Zaawansowane gospodarki coraz częściej stosują politykę przemysłową (rządowe wsparcie finansowe i niefinansowe dla przedsiębiorstw). W niniejszym artykule omówiono zalety i wady tej polityki oraz przedstawiono zasady stanowiące podstawę wytycznych polityki. Dane z dziewięciu krajów OECD wskazują, że rządy aktywnie wspierają wybrane branże, ale intensywność wsparcia zależy od czasu, kraju oraz branży. Decydenci powinni brać pod uwagę zarówno krótkoterminowe, jak i długoterminowe skutki polityki przemysłowej, w tym skutki uboczne w wymiarze krajowym i międzynarodowym. Polityka powinna być ograniczona pod względem czasu obowiązywania i skali, zachęcać do przejrzystości i niezależnej oceny oraz zapewniać konkurencyjną procedurę wyboru przedsiębiorstw, które mają otrzymać pomoc.
Getty Images
Polityka przemysłowa ponownie zyskała na znaczeniu w gospodarkach zaawansowanych w następstwie serii kryzysów gospodarczych, rosnącego ryzyka geopolitycznego i większej świadomości wyzwań środowiskowych.
Nasz ostatni artykuł (Millot i Rawdanowicz 2024) stanowi przyczynek do wznowionej debaty na temat tej polityki. Omówiliśmy w nim wady i zalety polityki przemysłowej motywowanej różnymi celami i zaproponowaliśmy kilka zasad stanowiących podstawę wytycznych polityki.
Czym jest polityka przemysłowa i jak wiele już się dzieje?
Prowadzone są coraz intensywniejsze dyskusje na temat polityki przemysłowej, które koncentrują się na jej dokładnym opisie i różnicach pomiędzy nią a polityką handlową, środowiskową, podatkową oraz polityką innowacyjności. Polityka przemysłowa zazwyczaj odnosi się do rządowego wsparcia finansowego i niefinansowego dla przedsiębiorstw w celu ożywienia lub przekształcenia określonej działalności gospodarczej. Wsparcie rządowe dla przedsiębiorstw może być szeroko dostępne dla wszystkich podmiotów w całej gospodarce (wsparcie horyzontalne) lub być węższe, ukierunkowane na podstawie rodzaju działalność, technologii lub lokalizacji. W tym artykule skupiamy się przede wszystkim na środkach ukierunkowanych, które w ostatnich latach są coraz częściej stosowane i budzą coraz więcej obaw co do ich wpływu na rynki krajowe i międzynarodowe oraz handel oparty na zasadach.
Niezwykle trudno jest ocenić zakres i skalę rządowej polityki przemysłowej oraz jej rozwój na przestrzeni czasu (Warwick i Nolan 2014, Terzi i in. 2022, OECD 2023). Wynika to z utrzymującego się braku wiarygodnych danych, porównywalnych między państwami (OECD 2023, Juhász i in. 2023) oraz braku konsensusu co do definicji polityki przemysłowej.
OECD poczyniła postępy w uzupełnianiu brakujących danych. Dzięki projektowi „Kwantyfikacji strategii przemysłowych” (Quantifying industrial strategies) (QuIS) i badaniom sektorowym dotyczącym wybranych branż, organizacja ta zebrała ujednolicone dane, które umożliwiają analizę porównawczą strategii przemysłowych w różnych krajach pod względem nakładów na politykę przemysłową, priorytetów, instrumentów i odbiorców wsparcia (Criscuolo i in. 2023, OECD 2023).
Dostępne dane wskazują, że wiele rządów na całym świecie aktywnie udzielało różnych form wsparcia wybranym branżom, choć z różną intensywnością w różnych okresach i krajach, a polityka przemysłowa stanowi ważną część polityki gospodarczej zarówno w zaawansowanych, jak i wschodzących gospodarkach rynkowych.
W dziewięciu krajach OECD dotacje w ramach polityki przemysłowej i ulgi podatkowe wyniosły średnio około 1,4 proc. PKB w 2021 r. Różniły się one jednak znacznie w poszczególnych krajach, wahając się od około 2,25 proc. PKB we Francji i Wielkiej Brytanii do około 0,75 proc. PKB w Irlandii i Kanadzie.
Według danych na poziomie przedsiębiorstw z największych światowych spółek produkcyjnych, wsparcie rządowe (w tym dotacje, pożyczki na warunkach korzystniejszych od warunków rynkowych i ulgi podatkowe) różniło się w zależności od sektora. Średnie wsparcie na poziomie światowym w 2005 r. wahało się od około 2,25-3 proc. całkowitej sprzedaży w sektorze paneli fotowoltaicznych i aluminium do około 0,5 proc. całkowitej sprzedaży w sektorze motoryzacyjnym, lotniczym i obronnym oraz chemicznym. W wielu sektorach, w tym w sektorze aluminium, stali, szkła i ceramiki oraz turbin wiatrowych, wsparcie rządowe przybrało głównie formę pożyczek na warunkach korzystniejszych od warunków rynkowych, choć bardzo ważne były również ulgi podatkowe, zwłaszcza w przypadku sektora sieciowych urządzeń telekomunikacyjnych, półprzewodników i taboru kolejowego.
W ostatnim czasie kilka zaawansowanych gospodarek wznowiło stosowanie polityki przemysłowej, aby wesprzeć transformację ekologiczną i cyfrową, a także zatrudnienie. By osiągnąć te cele, rząd Stanów Zjednoczonych wdrożył m.in w 2022 r. ustawę CHIPS i Science Act oraz ustawę o redukcji inflacji (IRA). Inicjatywy te częściowo motywowano realną potrzebą reagowania na rosnącą potęgę gospodarczą Chin, które od dziesięcioleci stosują interwencjonizm państwowy na dużą skalę. W odpowiedzi na wyzwania strategiczne i środowiskowe, a w niektórych przypadkach także w reakcji na amerykańską i chińską politykę przemysłową, podobne środki zaproponowało lub wdrożyło kilka gospodarek OECD .
Polityka przemysłowa powinna być poparta analizą kosztów i korzyści
Polityka przemysłowa może być pomocna w stawianiu czoła znaczącym wyzwaniom gospodarczym, społecznym i środowiskowym, którym rynki nie są w stanie sprostać samodzielnie. Jeśli jest skuteczna, może przynieść duże korzyści dla kraju. Może również przynieść pozytywne efekty uboczne o charakterze międzynarodowym, jeśli przykładowo obniży koszty transformacji klimatycznej.
Polityka przemysłowa wiąże się jednak z kosztami, również budżetowymi. Mogą one powodować zakłócenia na rynku, wpływając negatywnie na innowacyjność, a także dostępność oraz ceny towarów i usług. Koszty mogą być szczególnie wysokie, gdy de facto ograniczają konkurencję i zwiększają protekcjonizm. W efekcie polityka przemysłowa może zmniejszyć konkurencyjność rynku i negatywnie wpłynąć na system handlu oparty na zasadach.
Debata na temat polityki przemysłowej jeszcze się nie zakończyła ze względu na wyzwania związane z jej oceną oraz istnienie zarówno negatywnych, jak i pozytywnych przykładów (Karp i Stevenson 2012). Mimo to należy podjąć próbę poważnej oceny kosztów i korzyści w celu dostarczenia informacji decydentom. Ocena nie powinna się ograniczać do pomiaru krótkoterminowego bezpośredniego wpływu na docelowe branże, przedsiębiorstwa lub technologie. Analiza powinna skupić się na ogólnych skutkach w dłuższej perspektywie, w tym na krajowych i międzynarodowych skutkach ubocznych oraz na szeroko rozumianych kosztach budżetowych. Niepewność związana z szacunkami kosztów i korzyści wymaga rozważenia różnych alternatywnych scenariuszy możliwych wyników. Należy również ocenić skutki dystrybucyjne polityk przemysłowych dla przedsiębiorstw, gospodarstw domowych i podatników.
Pomimo dobrze umotywowanych ekonomicznych, społecznych i środowiskowych racji przemawiających za poszczególnymi elementami polityki przemysłowej, istnieją uzasadnione obawy, że korzyści z nich płynące mogą być ograniczone, a koszty wysokie. Dotyczy to głównie środków ograniczających konkurencję oraz praktycznych i politycznych wyzwań związanych z opracowywaniem i wdrażaniem skutecznych środków.
Choć rządy mogą chcieć eksperymentować z politykami przemysłowymi zorientowanymi na przyszłość i dobrobyt, powinny zachować umiar jeśli chodzi o ich skalę, ostrożność w ich projektowaniu i wdrażaniu oraz wziąć pod uwagę możliwe negatywne skutki międzynarodowe, które mogą osłabić system handlu oparty na zasadach.
W kierunku wytycznych polityki
Chociaż nasze rozumienie polityki przemysłowej jest niedoskonałe i wciąż się zmienia w miarę pojawiania się nowych danych i dowodów, to fundament wytycznych polityki dla rządów planujących wdrożenie ukierunkowanej polityki przemysłowej stanowią podstawowe zasady.
Należy jasno i realistycznie określić, co się chce osiągnąć. Polityka przemysłowa może pomóc w osiągnięciu pilnych celów klimatycznych, poprawie bezpieczeństwa i odporności gospodarki oraz wspieraniu sprawiedliwego podziału, ale w różnym stopniu.
Należy priorytetowo traktować obszary, w których istniejące problemy strukturalne nie mogą być rozwiązane wyłącznie przez rynki i inne polityki rządowe oraz w których wyzwania te wiążą się z wysokimi i rosnącymi kosztami społecznymi. Należy rozważyć, czy polityka przemysłowa jest skuteczna i efektywna w realizacji tych celów oraz jakie inne programy rządowe mogą być potrzebne do osiągnięcia wszystkich oczekiwanych korzyści.
W oparciu o diagnozę głównych problemów i doświadczenie należy opracować środki, które są dostosowane do potrzeb, proporcjonalne i kompleksowe. Pomoże to zwiększyć korzyści i zminimalizować koszty gospodarcze i budżetowe, zarówno na poziomie krajowym, jak i międzynarodowym. Należy preferować środki, które:
– Nie ograniczają konkurencji i zachęcają do rozwoju rynków i nowych podmiotów, a nie faworyzują dotychczasowych ich uczestników.
– Minimalizują negatywne skutki uboczne na rynkach międzynarodowych i pomagają w promowaniu współpracy międzynarodowej i handlu opartego na zasadach.
– Są ograniczone pod względem czasu obowiązywania i skali, na przykład poprzez zastosowanie klauzul wygaśnięcia i mechanizmów zwrotu. Należy jednak zadbać o to, aby polityka była na tyle trwała i przewidywalna, aby mogła zmienić zachowanie przedsiębiorstw i osób fizycznych, również poprzez jasne i spójne informacje dotyczące czasu obowiązywania i warunków polityki.
– Są przejrzyste, umożliwiając debatę publiczną i niezależną analizę, a także chroniąc przed zawłaszczeniem rynku przez podmioty krajowe (domestic capture).
– Od samego początku zawierają w sobie mechanizm oceny. Należy upewnić się, że zgromadzono dane niezbędne do jej przeprowadzenia. Należy ustanowić mechanizmy regularnego przeglądu i przekazywania informacji zwrotnych oraz modyfikowania polityki w miarę zdobywania wiedzy. Należy wprowadzić zabezpieczenia instytucjonalne, aby móc zakończyć wsparcie rządowe w przypadku, gdy cele nie są osiągane lub niezamierzone skutki zmieniają ocenę kosztów i korzyści programów.
– Zapewniają konkurencyjny, wolny od dyskryminacji i przejrzysty proces wyboru przedsiębiorstw, którym ma zostać udzielona pomoc, aby uniknąć faworyzowania podmiotów długo funkcjonujących na rynku i zachęcić nowe podmioty do wejścia na rynek. Należy rozważyć przekazanie procesów wyboru wyspecjalizowanym instytucjom wolnym od nacisków politycznych, przy jednoczesnym zapewnieniu demokratycznego nadzoru i odpowiedzialności.
Należy współpracować z zainteresowanymi stronami przy określaniu głównych przeszkód w osiąganiu celów polityki, a także potrzeb wprowadzenia i odpowiedniego tworzenia środków polityki przemysłowej, również w celu zapewnienia poparcia społecznego.
Valentine Millot – Economist at Organisation for Economic Co-Operation and Development (OECD)
Łukasz Rawdanowicz – Senior Economist at Organisation for Economic Co-Operation and Development (OECD)
Artykuł ukazał się w wersji oryginalnej na platformie VoxEU, tam też dostępne są przypisy i bibliografia.
Docelowy wzrost PKB Chin w 2024 r. na poziomie 5 proc., zwiększenie krajowej konsumpcji, kontynuacja realizacji celów rozwojowych, w tym nacisk na rozwój nowoczesnego systemu przemysłowego, zmniejszenie barier w dostępie do rynku w celu przyciągnięcia kapitału zagranicznego, poprawa otoczenia biznesowego dla przedsiębiorstw zagranicznych, kontynuacja działań na rzecz obniżania emisji dwutlenku węgla i osiągniecie neutralności węglowej to główne kierunki chińskiej polityki w 2024 r.
W naszym artykule analizujemy wpływ niemieckich reform rynku pracy z początku lat 2000. na szerzej rozumianą strefę euro. Wnioski wskazują na wagę koordynacji prowadzonej polityki na skalę całej Unii.
W artykule dowodzę, że polityka przemysłowa Chin w zakresie superkomputerów była dobrze przemyślana – rząd podkreślał konieczność przyspieszonej modernizacji całego łańcucha produkcji – natomiast polityka wobec 5G, zwłaszcza od roku 2015 do maja 2019 r. kierowała firmy i inwestorów na niewłaściwe tory, utrudniała optymalną alokację zasobów i zniekształcała rozwój branży. Ogromne zasoby gospodarcze kraju oraz interwencja państwa niekoniecznie przekładają się na postęp przemysłowy i przewagę technologiczną.
Chiny przedstawiły we wrześniu 2024 r. kompleksowy program działań stymulacyjnych gospodarki krajowej, będący jednym z największych w historii. Doprowadziło to do silnych wzrostów na chińskich giełdach, rosły też ceny surowców wykorzystywanych w sektorze nieruchomości.
Polskie rezerwy złota osiągnęły już ponad 400 ton. Tym samym Polska aspiruje do bycia w elitarnej grupie krajów posiadających największe rezerwy złota na świecie. Podjęte działania wpisują się w długoterminową strategię budowania wiarygodności i wypłacalność polskiej gospodarki – ogłosił prezes NBP prof. Adam Glapiński podczas październikowej konferencji poświęconej ocenie bieżącej sytuacji ekonomicznej.
Kapitalizm oznacza oddanie kontroli nad złożoną gospodarką w ręce miliardów niezależnych konsumentów, przedsiębiorców i pracowników oraz pozwolenie im na samodzielne decydowanie, co poprawia jakość ich życia. To dlatego mówienie o przejmowaniu kontroli nad kapitalizmem oznacza właściwie, że rządy przejmują kontrolę nad obywatelami – ostrzega Johan Norberg w „Manifeście Kapitalistycznym”.
Medialne dyskusje dotyczące projektu ustawy budżetowej na ogół koncentrują się na przyziemnych kwestiach: kto i ile otrzyma pieniędzy oraz komu i ile pieniędzy zostanie zabrane. Najważniejszym jednak problemem jest zdolność do finansowania potrzeb pożyczkowych państwa zarówno w krótkiej, jak i w dłuższej perspektywie.
Doścignięcie Japonii przez Chiny jeszcze pod koniec lat 80. XX w. wydawało się po prostu niemożliwe na przestrzeni naszego życia. Tego rodzaju porównania wydawały się nie mieć większego sensu, ale jak się okazało, do czasu.
Opisując system Bretton Woods, z reguły przywołuje się jego najbardziej dostrzegalne aspekty: imperatyw stałości (negocjowanej) wzajemnych kursów wymiennych walut narodowych oraz stałą dolarową cenę złota z zasobów USA (dostępnego dla władz publicznych innych krajów – uczestników systemu). Przez dłuższy czas układ ten zdawał się funkcjonować całkiem dobrze, pomimo okresowych napięć.
Indie pod względem wartości PKB są piątą, a przed końcem dekady staną się trzecią gospodarką świata. Aby jednak znaleźć swoje miejsce w globalnych łańcuchach wartości muszą stawić czoła wielu kluczowym problemom.
O wyzwaniach przed jakimi stanęła polityka pieniężna banku centralnego w czasie polikryzysów – pandemicznego, popandemicznego i energetycznego będącego skutkiem wojny w Ukrainie – można przeczytać w najnowszej książce „Narodowy Bank Polski w czasie megaszoków ekonomicznych po pandemii i w kryzysie energetycznym” prof. Adama Glapińskiego, prezesa NBP.
Saudi Vision 2030, w której inwestycje liczone są nie w milionach, ale miliardach dolarów, to totalna reforma państwa. Warto przyjrzeć się jej osiągnięciom na półmetku wdrażania.
Coraz więcej oszczędności emerytalnych trafia do funduszy cyklu życia. Część ekspertów rekomenduje je jako domyślny sposób lokowania nadwyżek finansowych, ponieważ nie angażują klientów w podejmowanie decyzji na poszczególnych etapach inwestycji.
O sytuacji fiskalnej, która choć staje się trudniejsza, to nadal mieści się w ramach ratingu na poziomie „A2”, a także o postępowaniu w sprawie wstępnego wniosku o postawienie prezesa NBP przed Trybunałem Stanu – wypowiedział się dla PAP Biznes Steffen Dyck, główny analityk agencji ratingowej Moody's na Polskę.
Współczesne problemy prawne Unii Europejskiej, sztuczna inteligencja w bankowości oraz polityka pieniężna były tematami grudniowego zjazdu na podyplomowych studiach MBA organizowanych w ramach drugiej edycji projektu „Akademia NBP”.
Kiedy świat wynurzył się z chaosu II wojny światowej, władzę objęli ludzie o przekonaniach makroekonomicznych, ukształtowanych w formacyjnym dla nich doświadczeniu lat 30. XX w.
Przełomowym pomysłem ekonomicznym zrywającym z dotychczasowym paradygmatem opieki społecznej okazuje się bezwarunkowy dochód podstawowy. Część osób uznaje go za klucz do pokonania bolączek stechnicyzowanej gospodarki. Zdaniem innych – to idea tyleż kosztowna co utopijna.
Cena złota osiągnęła w kwietniu najwyższy poziom w historii. W głównym stopniu przełożyły się na to zakupy dokonywane przez banki centralne, czynniki behawioralne oraz przejściowy wzrost ryzyka geopolitycznego, wynikający z walk na Bliskim Wschodzie.
Wprowadzenie euro jest niebezpieczne z ekonomicznego i politycznego punktu widzenia. Polska gospodarka jest jeszcze niedojrzała, różnice technologiczne, rozwój systemu finansowego, poziom konkurencyjności wymagają przyspieszonej modernizacji. Nasza gospodarka wychodzi dopiero z rozwoju zależnego, potrzebny jest czas.
W ostatnich latach, a szczególnie po rozpoczęciu wojny z Ukrainą, z Rosji płynie nieprzerwany przekaz o sukcesach. Ich skala narasta – gospodarka uodporniła się na sankcje i nawet się rozwija oraz restrukturyzuje, bieda spada, a zamożność rośnie, produkcja krajowa wypiera zaś import. Czy sukcesy mają jednak realny wymiar, czy głównie propagandowomedialny?
