Adiunkt w Katedrze Ekonomii i Polityki Gospodarczej, Instytut Prawa, Ekonomii I Administracji, Uniwersytet Komisji Edukacji Narodowej w Krakowie.
(©Envato)
W styczniu 2023 r. Międzynarodowy Fundusz Walutowy opublikował opracowanie „Geoeconomic Fragmentation and the Future of Multilateralism” („Fragmentacja geoekonomiczna i przyszłość relacji wielostronnych”). Jego autorzy, pracownicy MFW, analizują proces odwrócenia globalnej integracji gospodarczej – wielowymiarowy proces, który określają jako fragmentację geoekonomiczną (FG). Rozpoczynają od diagnozy obecnego stanu globalnej integracji gospodarczej (globalizacji w sferze ekonomicznej), głównych tendencji m.in. w handlu, przepływach kapitałowych i migracji oraz przejawów FG. Przedstawiają ramy badania możliwych konsekwencji gospodarczych FG i wskazują, jakie są kanały jej oddziaływania. Omawiają potencjalne konsekwencje tego zjawiska dla międzynarodowego systemu walutowego, w tym globalnej sieci bezpieczeństwa finansowego i międzynarodowych systemów płatniczych. Zastanawiają się także nad tym, co zrobić, aby powstrzymać postępującą FG.
Globalna integracja gospodarcza
Liberalizacja, deregulacja oraz prywatyzacja stanowią wyznaczniki neoliberalizmu i polityki gospodarczej przyjętej przez większość państw ponad trzy dekady temu. Wraz z dynamicznym rozwojem technologii informacyjnych i komunikacyjnych stworzyły podstawę do pogłębienia globalizacji oraz wzrostu powiązań i współzależności między różnymi uczestnikami gospodarki światowej. Jak zauważają autorzy omawianej publikacji, „obecna struktura gospodarcza świata i jego instytucji wielostronnych została w dużej mierze ukształtowana przez erę liberalizacji, kiedy nastąpiło stopniowe usuwanie barier handlowych w dużych gospodarkach wschodzących, w tym w Chinach, oraz bezprecedensowy wzrost międzynarodowej współpracy gospodarczej, w tym włączenie byłego bloku sowieckiego do światowego systemu gospodarczego. Liberalizacja odpowiadała za większość wzrostu handlu w tym okresie. (…) Powiększyły się transgraniczne przepływy kapitałowe – inwestycje bezpośrednie i portfelowe, kredyty bankowe, zwiększając wzajemne powiązania globalnego systemu finansowego”. Korzyści z globalnej integracji gospodarczej są ogólnie dobrze rozpoznane. Obejmują m.in.: mniejsze koszty transakcyjne, niższe ceny konsumpcyjne, większą efektywność ekonomiczną dzięki specjalizacji, szybszą dyfuzję technologii, zwiększenie dochodu na mieszkańca, szybszą konwergencję dochodów między państwami czy spadek skali ubóstwa absolutnego na świecie.
Zwiększyła się złożoność sieci powiązań i współzależności między państwami. Gospodarki wschodzące (szczególnie Chiny) zaczęły odgrywać coraz większą rolę w globalnym systemie gospodarczym. Rośnie ich udział w globalnym PKB, w globalnej wartości dodanej w przemyśle, w handlu międzynarodowym i międzynarodowych przepływach kapitału. Jak podają autorzy, „w 1995 r. UE, Japonia, Wielka Brytania i USA odpowiadały za 74 proc. globalnego PKB, a w 2019 r. ich udział zmniejszył się już do około 50 proc. Spadek udziału państw uprzemysłowionych w globalnym przemyśle był jeszcze bardziej dramatyczny. Chiny odpowiadają obecnie za mniej więcej jedną trzecią globalnej wartości dodanej w przemyśle. Główne gospodarki wschodzące są również coraz ważniejszym źródłem wychodzących zagranicznych inwestycji bezpośrednich. Stanowi to zmianę w stosunku do statusu państwa przyjmującego, jaki miały kilka dekad temu. Podczas gdy gospodarki państw rozwiniętych utrzymały swoją dominującą pozycję w sektorach: finansowym, zaawansowanych technologii i wojskowym, wschodzące rynki i gospodarki rozwijające się mają większy udział w światowej populacji i dostawach podstawowych towarów, a także rosnący udział w produkcji”.
Oprócz handlu towarami w ciągu ostatnich dwóch dekad gwałtownie wzrósł handel usługami. Zwiększyła się wielkość transgranicznych przepływów finansowych i liczba ich rodzajów. Transgraniczny przepływ osób i informacji osiągnął nowy poziom. Świat jest bardziej połączony niż kiedykolwiek, a liczba użytkowników Internetu objęła w 2022 r. prawie 66 proc. światowej populacji. Łańcuchy dostaw stały się wysoce umiędzynarodowione. Produkcja wielu kluczowych towarów stała się mocno skoncentrowana. Jak oceniają autorzy, „zwiększona specjalizacja przyczyniła się do wzrostu wydajności, ale stała się również źródłem niestabilności dla globalnych łańcuchów wartości. Są one narażone nie tylko na siły rynkowe i ryzyko logistyczne, ale także na zakłócenia spowodowane czynnikami geopolitycznymi, w tym poprzez ograniczenia w handlu”.
Po ogólnoświatowym kryzysie finansowym globalna integracja gospodarcza uległa spowolnieniu, choć nie było ono jednakowe w przypadku wszystkich rodzajów przepływów.
Po ogólnoświatowym kryzysie finansowym globalna integracja gospodarcza uległa spowolnieniu, choć nie było ono jednakowe w przypadku wszystkich rodzajów przepływów.
Gdyby uznać, że wartości transakcji w handlu międzynarodowym oraz z tytułu zagranicznych inwestycji bezpośrednich, a także relacje handlu i inwestycji do PKB są dobrymi, choć uproszczonymi miernikami zaawansowania globalizacji, to liczby wskazują, iż globalizacja w latach 2008–2011 wyhamowała i po kryzysie w zasadzie nigdy nie powróciła do wcześniejszych poziomów. Przestały maleć koszty transportu, które były czynnikiem sprzyjającym wzrostowi obrotów międzynarodowych. Zaczęły spadać stopy zwrotu z zagranicznych inwestycji bezpośrednich, napotykających coraz silniejszą konkurencję ze strony lokalnych firm na rynkach goszczących inwestycje. Przenoszenie produkcji do miejsc z niższymi kosztami siły roboczej, czyli do państw mniej rozwiniętych, doprowadziło do likwidacji miejsc pracy w państwach rozwiniętych. Wydawało się, że zahamowanie przyrostów w obrotach towarowych będzie mogło zostać skompensowane wzrostami w sektorze usług, ale tak się jednak nie stało. Pojawiła się natomiast tendencja do skracania łańcuchów dostaw i do regionalizacji handlu (wzrosło znaczenie dostaw w ramach regionu). Podobne zjawisko dotyczy zagranicznych inwestycji bezpośrednich – zaczęto obserwować wzrost znaczenia inwestycji przepływających w ramach regionów (kontynentów). Nie wydaje się jednak, aby ożywienie współpracy gospodarczej w regionach zdołało w całości zrekompensować zahamowanie globalnej integracji gospodarczej.
Globalny kryzys finansowy stał się również pewną cezurą w postrzeganiu procesu globalizacji. Coraz częściej pojawiały się wypowiedzi krytyczne, podkreślające negatywne skutki globalizacji. Nierównomierny rozkład efektów dystrybucyjnych oraz rosnące nierówności dochodowe i majątkowe powodowały, zdaniem autorów, że w społeczeństwach wielu państw narastał sceptycyzm co do korzyści z globalizacji, a także populizm polityczny i napięcia handlowe. Nałożyła się na to otwarta konfrontacja między USA a Chinami. Początkowo dotyczyła handlu i prowadziła do wzrostu niepewności w globalnej polityce handlowej oraz przyczyniała się do paraliżu wielostronnych mechanizmów rozstrzygania sporów handlowych. Obecnie rosnące napięcia między tymi państwami są widoczne praktycznie we wszystkich sferach, od polityki, przez gospodarkę, po technologię.
Autorzy opracowania MFW o tym nie piszą, ale warto zwrócić uwagę na wyzwania, przed którymi stoi Unia Europejska. Przez pierwsze dziesięciolecia swojej historii i do niedawna UE przyjmowała za pewnik, że system globalny stanowi funkcjonalne ramy międzynarodowych stosunków gospodarczych, które można uznać za niezależne od geopolityki i bezpieczeństwa, mimo że sfery te przenikały się nawzajem. UE była w stanie prowadzić międzynarodową politykę gospodarczą w miarę odizolowaną od kwestii geopolitycznych. Jej struktura odzwierciedlała to założenie. Większość międzynarodowych uprawnień gospodarczych przyznano organom unijnym, a większość instrumentów polityki bezpieczeństwa i zagranicznej pozostawiono państwom członkowskim. Rozdział między sferą gospodarczą a geopolityczną zawsze był kruchy, a obecnie wygląda na przestarzały. USA odgrywają ważną rolę w stosunkach między Unią a Chinami. USA i Chiny mają zasadniczo różne relacje z Europą, ale łączy je to, że nie oddzielają ekonomii od geopolityki. Rywalizacja między nimi stała się jednocześnie rywalizacją gospodarczą i rywalizacją o bezpieczeństwo.
Dla UE to nowe powiązanie między obszarami polityki jest głęboko destabilizujące. Jej własne zasady i organizacja jej zarządzania zostały opracowane przy założeniu, że zewnętrzne stosunki gospodarcze będą chronione przed ingerencją geopolityki.
Dla UE to nowe powiązanie między obszarami polityki jest głęboko destabilizujące. Jej własne zasady i organizacja jej zarządzania zostały opracowane przy założeniu, że zewnętrzne stosunki gospodarcze będą chronione przed ingerencją geopolityki. Obecnie jednak Stany Zjednoczone (główny sojusznik UE) otwarcie wykorzystują swoją centralną pozycję gospodarczą do egzekwowania własnych preferencji w zakresie bezpieczeństwa. Tymczasem Chiny (główny partner handlowy UE) odchodzą od przyjętej na szczeblu międzynarodowym doktryny, zgodnie z którą przy podejmowaniu np. decyzji inwestycyjnych należy się kierować wyłącznie kryteriami ekonomicznymi. Chiny i USA stanowią odrębne wyzwania dla UE, ale łączy je to, że w coraz większym stopniu wiążą swoją międzynarodową politykę gospodarczą z celami geopolitycznymi i starają się wykorzystywać narzędzia gospodarcze do zapewnienia sobie przewagi geopolitycznej. Stawia to UE przed koniecznością redefinicji swojej polityki zagranicznej, a także polityki gospodarczej w aspekcie dwustronnych relacji: UE–USA oraz UE–Chiny. Unia Europejska jest tego świadoma, ale na razie nie wypracowała odpowiedzi adekwatnej do tych wyzwań.
Postępująca fragmentacja geoekonomiczna
Jak zauważają autorzy opracowania MFW, „(…) pandemia COVID-19 i wojna w Ukrainie pogłębiły pęknięcia w globalnym systemie gospodarczym. (…) W szczytowym momencie pandemii wiele państw nałożyło ograniczenia eksportowe na towary medyczne i żywność. Zakazy eksportu stanowiły około 90 proc. ograniczeń handlowych. (…) Zarówno wojna w Ukrainie, jak i związane z nią sankcje nałożone przez państwa zachodnie na Rosję i Białoruś doprowadziły do poważnych zakłóceń na rynkach energii i towarów rolnych”.
W wielu krajach pojawiły się apele o szerszy zakres patriotyzmu gospodarczego czy wręcz wezwania do nacjonalizmu gospodarczego i protekcjonizmu.
W wielu krajach pojawiły się apele o szerszy zakres patriotyzmu gospodarczego czy wręcz wezwania do nacjonalizmu gospodarczego i protekcjonizmu. Rosnące napięcia geopolityczne doprowadziły do zwiększenia protekcjonizmu w sferze handlu i inwestycji. Zdaniem autorów, „chociaż w danych dotyczących handlu nie widać jeszcze wyraźnych oznak fragmentacji (poza państwami i podmiotami objętymi sankcjami), dane z bazy Global Trade Alert wskazują, że od 2020 r. znacznie wzrosła liczba ograniczeń handlowych nakładanych przez państwa. Dotyczą w szczególności sektorów zaawansowanych technologicznie i ściśle powiązanych z szeroko rozumianym bezpieczeństwem czy po prostu konkurencją strategiczną”. USA wpisują na swoją „czarną listę” kolejne podmioty, głównie chińskie z sektora zaawansowanych technologii, zagrażające bezpieczeństwu narodowemu. „Wcześniej USA ogłosiły środki ograniczające sprzedaż do Chin niektórych zaawansowanych technologicznie towarów, oprogramowania i innych technologii związanych z produkcją komputerów i półprzewodników, a także działalność obywateli amerykańskich wspierających rozwój lub produkcję niektórych technologii w Chinach”. Działania te, motywowane względami bezpieczeństwa narodowego lub ekonomicznego, zwiększają ryzyko globalnego rozdzielenia (ang. decoupling) zaawansowanych technologii. Niedawno uchwalona amerykańska ustawa o redukcji inflacji zawiera przepisy, których celem jest wsparcie producentów krajowych, w niektórych przypadkach ze szkodą dla producentów zagranicznych.
Warto dodać, że w Unii Europejskiej oprócz systemu monitorowania zagranicznych inwestycji bezpośrednich (zwłaszcza tych, które mogą zagrażać bezpieczeństwu narodowemu) wprowadzono także wiele instrumentów ochrony unijnego rynku, m.in. mechanizm przeciwdziałania przymusowi ekonomicznemu, przepisy dotyczące zamówień publicznych, zagranicznych subsydiów zakłócających rynek wewnętrzny UE, także europejski akt w sprawie chipów (Chips Act) zapewniający wsparcie dla technologii i zastosowań półprzewodników w UE. Wysunięto również propozycję zakazu wprowadzania do obrotu towarów wyprodukowanych przy użyciu pracy przymusowej. Z kolei Chiny wprowadziły tzw. strategię podwójnego obiegu, która wywołała obawy o zamykanie się rynku chińskiego dla inwestorów zagranicznych. „Podwójny obieg” (ang. dual circulation) obejmuje obieg wewnętrzny i obieg międzynarodowy. Obieg wewnętrzny polega na wewnętrznym, autonomicznym łańcuchu produkcji, dystrybucji i konsumpcji, który będzie odgrywał dominującą rolę w gospodarce. Jego wsparciem ma być obieg międzynarodowy, związany z większym dostępem zagranicznych inwestorów do chińskiego rynku, zwłaszcza w sektorze wysokich technologii. Inwestorzy ci powinni się przyczyniać do wzmacniania chińskiej gospodarki w jej dążeniu do osiągnięcia dominującej pozycji na świecie pod względem rozwoju technologicznego. Władze chińskie deklarują, że strategia podwójnego obiegu nie oznacza, że Chiny zamkną drzwi przed zagranicznymi inwestycjami bezpośrednimi. Podejście to zostało potwierdzone podczas 20. Kongresu Narodowego Komunistycznej Partii Chin w Pekinie w październiku 2022 r. Jego uczestnicy podkreślili, że sprzeciwiają się protekcjonizmowi, będą promować liberalizację oraz ułatwiania w handlu i inwestycjach, rozwijać współpracę dwustronną, regionalną i wielostronną. Choć nie zostało to wyrażone wprost, Chiny mają się angażować we współpracę z krajami „podobnie myślącymi”, tj. z takimi, które przestrzegają zasady nieingerencji w wewnętrzne sprawy Państwa Środka (w tym dotyczące praw człowieka, Tajwanu, Hongkongu i Tybetu), akceptują chińską politykę „jeden kraj, dwa systemy” oraz uznają rolę Komunistycznej Partii Chin.
Autorzy opracowania MFW dostrzegają zagrożenia ze strony postępującej fragmentacji geoekonomicznej, m.in.:
Szacunki kosztów fragmentacji geoekonomicznej
Szacunki kosztów FG na podstawie modelowania ekonomicznego są zróżnicowane w zależności od założeń modelowych. Jak wskazują autorzy: „Koszt globalnej produkcji wynikający z fragmentacji handlu może wynosić od 0,2 proc. (w przypadku ograniczonej fragmentacji i scenariusza niskich kosztów dostosowania) do nawet 7 proc. PKB (w przypadku poważnej fragmentacji i scenariusza wysokich kosztów dostosowania); po dodaniu rozdzielenia technologicznego strata w produkcji może osiągnąć 8 do 12 proc. w niektórych państwach”. Potrzebnych jest więcej badań, aby ocenić i zagregować koszty z uwzględnieniem wielu kanałów i zmiennych. Zasadniczo: „Im większa fragmentacja, tym wyższe koszty; rozdzielenie technologiczne znacznie zwiększa straty wynikające z ograniczeń w handlu; koszty dostosowania będą prawdopodobnie duże; gospodarki rynków wschodzących i państwa o niskich dochodach będą najbardziej zagrożone m.in. z powodu zahamowania przepływu kapitału i wiedzy”. Do tego dochodzi potencjalny negatywny wpływ FG na globalizację finansową – na międzynarodowy system walutowy i globalną sieć bezpieczeństwa finansowego. „Regionalizacja finansowa” i rozdrobnienie światowego systemu płatniczego wiążą się z wyższymi kosztami finansowania, mogą prowadzić do większej zmienności makroekonomicznej, poważniejszych kryzysów i większej presji na krajowe zabezpieczenia w celu utrzymania płynności. Jak oceniają autorzy: „W obliczu ryzyka fragmentacji państwa mogą dążyć do odchodzenia od tradycyjnych aktywów rezerwowych. Proces ten może zostać przyspieszony przez cyfryzację, a to może prowadzić do większej niestabilności finansowej”. Dodatkowo, „FG może osłabić zdolność globalnej sieci bezpieczeństwa finansowego do wspierania państw znajdujących się w kryzysie i skomplikować pokonywanie przyszłych kryzysów związanych m.in. z długiem państwowym”.
Odwołując się do przykładu zakazania kluczowym rosyjskim bankom korzystania ze SWIFT po inwazji Rosji na Ukrainę, autorzy zauważają, że wraz ze wzrostem napięć geopolitycznych inne państwa, np. w obawie przed sankcjami, mogą podejmować działania na rzecz zmniejszenia zależności od międzynarodowej infrastruktury finansowej i standardów. Może to prowadzić do powstawania nowych, równoległych systemów, którym brakuje interoperacyjności, a z tym wiąże się wzrost kosztów transakcji i inne rodzaje nieefektywności. Uwagi wymagają także nowe waluty i platformy, które wchodzą w sferę handlu i działalności transgranicznej. Zwiększenie różnorodność technologii i systemów w poszczególnych jurysdykcjach wiąże się z dalszą fragmentacją, w tym przypadku regulacji i nadzoru. To z kolei może powodować „większą podatność na zagrożenia związane z przepływami kapitału oraz większą zmienność”.
Jak przeciwdziałać fragmentacji geoekonomicznej?
Rosnący protekcjonizm, pogłębiający się deficyt zaufania, niezdolność obecnych mechanizmów wielostronnych do radzenia sobie z negatywnymi skutkami ubocznymi działań jednostronnych to tylko niektóre przejawy nowych realiów geopolitycznych. Wzrost napięć i nasilenie rywalizacji geopolitycznej w zmieniającym się globalnym systemie gospodarczym wiążą się z realnym ryzykiem odwrócenia procesu globalnej integracji. Autorzy zastanawiają się, co zrobić, aby powstrzymać postępującą fragmentację geoekonomiczną.
Nie pozostaje nic innego, jak dostosowanie się do nowych uwarunkowań zmieniającego się świata i, co kluczowe, kontynuowanie współpracy oraz poszukiwanie rozwiązań problemów w drodze konsensusu. Czy jest to możliwe? Autorzy wierzą, że zaufanie – będące podstawą współpracy – może być odbudowywane stopniowo dzięki zaangażowaniu państw zróżnicowanemu w zależności od ich preferencji i chęci współpracy: „Tam, gdzie preferencje są w dużej mierze zbieżne (np. łagodzenie zmian klimatycznych, bezpieczeństwo żywnościowe, radzenie sobie z pandemiami), współpraca wielostronna pozostaje najlepszym podejściem do rozwiązywania problemów globalnych. W obszarach, w których preferencje państw nie są dobrze dopasowane i gdy negocjacje wielostronne utknęły w martwym punkcie, praktycznym rozwiązaniem mogą być otwarte i niedyskryminujące inicjatywy wielostronne (mniej państw chce zrobić więcej). W obszarach, w których preferencje państw nie są zbieżne, a państwa decydują się na działania jednostronne, potrzebne są inne rozwiązania w celu złagodzenia globalnych skutków ubocznych i ochrony osób podatnych na zagrożenia”. Te inne rozwiązania autorzy nazywają guardrails, przez co rozumieją wielostronne konsultacje, jak również wspólnie uzgodnione zasady postępowania (takie jak np. porozumienia w sprawie „bezpiecznych korytarzy”). Bez faktycznego zaangażowania państw we współpracę, bez ich woli i gotowości do poszukiwania konsensusu nie będzie możliwe zatrzymanie postępującej fragmentacji geoekonomicznej. Potrzeba współpracy międzynarodowej jest oczywista, również dla poprawy zarządzania w skali świata (ang. global governance).
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
