Autor: Maciej Duszczyk

Profesor Uniwersytetu Warszawskiego, wykładowca na Wydziale Nauk Politycznych i Studiów Międzynarodowych UW

Różne aspekty konwergencji „nowych” państw UE11

Jeśli można w kilku zdaniach podsumować dwutomowe opracowanie liczące ponad 600 stron, to należy stwierdzić, że z punktu widzenia procesów konwergencyjnych integracja europejska ma sens i pomimo licznych przeciwności może i powinna być kontynuowana.
Różne aspekty konwergencji 'nowych' państw UE11

Państwa Europy Centralnej i Wschodniej, które weszły do UE w XXI wieku uzyskują istotne korzyści z integracji. Widać to dokładnie z analizy procesów konwergencji w ramach UE oraz porównań z państwami regionu, które z różnych powodów do Wspólnoty nie weszły.

Takie wnioski płyną z dwutomowej publikacji pt. Does EU Membership facilitate convergence? The Experience of the EU’s Eastern Enlargement (Volume I – Overall trends and Country Experiences, Volume II – Channels of Interactions) pod redakcją Michaela Landessmana oraz Istvana P. Szekely’ego.

Konwergencja gospodarcza jest jednym z najbardziej pożądanych procesów ekonomicznych, z jakimi mamy do czynienia na świecie. W skrócie polega ona na zmniejszaniu się różnic w rozwoju pomiędzy państwami, które współpracują ze sobą gospodarczo, politycznie oraz w różnych innych wymiarach społecznych. Konwergencja jest zatem wielowymiarowym procesem zbliżania się do siebie w wymiarach instytucjonalnym, ekonomicznym i społecznym.

Powiązania pomiędzy tymi wymiarami muszą być bardzo silne i konieczne dla osiągniecia sukcesu. Głównym argumentem za wspieraniem konwergencji jest przekonanie, że rozwój poszczególnych krajów jest najbardziej efektywny w sytuacji, kiedy są one na podobnym poziomie rozwoju. Pozwala to ograniczyć ryzyka tworzenia związków państw oraz ponadnarodowych instytucji koordynujących działania w ramach danej Wspólnoty. Doskonałym przykładem takiego związku jest Unia Europejska, a szansa na konwergencję państw rozwiniętych słabiej z tymi rozwiniętymi silniej jest jednym z kluczowych argumentów za jej rozszerzaniem.

W dwutomowym opracowaniu, liczącym razem ponad 600 stron, autorzy starają się odpowiedzieć na pytanie o wpływ rozszerzeń UE, jakie miały miejsce w latach 2004, 2007 i 2011 na konwergencję „nowych” państw członkowskich (EU11 – opracowanie nie obejmuje Malty i Cypru, które także weszły do UE w 2004 roku) oraz pokazać, na ile członkostwo wpłynęło pozytywnie na tempo konwergencji tych państw w porównaniu z pozostałymi państwami Europy Środkowo-Wschodniej, które z różnych powodów do tej pory nie weszły do UE.

Krajami benchmarku są również państwa południa Europy: Hiszpania, Grecja, Portugalia i Włochy (S4). Natomiast krajami będącymi głównym punktem odniesienia są Austria, Szwecja, Holandia i Dania. To w stosunku do tych krajów następuje konwergencja. To bardzo ciekawe podejście. W zdecydowanej większości dotychczasowych opracowań punktem odniesienia dla pokazywania procesów konwergencji państw EU11 były Niemcy.

Głównym punktem odniesienia są Austria, Szwecja, Holandia i Dania. To w stosunku do tych krajów następuje konwergencja. Dotąd punktem odniesienia były Niemcy.

Na początku należy stwierdzić, że jest to bardzo ważna pozycja nie tylko dla badaczy, ale i dla polityków, analityków finansowych, przedstawicieli think-tanków oraz kadry zarządzającej dużych i małych przedsiębiorstw. Opracowanie łączy bowiem wyniki badań empirycznych, w tym prowadzonych specjalnie na potrzeby publikacji, jak również wnioski z analizy procesów i stanowisk politycznych. Zastosowane zostało podejście interdyscyplinarne. W publikacji odnajdujemy teksty z zakresu ekonomii, demografii, nauk o polityce, stosunków międzynarodowych i migracji.

Autorzy to wybitni badacze, którzy mają doświadczenie nie tylko w analizach naukowych, ale także w pracy w administracji rządowej, samorządowej oraz w sektorze prywatnym. Pochodzą oni głownie z największych ośrodków naukowych z państw, których dotyczy opracowanie.

Do Unii bliżej, ale wciąż daleko

Bardzo silną stroną publikacji jest zastosowane podejście metodologiczne. Polega ono na analizie i opracowaniu wyników w trzech perspektywach: ekonomicznej, społecznej i instytucjonalnej. Większość autorów jest zdania, że dla tempa konwergencji w zakresie rozwoju gospodarczego i społecznego kluczowy jest wymiar instytucjonalny, czyli sprawnie zbudowane i działające instytucje publiczne, również w zakresie otoczenia biznesu oraz prawa. Takie podejście pozwala na wyodrębnienie czynników opóźniających oraz przyspieszających konwergencję. Pozwala zatem odpowiedzieć na dodatkowe pytanie, dlaczego w przypadku jednych państw konwergencja przebiega szybciej, a w innych zdecydowanie wolniej.

Droga ku konwergencji

Tom pierwszy koncentruje się na opisie procesów konwergencyjnych w państwach, które przystąpiły do UE po 2004 roku. Oddzielne rozdziały zostały poświęcone Polsce, Węgrom, krajom bałtyckim oraz wspólnie Bułgarii i Rumuni. Tom drugi pokazuje natomiast główne procesy gospodarcze w ujęciu tworzących się sieci powiązań pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi. Najwięcej miejsca poświęcono czterem swobodom konstytuującym jednolity rynek oraz wspomnianej już kwestii instytucjonalnej. Uzupełnieniem są teksty dotyczące m.in. korupcji czy reformom emerytalnym.

Publikacja ma niewątpliwy walor informacyjny. Jej lektura oraz analiza wyników zaprezentowanych badań pozwala lepiej zrozumieć różnice pomiędzy państwami EU11 oraz ocenić ich drogę konwergencji w ramach UE. Pozwala także odpowiedzieć na pytanie o źródła sukcesów i porażek oraz dlaczego państwa wybierają różne ścieżki konwergencji i jakie pociąga to za sobą skutki.

Nie ulega wątpliwości, że wszystkie kraje odniosły bezpośrednie i pośrednie korzyści z rozszerzenia UE. Jednocześnie nie ma jednego, optymalnego modelu rozwoju i konwergencji, który mógłby zostać zastosowany w każdym przypadku.

Starając się w kilku zdaniach podsumować wnioski płynące z opracowania, można stwierdzić, że z punktu widzenia procesów konwergencyjnych integracja europejska ma sens i pomimo licznych przeciwności może i powinna być kontynuowana.

Nie ulega wątpliwości, że wszystkie kraje UE odniosły bezpośrednie i pośrednie korzyści z rozszerzenia UE, co jest widoczne właśnie w konwergencji pomiędzy państwami członkowskimi. Na podstawie szczegółowych analiz autorzy dowodzą, że w ujęciu historycznym konwergencja w tych trzech wspomnianych wymiarach w przypadku państw EU11 jest do tej pory większym sukcesem niż w przypadku krajów południa Europy (S4).

Jednocześnie nie ma jednego, optymalnego modelu rozwoju i konwergencji, który mógłby zostać zastosowany w każdym przypadku. Przykładowo, pomimo względnego podobieństwa pomiędzy państwami, które wstępowały do UE w XXI wieku, występują w nich różne modele społeczne i różne modelu rozwoju gospodarczego po 1989 roku.

Bardzo istotne jest również przyjęte w publikacji założenie pokazujące, że konwergencja nie zakłada tylko współpracy, ale również i konkurencję pomiędzy państwami. To się właśnie dzieje na jednolitym rynku. Konkurencja ta jest jednak w ramach UE bardziej „cywilizowana” niż w innych miejscach na świecie. Decyduje o tym oparcie się na czterech swobodach oraz szerokiemu stosowaniu polityki spójności.

Eksporterzy pod własnym i cudzym logo

Zdecydowana większość autorów dowodzi, że państwa EU11 powinny przemyśleć swój model rozwojowy i w zdecydowanie większym zakresie oprzeć go na innowacjach i gospodarce opartej na wiedzy. Takie podejście jest raczej typowe w literaturze przedmiotu. Ma to być recepta na ryzyko tzw. „pułapki średniego rozwoju”. Jednocześnie brak jest pogłębionej argumentacji za takim właśnie podejściem. Pojawiają się pytania o tempo przemian i reform, szczególnie o to, w jakich sektorach i jak długo optymalnym rozwiązaniem jest opieranie konkurencyjności tych państw na tradycyjnych przewagach opartych na pracy, przetwórstwie oraz elastycznych regulacjach.

Mieszane efekty migracji

W publikacji wiele miejsca poświęcono analizom wpływu kryzysu ekonomicznego i instytucjonalnego w latach 2008-2009. W większości przypadków państwa EU11 raczej dobrze przeszły kryzys, a recesja była w tych krajach płytka i raczej krótka. Najlepsze wyniki w tym zakresie odnotowała Polska, która praktycznie nie odczuła konsekwencji kryzysu. Wyniki analiz jednoznacznie potwierdzają, że źródłem lepszej niż w innych regionach UE (szczególnie w porównaniu z południem Europy) sytuacji ekonomicznej w czasie kryzysu lata 2008-2009 było utrzymanie wysokiego tempa inwestycji, popytu wewnętrznego oraz skoncentrowanie się na jak najbardziej efektywnym wykorzystaniu środków z polityki spójności oraz z funduszy strukturalnych. Te ostanie pozwoliły utrzymać stabilność w wymiarze fiskalnym.

Migracje wpłynęły zarówno pozytywnie, jak i negatywnie na model i tempo konwergencji. W dłuższej perspektywie koszty dla państw emigracyjnych będą wysokie. Szczególnie w zakresie demografii czy dostępności pracowników o wysokich kwalifikacjach.

Mnie jako badacza zajmującego się procesami migracyjnymi, ale również kosztami i korzyściami z członkostwa w UE, niezmiernie ucieszyło to, że wiele miejsca poświęcono analizie wpływu procesów migracyjnych na tempo konwergencji i ocenie skutków mobilności zarówno dla państw wysyłających, jak i przyjmujących. W tomie II poświęcono temu zagadnieniu oddzielne, szerokie opracowanie. Jednakże kwestia ta przewija się w większości tekstów.

Z analiz można wywnioskować, że migracje wpłynęły zarówno pozytywnie, jak i negatywnie na model i tempo konwergencji, a nawet w pewien specyficzny sposób ją ukształtowały, szczególnie w pierwszym okresie po rozszerzeniach. Rozkład korzyści jest w tym zakresie bardzo nierównomierny, zarówno w perspektywie krótko, jak i długoterminowej. W tej pierwszej perspektywie mieliśmy do czynienia z konsekwencjami pozytywnymi, które były szczególnie widoczne w przypadku Wielkiej Brytanii i Irlandii. Państwa wysyłające też uzyskiwały korzyści, chociażby w postaci transferów pieniężnych czy obniżenia poziomu bezrobocia.

Wielki Exodus Europy Środkowo-Wschodniej

Jednak w dłuższej perspektywie koszty dla państw emigracyjnych będą na pewno wysokie. Szczególnie w zakresie demografii czy dostępności pracowników o wysokich kwalifikacjach. Może to negatywnie wpłynąć na możliwości zmiany modelu rozwoju państw EU11 na ten oparty o innowacje. Należy zgodzić się z takim podejściem. Jednocześnie zabrakło mi w opracowaniach dotyczących migracji pokazania procesów imigracyjnych do państw EU11. Dotyczy to w szczególności Polski czy Czech, które notują wzmożony napływ cudzoziemców, szczególnie z krajów Europy Wschodniej, takich jak Ukraina czy Białoruś. Są także coraz bardziej otwarte na imigrację zarobkową z innych regionów świata. Tym samym uzupełniają niedobory na rynku pracy, będące efektem m.in. emigracji do innych państw UE.

Regionalne dywergencje

Kolejnym bardzo istotnym wnioskiem z analiz jest stwierdzenie, że członkostwo w UE w przypadku państw EU11 pozytywnie wpłynęło na konwergencję z państwami tzw. „starej” Wspólnoty, jednocześnie jednak doprowadziło do dyskonwergencji regionalnej w ramach poszczególnych państw. Inwestycje prywatne i publiczne zostały w większości ulokowane w regionach najlepiej rozwiniętych i przygotowanych do ich absorbcji. Nie bez znaczenie był również dostęp do instytucji. Co prawda środki z polityki spójności i funduszy strukturalnych, w tym również te przeznaczone dla najbiedniejszych regionów, wygenerowały impulsy rozwojowe, ale były one jednak słabsze niż w regionach, do których zostały skierowane inwestycje prywatne. Tłumaczy to w dużym stopniu regionalny rozdźwięk wspierania obecności w UE i rosnące poparcie dla partii sceptycznych wobec członkostwa we Wspólnocie w niektórych regionach państw EU11.

Kwestią ogólną, którą chciałbym także podnieść w swojej recenzji, jest problematyka wpływu zmian klimatu na procesy konwergencji w przyszłości. Autorzy opracowania zauważają, że konieczność dostosowania się do polityki ukierunkowanej na powstrzymanie zmian klimatycznych może negatywnie wpłynąć na dalszą konwergencję, o ile poszczególne państwa w odpowiedni sposób nie przygotują się na to wyzwanie. Dotyczy to zarówno tempa przemian, jak i zgromadzenia środków na podjęcie koniecznych reform, co dotyczy w szczególności krajów, które będą musiały zdekarbonizować swoją gospodarkę. Dotyczy to w szczególności Polski, której gospodarka oparta jest nadal w dużej mierze na węglu.

W czasie lektury monografii zwróciłem jeszcze uwagę na następujące kwestie:

  • Analizy koncentrują się na analizie przeszłości. Jednak wnioski dotyczą głownie przyszłości.
  • Państwa EU11 należą do najbardziej otwartych państw na wymianę handlową na świecie. Spowodowało to największy pozytywny wpływ na konwergencję.
  • Autorzy zastrzegają się, że badania były prowadzone przed pandemią koronawirusa, która na pewno wpłynie na procesy konwergencji w UE.
  • Państwa o dużym deficycie budżetowym mogą mieć rosnące problemy gospodarcze, ponieważ nie będą mogły zaciągać nowych zobowiązań, co może być konieczne w okresie po pandemii.
  • Państwa wskazywane jako te, które prowadzą działania osłabiające instytucje, tak jak Polska czy Węgry, mogą mieć problemy z uzyskaniem środków z budżetu UE. Pojawia się też kwestia praworządności.
  • W bardzo ogólny i na pewno niewystarczający sposób został potraktowany wymiar zewnętrzny współpracy gospodarczej, która też wpływa na konwergencję. Szczególnie chodzi o Chiny, Indie oraz USA.
  • Praktyczny brak odniesienia się do kwestii członkostwa niektórych państw EU11 w strefie euro. Nie pokazano, jak przyjęcie euro wpływa na tempo i model konwergencji. Sam wniosek, że instytucje w strefie euro funkcjonują lepiej niż poza nią jest zdecydowanie niewystarczający.
  • W zakresie konwergencji wymiaru społecznego oparto się głownie na wskaźnikach Giniego oraz Human Development Index. To jest dobre podejście, choć można było zastosować bardziej zaawansowane metody analizy oparte na różnicach regionalnych, szczególnie przy wniosku, że członkostwo w UE jednak wygenerowało dyskonwergencję właśnie w wymiarze regionalnym.
  • Pokazano rolę systemu bankowego oraz napływ kapitału, jaki nastąpił za pośrednictwem banków zagranicznych. Jednocześnie wskazano, że Polska i Węgry zdecydowały się na odwrócenie tendencji i ograniczają udział banków zagranicznych w systemie bankowym.

Jednostronny obraz Polski

W publikacji, w tomie I znalazł się także rozdział poświęcony Polsce napisany przez Marcina Piątkowskiego, który jest pracownikiem Banku Światowego oraz Uczelni Koźmińskiego. Rozdział ten niestety rozczarowuje. Został napisany bardzo jednostronnie i skupia się głównie na pozytywach procesu transformacji oraz korzyściach z członkostwa w UE. Oczywiście zgadzam się z głównym wnioskiem, jaki płynie z tekstu, że Polska przez ostanie 30 lat jest beneficjentem globalizacji i członkostwa w UE. Jednocześnie zabrakło mi w nim pokazania różnych kosztów czy niezaadresowanych wyzwań, jakie miały miejsce zarówno bezpośrednio po 1989 roku, w czasie przed akcesją jak i w czasie członkostwa. Chodzi mi tu w szczególności o takie kwestie jak pauperyzacja, wzrost nierówności regionalnych, słabość systemu edukacji, porażki reform wprowadzonych za rządów Jerzego Buzka czy niskie dochody w sektorach polityki publicznej, szczególnie służby zdrowia czy nauczycieli.

W mojej opinii stracono szansę pokazania wieloaspektowego modelu rozwoju Polski po 1989 roku.

Teza o stworzeniu silnych i stabilnych instytucji również nie broni się w obliczu zmian, jakie zostały wprowadzone przez ostanie kilka lat. Niestety rozdział, skupiając się głównie na wskaźnikach ekonomicznych, znacząco odstaje od założeń teoretycznych, które widzą konwergencję szeroko, w trzech różnych i uzupełniających się wymiarach: ekonomicznym, społecznym i instytucjonalnym. W przypadku tekstu o Polsce dwa ostatnie wymiary zostały potraktowane bardzo „po macoszemu”. W mojej opinii stracono szansę pokazania wieloaspektowego modelu rozwoju Polski po 1989 roku i jego konsekwencji. W obecnym kształcie, po przeczytaniu tego rozdziału, czytelnik będzie miał nierealistyczny obraz transformacji gospodarczej w Polsce po upadku komunizmu oraz kosztów i korzyści z członkostwa w UE.

Wiele aspektów relacji międzypaństwowych

Chciałbym jeszcze zwrócić uwagę na rozdział pokazujący konwergencję państw regionu nie będących członkami UE, ale w porównaniu z tymi które weszły do Wspólnoty. Bardzo ciekawe jest zwrócenie uwagi na kwestie społeczne i instytucjonalne. Wniosek, jaki z niego płynie jest taki, że samo członkostwo nie daje gwarancji wieloczynnikowej konwergencji, ale zdecydowanie zwiększa szansę na nią.

Jak już wskazywałem tom drugi koncentruje się na pokazaniu kanałów współpracy i na wielostronnych związkach, jakie zachodziły i zachodzą pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi przed rozszerzeniem i następnie w pierwszych latach po akcesji. Mamy też prognozy rozwoju powiązań w ramach UE w przyszłości. Należy jednak zauważyć, że niemal 20 lat po rozszerzeniu UE raczej mówimy już o powiązaniach w ramach UE i trudno jest budować grupy poszczególnych państw. Zależności pomiędzy państwami członkowskimi są bowiem na tyle złożone, że trudno już pisać obecnie o „nowych” i „starych” państwach członkowskich.

Niemal 20 lat po rozszerzeniu UE trudno jest budować grupy poszczególnych państw. Zależności pomiędzy państwami członkowskimi są bowiem na tyle złożone, że trudno już pisać obecnie o „nowych” i „starych” państwach członkowskich.

W publikacji skoncentrowano się na następujących kanałach współpracy: handel, inwestycje, finanse, migracje oraz instytucje. Jak łatwo zauważyć  pierwsze cztery kanały odpowiadają czterem swobodom jednolitego rynku. Piąty kanał instytucjonalny wynika z przyjętych założeń pokazujących, że aspekt instytucjonalny oparty na budowie silnych instytucji rządowych i samorządowych oraz otoczenia biznesowego oraz społecznego, a także rządy prawa są kluczowe dla stopnia i tempa zachodzącej konwergencji.

Z analiz wynika, że tempo konwergencji EU11 zależało głownie od wymiany handlowej oraz inwestycji prywatnych i publicznych, co było związane z napływem kapitału z pozostałych państw członkowskich oraz spoza UE. Nie pominięto kwestii korupcji czy zamówień publicznych uznając, że mają istotny wpływ na wymiar instytucjonalny, a więc i na konwergencję. Bardzo ciekawy jest wniosek z jednego z rozdziałów, że ryzyko korupcji jest większe przy projektach współfinansowanych ze środków UE z inwestycji prywatnych.

Polski konsument coraz bliżej średniej unijnej

W tomie II poświęcono sporo miejsca analizie wpływu polityki spójności i napływowi środków z funduszy strukturalnych na konwergencję. Wpływ był pozytywny, choć jednak to efekty handlu i inwestycji miały większe znaczenie dla tempa konwergencji. W tomie II znalazły się także teksty poświęcone zmianom klimatu oraz dekarbonizacji oraz reformie systemów emerytalnych (rozdział napisany przez prof. Agnieszkę Chłoń-Domińczak ze Szkoły Głównej Handlowej).

Podsumowując, recenzowana publikacja, pomimo kilku mankamentów, jest bardzo cenna dla lepszego zrozumienia konwergencji, jaka dokonuje się pomiędzy państwami członkowskimi UE. Na stałe powinna wejść do kanonu nie tylko jako lektura akademicka, ale także jako obowiązkowa pozycja dla osób interesujących się Unią Europejską, szczególnie w jej ekonomicznym, społecznym i instytucjonalnym wymiarze funkcjonowania.

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Konwergencja na Bałkanach Zachodnich

Kategoria: Trendy gospodarcze
Od początku istnienia UE celem było zmniejszanie dysproporcji rozwojowych pomiędzy regionami, z naciskiem na obszary wiejskie, obszary dotknięte przemianami przemysłowymi, a także na regiony mające trudności z powodu degradacji środowiska naturalnego oraz problemów demograficznych.
Konwergencja na Bałkanach Zachodnich

Odporność sektorów bankowych państw "Inicjatywy Trójmorza"

Kategoria: Analizy
Banki państw TSI odnotowywały wyższe wskaźniki wypłacalności niż przeciętnie w UE dzięki prowadzonej przed pandemią polityce mikro- i makroostrożnościowej, dzięki stosowaniu niższej dźwigni oraz dzięki wyższej rentowności.
Odporność sektorów bankowych państw 'Inicjatywy Trójmorza'

Prognozowanie pozwala lepiej zrozumieć otaczającą nas rzeczywistość

Kategoria: Trendy gospodarcze
W badaniach usiłuję zrozumieć, które modele ekonomiczne lub ekonometryczne pozwalają nam opowiadać trafne historie na temat przyszłości. Jakość prognoz traktuję przy tym jako metodę weryfikacji wiarygodności modelimówi prof. Michał Rubaszek, kierownik Zakładu Modelowania Rynków Finansowych w SGH.  
Prognozowanie pozwala lepiej zrozumieć otaczającą nas rzeczywistość