato)

Tagi


Artykuły powiązane

Tańszy klimat

Kategoria: Analizy
Jednym z pierwszych gospodarczych skutków pandemii koronawirusa był gwałtowny spadek cen uprawnień do emisji dwutlenku węgla. Dla Polski to znakomita wiadomość, bo niższe ceny CO2 pozwolą zaoszczędzić setki milionów złotych w skali roku.
Tańszy klimat

Jak polityka klimatyczna wpływa na globalne wyceny ryzyka?

Kategoria: VoxEU
Poziom emisji dwutlenku węgla w firmie oraz tempo wzrostu emisji z roku na rok mają znaczący wpływ na stopy zwrotu z akcji na rynkach. Rosnący koszt kapitału własnego dla przedsiębiorstw o wyższych poziomach emisji może być postrzegany jako inna forma ustalania cen za emisję dwutlenku węgla ze strony inwestorów.
Jak polityka klimatyczna wpływa na globalne wyceny ryzyka?

Kosztowna rewolucja w UE

Kategoria: Analizy
Planowany pakiet regulacji Fit for 55, który ma pomóc Unii Europejskiej ograniczyć drastycznie emisyjność gospodarki do 2030 roku, będzie prawdopodobnie jedną z największych rewolucji w historii Wspólnoty. A na pewno jedną z najbardziej kosztownych.
Kosztowna rewolucja w UE