Autor: Krzysztof Bień

Departament Analiz Ekonomicznych NBP.

Miasta będą miały mniej pieniędzy na inwestycje

Warszawa ma ambitny program inwestycyjny, dlatego planowany poziom deficytu sięga 20,3 proc. dochodów. Część deficytu będzie finansowana przychodami z prywatyzacji. Wzrost deficytu samorządów jest jednak zjawiskiem przejściowym i nie ma potrzeby nakładania nowych, restrykcyjnych rozwiązań. Należy natomiast stworzyć system monitorowania planowanych poziomów deficytów – mówi Mirosław Czekaj, skarbnik Warszawy.
Miasta będą miały mniej pieniędzy na inwestycje

Mirosław Czekaj, skarbnik m. stołecznego Warszawy. (fot. UM Warszawy)

Obserwator Finansowy: Jakie będzie ostateczne rozwiązanie sporu ministra finansów z samorządami o wielkość deficytu? Generalne rozwiązanie znamy, a szczegóły?

Mirosław Czekaj: Zacznę od wyjaśnienia. Z wieloletnich prognoz finansowych wynika – na co wskazuje Unia Metropolii Polskich, której Warszawa jest członkiem – iż samorządy w najbliższych latach znacząco ograniczą deficyty budżetowe. Możliwości rozwojowe samorządów nie są nieograniczone. Fundusze z Unii Europejskiej i pieniądze z międzynarodowych instytucji finansowych – jak Europejski Bank Inwestycyjny – stały się motorem wzrostu. Wydaje się, że samorządy są obecnie w apogeum inwestycyjnym.

Krótko mówiąc – rekordowy program modernizacyjny realizowany przez samorządy jest głównym powodem wzrostu deficytów budżetowych. W kolejnych latach wraz z ograniczaniem możliwości inwestycyjnych redukowany będzie deficyt. Wyniki budżetowe z biegiem lat będą dodatnie, gdyż samorządy będą generowały nadwyżki budżetowe niezbędne do sfinansowania rat kredytów z lat poprzednich.  Taka sytuacja będzie w Warszawie i w  wielu innych miastach, co dowodzi, że wprowadzone już w ustawie o finansach publicznych  mechanizmy ograniczania możliwości wydatkowych samorządów  są skuteczne i wystarczające.

Do roku 2013 samorządy rozliczają się w starej formule, a od 2014 roku w nowej formule. Co to zmienia?

Według nowej formuły samorządy już od tego roku ustalają dopuszczalny poziom wydatków na obsługę długu przypadającego do spłaty w okresie po 31.12.2013 roku. Problem w tym, że nowa formuła bierze pod uwagę przy wyliczaniu limitu wyłącznie wyniki budżetowe z trzech kolejnych lat poprzedzających rok, dla którego ustala się limit. Oznacza to, że samorządy muszą już teraz bardzo dbać o uzyskiwanie nadwyżek  operacyjnych gdyż wyniki budżetowe 2011, 2012 i 2013 roku określą dopuszczalny poziom wydatków na obsługę długu w 2014 roku. Widać już, że dla części samorządów tak ukształtowany limit będzie niewystarczający. Samorządy odczuły – w szczególności aglomeracje – skutki spowolnienia gospodarczego i obniżonych stawek PIT, które spowodowały, że niższe są niż w latach ubiegłych wpływy z udziału w podatku od osób prawnych, z podatku od czynności cywilnoprawnych i z udziału w podatku od osób fizycznych. Nie zmalały za to koszty bieżące realizacji ustawowych zadań – chociażby koszty zadań oświatowych. Podsumowując: samorządy mając ograniczone prawnie i faktycznie możliwościach wzrostu dochodów bieżących są pod silną presją konieczności wyrównywania wydatków bieżących do poziomu możliwych do osiągnięcia dochodów bieżących. Jeżeli tego nie zrobią wpłynie to negatywnie na poziom ich indywidualnego limitu począwszy od 2014 roku.

I tu mamy odpowiedź dlaczego władze samorządowe na gwałt podnoszą obecnie opłaty, czynsze i lokalne podatki?

Samorządy mają – zresztą ograniczony – wpływ na mniej niż połowę osiąganych dochodów. Katalog możliwości uzyskania większych środków jest ograniczony i dotyczy w większości zmian taryf i opłat za usługi. Wzrost opłat, na przykład za przejazdy komunikacją miejską, często jest też pochodną wzrostu kosztów eksploatacyjnych, np. cen paliw. W zakresie podatków lokalnych trzeba mieć na uwadze, iż dla wszystkich samorządów obowiązują jednakowe pułapy maksymalnych stawek, przykładowo stawki maksymalnie dopuszczalne w podatku od nieruchomości nie zależą od miejsca położenia i atrakcyjności budynku czy gruntu.

Wynikająca z oceny skutków dotychczas wprowadzonych rozwiązań, a także z cyklu koniunkturalnego zapowiedź zmniejszenia wydatków inwestycyjnych najwyraźniej nie zadawala ministra finansów. Co w tej sytuacji?

Wzrost deficytu jest zjawiskiem przejściowym – w następnych latach samorządy polepszą wyniki budżetowe. Nie ma potrzeby nakładania nowych, restrykcyjnych dla rozwoju,  rozwiązań. Należy natomiast – i Unia Metropolii Polskich na to już wcześniej wskazywała – stworzyć system monitorowania planowanych poziomów deficytów samorządów. Prognozowanie  powinno być oparte o dane pochodzące z obligatoryjnych dla samorządów wieloletnich prognoz finansowych. Jeżeli z prognoz wynikałoby, że planowany poziom deficytów wszystkich samorządów powoduje przekroczenia progu np. trzech czwartych poziomu dopuszczalnego (referencyjnego) deficytu, to wtedy mogłyby być uruchamiane mechanizmy blokujące możliwość wzrostu deficytu w tym sektorze. Z pewnymi wyjątkami dotyczącymi finansowania związanego ze środkami unijnymi, z finansowaniem zadań dotyczących klęsk żywiołowych czy tez dotyczących wykorzystania wolnych środków z lat poprzednich.

Wątpliwości Ministerstwa Finansów budziło także to, że wieloletnie plany finansowe nie są dostatecznie „twardymi” dokumentami, w tym sensie, że mogą podlegać zmianom.

Wieloletnie prognozy finansowe są prawnie obowiązującymi dokumentami a metodologia ich opracowywania zawarta jest w ustawie o finansach publicznych. Co więcej, poddawane są one ocenie dokonywanej przez państwowe organy nadzoru którymi są regionalne izby obrachunkowe. Prawdą jest, że samorządy mogą weryfikować te prognozy i dostosowywać je do zmieniających się uwarunkowań. Prognozy Ministerstwa Finansów też się zmieniają. Kluczową sprawą jest jednak sprawny, bieżący monitoring poziomu deficytu planowanego przez samorządy.

Jak operacyjnie miałoby wyglądać zarządzanie deficytem kilku tysięcy samorządów?

To nie jest kwestia bezpośredniego zarządzania deficytem, ale odpowiedniego systemu reagowania na potencjalnie negatywne informacją płynące z tych prognoz.

Z informacji tej nagle wynika, że istnieje zagrożenie przekroczenia ustalonego poziomu deficytu. I co dalej ma się dziać?

Unia Metropolii Polskich wskazuje, że dopiero wtedy decyzje mógłby podejmować minister finansów.

Ale jaką decyzję? Zakazać wszystkim po równo dalszego powiększania deficytu, czy wedle jakichś proporcji?

Prawo do podejmowania decyzji i ich zakres powinny być przedmiotem regulacji ustawowych. W grę wchodzi bowiem ograniczanie samodzielności samorządów. W ustawie musiałaby być określona procedura działania, zarysowane pole manewru dla ministra finansów, wskazanie elementów restrykcyjnych o okresu dla którego mogą obowiązywać.

Czy Unia Metropolii Polskich przygotowała może takie propozycje ustawowe?

Zarząd UMP na posiedzeniu w dniu 9 czerwca podjął stanowisko w tej sprawie i tezy tego stanowiska mogłyby być podstawą projektu ustawy.

Jak na tym tle o czym mówimy wygląda sytuacja finansowa Warszawy? Zacznijmy od zadłużenia.

Na koniec 2011 r. zadłużenie Warszawy nie przekroczy 5,9 mld złotych, to jest 52 procent dochodów. Na koniec ubiegłego roku w relacji do dochodów wynosiło ono dokładnie 50,6 procent.

Istotniejszy – jak rozumiem – nie jest jednak poziom długu, ale bieżącego deficytu. Jak tu wygląda Warszawa?

Warszawa ma ambitny program inwestycyjny i jego realizacja powoduje, że planowany poziom deficytu sięga 20,3 procent dochodów. Część deficytu będzie finansowana przychodami z prywatyzacji majątku w kwocie co najmniej 750 mln złotych.

20 proc. deficytu to jednak dość dużo, prywatyzacja niewiele tu chyba pomoże.

W następnych latach, co wynika z samego cyklu inwestycyjnego, poziom deficytu będzie malał do 5 – 6 proc, zakłada się też uzyskanie nadwyżek budżetowych – szczegółowo prezentuje to nasza Wieloletnia Prognoza Finansowa dostępna na naszej stronie internetowej. Trzeba podkreślić, że nie zawsze wysoki deficyt  przekłada się wprost na  przyrost zadłużenia. Są takie samorządy, które posiadają wolne środki, nadwyżki z lat ubiegłych służące  finansowaniu deficytu.  Deficyt  Warszawy w kwocie 2 305 mln złotych zwiększy dług miasta „tylko” o 564 mln złotych z uwagi na znaczące finansowanie deficytu  przychodami z prywatyzacji i wolnymi środkami z lat ubiegłych.

Inwestycje w Warszawie sięgają obecnie ponad 3 mld złotych rocznie. Jak wielkie one mogą być w przyszłości biorąc pod uwagę wymogi związane z wielkością długu i deficytu?

Jesteśmy w apogeum wydatków związanych z realizacją budżetu unijnego 2007 – 2013, więc w przyszłości w naturalny sposób skala inwestycji będzie niższa. Unia Metropolii Polskich przygotowała opracowanie, z którego wynika, że w perspektywie 2014 – 2020 wydatki majątkowe największych polskich miast wyniosą ok. 30,5 mld zł. Średnio nieco poniżej 4,4 mld zł rocznie. Dla porównania w 2007 r. miasta te zainwestowały łącznie 6 mld zł, ponad 7 mld złotych w roku 2008 i po blisko 8 mld zł w roku 2009 i w 2010. Plan na 2011 rok zakłada inwestycje tych miast na poziomie 10,8 mld zł. To oznacza, że zdolności dużych miast do wygenerowania tak dużego jak dotychczas programu inwestycyjnego będą w najbliższych latach ograniczone. Pokazuje też, że samorządy już są pod duża presją ustawowych reguł i ograniczeń ekonomicznych.

Jakie skutki dla Warszawy?

Zdolności Warszawy do wygenerowania środków na inwestycje dla okresu od 2014 roku oceniam  na około 1 mld zł rocznie przy założeniu nie zaciągania nowych zobowiązań kredytowych. Wynika to z negatywnych skutków budżetowych – chociażby niższych stawek PIT, skutków ulg w tym podatku czy konieczności corocznej wpłaty na rzecz innych samorządów kwoty blisko 1 mld zł.

Czy ocena ta już modyfikuje decyzje inwestycyjne stolicy? Czy można spodziewać się opóźniania realizacji programu inwestycji, np. metra?

Wieloletni Plan Finansowy Warszawy w części wydatków majątkowych ujmuje te przewidywania. Nie ujmuje za to środków UE kolejnego okresu programowania z uwagi na brak informacji o kwotach i zasadach ich rozdziału między samorządy. W przypadku metra jesteśmy na etapie finalizowania umowy na dotacje ze środków unijnych na budowę drugiej jego linii. Dotacja ta jest już wkalkulowana w dochodach budżetowych. Miasto będzie realizować inwestycje w przewidzianym czasie, żeby móc chociażby rozliczyć dotacje unijne przekazywaną na zasadzie refundacji poniesionych wydatków.

A jeśli chodzi przyszłe inwestycje?

Inwestycje na przyszły rok są zaplanowane gdyż miasto działa w oparciu o wieloletni program inwestycyjny będący składowym elementem WPF co daje możliwości wcześniejszego niż roczny budżet zawierania umów. Rozstrzygnięto przetargi, podpisano umowy więc ewentualna konieczność rezygnacja z nich powodowałaby dodatkowe koszty i komplikacje.

Jak idzie w Warszawie realizacja tegorocznego budżetu?

Mniej więcej zgodnie z przewidywaniami. Niedobrym sygnałem są niższe od spodziewanych dochody z udziału w podatku od osób prawnych. Jeszcze dwa, trzy lata temu dochody te za pół roku sięgały 0,4 mld zł. W tym roku na koniec czerwca wynoszą one ok. 0,2 mld zł. Spodziewaliśmy się lepszego wyniku.

Czy presja pod jaką są samorządy będzie skutkować większym ich naciskiem na wykonawców inwestycji aby obniżali ich koszty?

Z pewnością. Przykładem był przetarg na zaprojektowanie i wybudowanie drugiej linii metra, największej inwestycji stolicy. Miasto nie przyjęło oferty opiewającej na kwotę 5 978 mln złotych, ogłosiło drugi przetarg i przyjęło ofertę na kwotę 4 117 mln złotych .

Czy ograniczenia inwestycji ze środków publicznych mogą zwiększyć zainteresowanie samorządów partnerstwem publiczno – prywatnym?

PPP też może generować wzrost zadłużenia publicznego.

Chodzi mi o te projekty, które spełniają wymogi metodologii unijnej, to znaczy przenoszą większy ciężar ryzyka na podmioty prywatne?

Inwestorzy prywatni mają naturalną skłonność do brania na siebie jak najmniejszego ryzyka. A jeśli mieliby je brać na siebie, będą to oczywiście wyceniać w kosztach inwestycji albo w kosztach późniejszej eksploatacji. Koszty takich dodatkowych zabezpieczeń mogą podważyć rachunek ekonomiczny całego projektu.

Rozmawiał Krzysztof Bień

Mirosław Czekaj, skarbnik m. stołecznego Warszawy. (fot. UM Warszawy)

Otwarta licencja


Tagi