(©Envato)
„Sankcje są dziś podstawowym narzędziem polityki zagranicznej rządów” (The Economist 2021), a liczba zarówno nowych, jak i istniejących przypadków sankcji od połowy ubiegłego wieku stale rośnie. Rosnącej liczbie sankcji i ewolucji ich form (np. tzw. „inteligentne” sankcje) i celów (np. obrona praw człowieka) towarzyszyło znaczne zainteresowanie ze strony środowisk akademickich i kręgów zaangażowanych w kształtowanie polityki publicznej.
Choć debata o skuteczności sankcji w realizacji celów, dla których zostały wprowadzone pozostaje nierozstrzygnięta, istnieje wiele dowodów ilościowych – a także szeroki konsensus wśród naukowców i decydentów politycznych – że skutki sankcji dla państw objętych nimi (ang. sanction targets), państw inicjujących sankcje (ang. sanction senders) oraz dla relacji gospodarczych między państwami inicjującymi i państwami objętymi sankcjami są znaczące.
Oprócz pierwotnego (bezpośredniego) wpływu na handel i koszty handlu między państwami objętymi sankcjami a państwami je inicjującymi, sankcje gospodarcze badano pod kątem ich eksterytorialnego (wtórnego) wpływu na państwa trzecie (np. na handel i koszty handlu między państwami trzecimi a państwami, których dotyczą sankcje). Istnieje wiele anegdotycznych dowodów na eksterytorialny wpływ sankcji na przedsiębiorstwa i osoby fizyczne.
Ponadto na eksterytorialne efekty sankcji zwracano uwagę w prasie popularnej, sprawozdaniach politycznych (Parlament Europejski), dyskusjach międzynarodowych, groźbach politycznych oraz artykułach naukowych. Mimo tego według naszej wiedzy, wciąż brakuje systematycznych ilościowych analiz dotyczących skutków sankcji eksterytorialnych.
W opublikowanej niedawno pracy dążymy do wypełnienia części tej luki poprzez ilościowe określenie eksterytorialnego wpływu sankcji na handel i dobrobyt. W naszej analizie opieramy się na szeroko stosowanym strukturalnym modelu grawitacyjnym (ang. structural gravity model), uzyskując tą drogą wyniki zarówno dla częściowe,j jak i standardowej równowagi ogólnej. Wykorzystujemy dwa stosunkowo świeże zbiory danych: (1) bazę danych dla grawitacyjnego modelu handlu (ang. Structural Gravity Database) prowadzoną przez Światową Organizację Handlu w odniesieniu do przepływów handlowych oraz (2) Globalną Bazę Danych na temat Sankcji w odniesieniu do sankcji.
Skutki eksterytorialne sankcji są znaczące i niejednorodne
Nasza analiza ekonometryczna opiera się na najnowszych osiągnięciach literatury empirycznej poświęconej modelowi grawitacyjnemu w handlu i prowadzi do głównych wniosków.
Po pierwsze, uzyskujemy negatywne i istotne statystycznie oszacowanie eksterytorialnego wpływu sankcji na handel. Opierając się na właściwościach strukturalnych modelu, szacujemy, że – uśredniając – eksterytorialny wpływ sankcji jest równoważny ekwiwalentowi wzajemnych taryf celnych w wysokości 1,28 proc. w handlu między krajami, których dotyczą sankcje (tj. inicjującymi sankcje i objętymi sankcjami) a krajami trzecimi.
Po drugie, uzyskujemy znaczny, ujemny i istotny statystycznie szacunek eksterytorialnego wpływu sankcji na handel między krajami objętymi sankcjami i krajami trzecimi. Odpowiedni ekwiwalent wzajemnych taryf celnych wynosi 1,33 proc. Chociaż wartość ta może się wydawać stosunkowo mała, należy zauważyć, że efekt ten jest równoważny średniej stawce celnej nałożonej na eksport i import kraju objętego sankcjami w stosunku do wszystkich krajów na świecie innych niż państwo-inicjator sankcji. W związku z tym wpływ na wymianę handlową kraju objętego sankcjami jest znaczący.
Po trzecie, uzyskujemy pozytywne i istotne statystycznie oszacowanie (ekwiwalent wzajemnych taryf celnych w wysokości -1,7 proc.) eksterytorialnego wpływu sankcji na handel między inicjatorami sankcji a krajami trzecimi. Podkreślamy, że to korzystne oszacowanie jest uzyskiwane, gdy w naszym modelu ekonometrycznym kontrolujemy potencjalny wpływ wszystkich możliwych sił w ramach modelu równowagi ogólnej wpływających na zmiany kierunku handlu. W związku z tym nasze wyniki wskazują, że sankcje prowadzą do obniżenia dwustronnych kosztów handlu między krajami-inicjatorami sankcji a krajami trzecimi.
Przeciwstawne oszacowania eksterytorialnych skutków sankcji dla handlu państw objętych sankcjami w porównaniu z państwami-inicjatorami sankcji pokazują, że podczas gdy państwa objęte sankcjami ponoszą ich ciężar eksterytorialny, wpływ na handel państw-inicjatorów sankcji z krajami trzecimi jest w istocie pozytywny. To ostatnie, jakże intrygujące ustalenie może rzucać nowe światło na motywację państw-inicjatorów do nakładania sankcji. Na przykład sugeruje ono możliwość, że motywacją do wywierania przez państwo-inicjatora presji na państwa trzecie, aby nakładały sankcje może być nie tylko chęć wyrządzenia szkód państwom objętym sankcjami, ale też dążenie do uzyskania korzyści w zakresie własnego handlu i dobrobytu. Ponadto z naszych oszacowań wynika, że wpływ sankcji na handel i dobrobyt w krajach trzecich może być też pozytywny.
Podczas gdy państwa objęte sankcjami ponoszą ich ciężar eksterytorialny, wpływ na handel państw-inicjatorów sankcji z krajami trzecimi jest w istocie pozytywny.
Potwierdzamy wreszcie, że pierwotny wpływ sankcji na koszty wymiany handlowej między inicjatorami sankcji a krajami nimi objętymi jest duży i istotny statystycznie (ekwiwalent taryf celnych w wysokości 7,55 proc.). Ponadto ważną implikacją naszej analizy jest fakt, że jeśli eksterytorialne efekty sankcji nie zostaną odpowiednio uwzględnione w modelu empirycznym, wówczas szacunki pierwotnych skutków sankcji dla handlu między państwami objętymi sankcjami a państwami-inicjatorami mogą być znacząco zniekształcone (np. w naszej próbie o 20 proc.).
Eksterytorialny wpływ sankcji Stanów Zjednoczonych wobec Kuby w zakresie dobrobytu
Wykazujemy również, że eksterytorialny element sankcji ma znaczący wpływ na dobrobyt w krajach nimi objętych, krajach-inicjatorach i krajach trzecich. W tym celu wykorzystujemy nowy ilościowy model handlu, pozwalający przełożyć nasze ekonometryczne szacunki pierwotnych i eksterytorialnych skutków sankcji na skutki sankcji Stanów Zjednoczonych wobec Kuby dla dobrobytu w modelu równowagi ogólnej.
Skupiamy się na tych konkretnych sankcjach, ponieważ są one przykładem dobrze znanego, długotrwałego i jednego z najbardziej kompleksowych epizodów embarga handlowego na świecie, którego eksterytorialne skutki były przedmiotem kontrowersji i gorących dyskusji politycznych. Mimo tego, wciąż brak jest systematycznych dowodów ilościowych odnośnie jego eksterytorialnych konsekwencji.
Ogólny wniosek z naszej analizy kontrfaktycznej w modelu równowagi ogólnej jest taki, że eksterytorialne skutki sankcji mogą prowadzić do znacznych zmian w dobrobycie krajów objętych sankcjami, krajów-inicjatorów sankcji i krajów trzecich.
Eksterytorialne skutki sankcji mogą prowadzić do znacznych zmian w dobrobycie krajów objętych sankcjami, krajów-inicjatorów sankcji i krajów trzecich.
W odniesieniu do krajów objętych sankcjami, ustalamy przede wszystkim, że pominięcie eksterytorialnych skutków sankcji prawdopodobnie znacznie zaniża szacunki negatywnego wpływu na dobrobyt w krajach objętych sankcjami. Na przykład, w przypadku sankcji nałożonych przez Stany Zjednoczone na Kubę, po dodaniu do pierwotnych (bezpośrednich) skutków sankcji dla państwa objętego sankcjami także skutków eksterytorialnych, negatywny wpływ sankcji na dobrobyt Kuby wzrasta o 50 proc. (ze straty 1,27 proc. do straty 1,84 proc.).
W przypadku państw-inicjatorów – co jest interesujące i silnie kontrastuje ze standardową analizą i konwencjonalnymi przekonaniami – eksterytorialne skutki sankcji okazują się korzystne, co oznacza, że nałożenie sankcji może zwiększyć poziom dobrobytu państw-inicjatorów. W przypadku sankcji Stanów Zjednoczonych wobec Kuby, nasze szacunki sugerują niewielki, ale pozytywny wzrost dobrobytu dla Stanów Zjednoczonych (o 0,09 proc.). Wzrost poziomu dobrobytu wynika ze wzrostu obrotów Stanów Zjednoczonych z krajami trzecimi, który przewyższa stratę spowodowaną zmniejszeniem handlu z Kubą.
Stwierdzamy wreszcie, że ze względu na eksterytorialny wpływ na handel, sankcje Stanów Zjednoczonych przeciwko Kubie wywołały znaczące efekty w zakresie dobrobytu dla krajów trzecich, wahające się w przedziale od -0,009 proc. do 0,62 proc. Na podstawie rozmiarów i zróżnicowania naszych szacunków stwierdzamy, że kierunek i wielkość wpływu sankcji na dobrobyt w krajach trzecich zależą od trzech kluczowych czynników: wielkości kraju objętego sankcjami, wielkości kraju-inicjatora sankcji i charakteru powiązań gospodarczych między trzema krajami/regionami.
W szczególności państwa trzecie mogą ponieść straty w zakresie dobrobytu z powodu przekierowania handlu z państwa objętego sankcjami. Mogą one jednak odnieść też korzyści w zakresie dobrobytu wskutek ewentualnego wzrostu wymiany handlowej z państwami inicjatorami-sankcji. W rezultacie skutki netto dla dobrobytu państw trzecich są niejednoznaczne.
Implikacje dla analizy polityki publicznej i dalszych badań
Wykazujemy, że eksterytorialny wpływ sankcji na handel i dobrobyt jest znaczny. W związku z tym skutki te należy uwzględniać ex ante przy nakładaniu sankcji i ex post przy ocenie całkowitego wpływu sankcji. Uważamy również, że nasza analiza może zainspirować dalsze badania i może zostać rozbudowana w kilku obiecujących kierunkach.
Z punktu widzenia polityki publicznej, przyjęte przez nas ramy badawcze umożliwiają dostosowanie analizy ekonometrycznej w celu uzyskania głębszego wglądu w przypadki konkretnych sankcji, krajów i sektorów. Z perspektywy równowagi ogólnej model można rozszerzyć o powiązania między sankcjami eksterytorialnymi, globalnymi łańcuchami wartości i zmianami strukturalnymi.
Ponadto nasza praca mogłaby posłużyć za punkt wyjścia dla badań dotyczących motywacji i celów związanych z nakładaniem sankcji oraz rzucających nowe światło na kwestię wpływu krajowych warunków gospodarczych (np. handlu i wzrostu gospodarczego) na zachowania polityczne suwerennych państw, regionów gospodarczych i formalnych sojuszy.
Ohyun Kwon – Adiunkt, School of Economics, LeBow College of Business, Drexel University
Constantinos Syropoulos – Profesor ekonomii międzynarodowej, LeBow College of Business, Drexel University
Yoto Yotov – Profesor, LeBow College of Business, Drexel University
Artykuł ukazał się w wersji oryginalnej na platformie VoxEU, tam też dostępne są przypisy i bibliografia
W styczniu 2020 roku Wielka Brytania formalnie opuściła Unię Europejską. Oczekiwane korzyści z brexitu, poza odzyskaniem suwerenności w zakresie kształtowania prawa i zewnętrznych relacji gospodarczych, jednak się nie zmaterializowały. Widoczny jest natomiast spadek wydajności i konkurencyjności brytyjskiej gospodarki, co wpływa także na kondycję rynku pracy.
