(©Envato)
Na początku kryzysu COVID-19 pojawiły się obawy dotyczące ewentualnych różnych jego skutków gospodarczych dla poszczególnych krajów strefy euro (np. Boot i in. 2020). Były one uzasadnione, biorąc pod uwagę niespotykaną dotąd skalę i asymetryczny wpływ wstrząsu. Obawy te nasilił wyjściowy stan gospodarek strefy euro, który charakteryzowała nierównowaga między krajami „głównymi” a krajami „peryferyjnymi”.
Wezwania do skoordynowania reakcji – zwłaszcza na froncie fiskalnym – pojawiły się szybko (Baldwin i Weder di Mauro 2020). EBC zadziałał prędko, aby zapewnić przestrzeń fiskalną (Bartsch i in. 2020a), utrzymując niskie koszty finansowania zewnętrznego i skutecznie zapewniając monetarne zabezpieczenie dla długu publicznego. Bartsch i in. zauważyli też, że „niwelowanie obecnych dysproporcji między inwestycjami a oszczędzaniem może uruchomić pozytywną spiralę silniejszego wzrostu i mniejszego zadłużenia” (Bartsch i in. 2020b). Reakcja ze strony polityki fiskalnej na szczeblu krajowym była zdecydowana w całej Europie, a bezprecedensowy pakiet budżetowy przyjęty przez Radę Europejską tego lata (Nowe Pokolenie UE) jest ważnym krokiem w kierunku eliminowania ewentualnych rozbieżności w strefie euro.
Przydzielając więcej funduszy krajom najbardziej dotkniętym wstrząsem, unijny Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności obrał właściwą strategię. Pozostają jednak dwa problemy. Po pierwsze brakuje wyraźnego celu zmniejszania nierównowagi rachunków obrotów bieżących w strefie euro. Po drugie – nie ma żadnej koordynacji krajowych planów budżetowych, co w rzeczywistości może zwiększyć istniejącą wcześniej nierównowagę na rachunkach obrotów bieżących.
W najnowszym raporcie opracowanym przez francuską Radę ds. Produktywności (National Productivity Board 2020) przedstawiamy wstępną (choć niepełną) analizę tego problemu. W tym celu opracowaliśmy kompleksowe i szczegółowe zestawienie wszystkich środków ogłoszonych przez sześć największych gospodarek europejskich – pięć krajów strefy euro (Niemcy, Francję, Włochy, Hiszpanię i Holandię) oraz jednego outsidera (Wielką Brytanię).
Plany awaryjne i plany odbudowy
Nasz główny wkład polega na szczegółowym porównaniu charakteru planów budżetowych dla powyższych krajów. Inne badania (Bruegel 2020, OECD 2020) dokonują analizy uzupełniającej, dotyczącej innego zbioru państw. Dokładne dane na temat podejmowanych działań, dostępne dla innych badaczy, mogą być przydatne do dalszych analiz. Należy zaznaczyć, że zapowiedzi mogą ostatecznie różnić się od rzeczywistych wydatków, jednak na obecnym, wczesnym etapie możemy analizować jedynie zapowiedziane środki ujęte w planach awaryjnych i planach odbudowy.
Aby ułatwić porównania, zaczniemy od wyodrębnienia dwóch kategorii programów. Pierwsze to środki fiskalne, takie jak dotacje czy ulgi podatkowe. Drugie to środki wspierania płynności i gwarancje, takie jak odroczenie zobowiązań podatkowych i składek na ubezpieczenie społeczne, pożyczki gwarantowane przez państwo lub gwarancje państwowe. Dzięki takiemu rozróżnieniu unikamy mieszania wydatków o natychmiastowym skutku z gwarancjami, które – z wszelkim prawdopodobieństwem – będą miały jedynie ograniczony wpływ na saldo budżetowe w nadchodzących latach.
Największa reakcja budżetu na pandemię miała miejsce w Hiszpanii, gdzie całkowite wsparcie budżetu (plany awaryjne i plany odbudowy) ma odpowiadać 11,2 proc. jej PKB. Wielka Brytania i Niemcy znalazły się na drugim i trzecim miejscu, zapowiadając kwoty wsparcia odpowiadające odpowiednio 9,1 proc. i 8,4 proc. ich PKB.
W tym kontekście zapowiedziana reakcja Francji ma duży – jak na standardy historyczne – zakres i odpowiada 7,6 proc. jej PKB (185 mld euro). Środki awaryjne we Francji zakrojone są jednak na skalę mniejszą niż w innych krajach w badanej próbie – odpowiadają 3,8 proc. PKB (93 mld euro) w porównaniu z 8 proc. w Wielkiej Brytanii, 5,4 proc. w Hiszpanii, 4,8 proc. w Niemczech, 4,5 proc. w Holandii oraz 3,8 proc. we Włoszech. Z drugiej strony w porównaniu z Niemcami francuski plan odbudowy jest nieco większy (3,8 proc. PKB w porównaniu z 3,6 proc. PKB w Niemczech), ale jego realizacja jest bardziej wydłużona w czasie (cztery lata w porównaniu z zaledwie dwoma latami w Niemczech).
Kategorie pakietów pomocowych
Jedną z kwestii wpływu krajowych planów budżetowych jest to, że jeśli kraje inaczej celują w środki po stronie popytu i podaży, to może to zakłócać równowagę handlu. Stąd wyróżniliśmy środki w zależności od tego, czy wspierają one podaż, popyt, czy też trzecią kategorię – „mieszaną” – której skutki oddziałują na obie te strony gospodarki jednocześnie.
Większość pakietów wsparcia przedsiębiorstw wdrażanych w różnych krajach jest skierowana przede wszystkim do małych i średnich przedsiębiorstw, bardzo małych przedsiębiorstw, osób samozatrudnionych i wolnych strzelców. Środki te wspierają kontynuację działalności gospodarczej, ale też zapewniają zastępstwo dochodów przedsiębiorcom odnotowującym gwałtowny ich spadek. Pakiety te należą tym samym do kategorii „mieszane”. Programy pracy krótkoterminowej też były typowym przykładem takich „mieszanych” środków, ponieważ nie tylko obniżają koszty przedsiębiorstw, ale też łagodzą spadek dochodów pracowników, którzy w przeciwnym razie mogliby stracić pracę.
Kategoria „podaż” uwzględnia tylko wsparcie i dotacje przeznaczone dla średnich i dużych przedsiębiorstw (lub domyślnie kierowane do wszystkich przedsiębiorstw niezależnie od ich wielkości). Środki „popytu” to środki mające na celu wspieranie dochodów gospodarstw domowych i osób w szczególnie trudnej sytuacji (np. rozszerzanie świadczeń socjalnych), środki stymulujące konsumpcję (np. obniżki VAT) lub wydatki na ochronę zdrowia (zakup sprzętu medycznego, wzrost kosztów personelu medycznego związany z jego rekrutacją, zwiększony wymiar godzin pracy itd.).
Jeśli chodzi o środki w ramach planów awaryjnych, we wszystkich krajach, z wyjątkiem Hiszpanii, ukierunkowane są one na działania natychmiastowe, skupione głównie na programach częściowej działalności, a także pomocy dla bardzo małych, małych i średnich przedsiębiorstw oraz osób samozatrudnionych (ujęte w kategorii „mieszane”). Programy te stanowią do 69 proc. wsparcia budżetowego w Niemczech, 65 proc. we Francji, 55 proc. we Włoszech, 52 proc. w Holandii i 51 proc. w Wielkiej Brytanii. Nie powinno to być zaskoczeniem – kryzys COVID-19 wpłynął zarówno na popytową, jak i na podażową stronę gospodarki, a rządy państw zareagowały adekwatnie, stosując „mieszane” środki wspierające obie te strony.
Następnie mamy mechanizmy wspierające popyt, które stanowią 49 proc. budżetowych środków awaryjnych w Hiszpanii i 41 proc. w Wielkiej Brytanii i Holandii. Udział środków awaryjnych wspierających popyt jest bardziej ograniczony we Francji (19 proc.) i we Włoszech (22 proc.).
W przypadku pakietów odbudowy wyodrębniamy dwie odmienne grupy krajów.
Z jednej strony, Wielka Brytania i Holandia mają plany odbudowy w przeważającej mierze skupione na popycie (89 proc. łącznej kwoty w planie holenderskim, 69 proc. w planie brytyjskim). Z drugiej strony, plany odbudowy Hiszpanii, Niemiec i Francji są bardziej zrównoważone w kwestii środków podaży i popytu. Dla przykładu Niemcy i Hiszpania przeznaczają około 49 proc. swoich wydatków stymulacyjnych na wsparcie popytu, a za nimi jest Francja (42 proc.). Warto również zauważyć, że środki odbudowy w Wielkiej Brytanii (1,1 proc. PKB) są znacznie mniejsze niż w przypadku jej europejskich sąsiadów.
Przedstawiona tu wstępna analiza nie daje niezbitych dowodów na to, że plany budżetowe rządów krajowych znacznie różnią się pod względem faworyzowania popytowej lub podażowej strony gospodarki. Z tego punktu widzenia (raczej jakościowego niż ilościowego) obawy o pogłębienie nierównowagi handlowej w strefie euro mogą się nie urzeczywistnić. Jednakże oznacza to także, że z powodu braku koordynacji tych planów nie są one wykorzystywane do zmniejszania zakłóceń równowagi w tym regionie. Na przykład kraje o większej nadwyżce handlowej, jak Niemcy, nie skierowały swojego planu budżetowego w kierunku większego wparcia popytu. Kolejnym ryzykiem, które stwierdzamy w raporcie, jest to, że kraje z nadwyżkami na rachunku obrotów bieżących mogą jako pierwsze ograniczyć stosowane bodźce fiskalne.
Środki ochrony i realokacji
Rozróżnienie między środkami wspierającymi podaż i popyt jest standardowe i użyteczne, ale „mieszany” charakter kryzysu (i znacznej części działań podejmowanych w reakcji na niego) oznacza, że nie jest ono tak jednoznaczne. Z tego powodu porównaliśmy reakcje budżetowe krajów w innym wymiarze: sklasyfikowaliśmy różne środki według tego, czy ich celem była „ochrona”, czy „realokacja”.
Pierwsza kategoria obejmuje środki mające na celu ochronę gospodarstw domowych lub przedsiębiorstw przed wstrząsem gospodarczym i pandemicznym (bankructwami, utratą dochodów, brakiem dostępu do opieki zdrowotnej itd.). Druga grupa obejmuje środki wspierające realokację zasobów w gospodarce w celu strukturalnego promowania bardziej produktywnego i ekologicznego ożywienia, podnoszenia konkurencyjności lub przyspieszania transformacji energetycznej.
Środki ochrony są na ogół bardziej krótkoterminowe. Z kolei środki realokacji mają charakter bardziej strukturalny i długoterminowy.
W kategorii ochrony ujęliśmy środki na wypadek częściowego bezrobocia, tj. pomoc dla średnich i bardzo małych przedsiębiorstw oraz osób samozatrudnionych, zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i wydatki na opiekę zdrowotną. W kategorii realokacji umieściliśmy środki wspierające innowacje, promujące transformację energetyczną i inwestycje w infrastrukturę.
Wszystkie kraje – poza Hiszpanią – skoncentrowały się przede wszystkim na środkach ochrony. Te obejmowały głównie wsparcie dla bardzo małych, małych i średnich przedsiębiorstw oraz osób samozatrudnionych, wydatki na ochronę zdrowia lub programy na wypadek częściowego bezrobocia. Ten rodzaj środków stanowi 92 proc. wszystkich środków awaryjnych i środków odbudowy ogłoszonych przez Wielką Brytanię (8,4 proc. PKB) i 71 proc. w Niemczech (6 proc. PKB). Zdecydowana większość środków ochrony zawarta jest w pakietach awaryjnych, podczas gdy środki realokacji są ujęte prawie wyłącznie w pakietach odbudowy.
Hiszpania, Francja i Holandia przedstawiły strategie bardziej zrównoważone w kwestii środków ochrony i środków realokacji, a Wielka Brytania i Niemcy skupiły się w większym stopniu na ochronie krótkoterminowej. Środki realokacji stanowią 51,5 proc. całkowitego wsparcia budżetowego w Hiszpanii (5,7 proc. PKB), 42 proc. we Francji (3,2 proc. PKB) i 40 proc. w Holandii (3,1 proc. PKB). Warto zatem zauważyć, że te trzy kraje wyróżniają się na tle innych strategią, która jest stosunkowo bardziej skupiona na długoterminowych ustaleniach dotyczących realokacji niż na ochronie krótkoterminowej.
Vincent Aussilloux – kierownik wydziału ekonomii, France Stratégie
Adam Baïz – ekonomista, France Stratégie
Matthieu Garrigue – ekonomista, France Stratégie
Philippe Martin – profesor ekonomii Sciences Po i przewodniczący French Council of Economic Analysis; wiceprezes i pracownik naukowy CEPR
Dimitris Mavridis – ekonomista, France Stratégie
Artykuł ukazał się w wersji oryginalnej na platformie VoxEU.
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
