Getty Images
Ukraina, powstała po rozpadzie Związku Sowieckiego, stała się drugim państwem na naszym kontynencie o powierzchni niemal dwa razy większej od Polski. Sąsiaduje z kilkoma krajami należącymi do Unii Europejskiej – Rumunią, Węgrami, Słowacją i oczywiście z naszym krajem. Gospodarczo jest uzależniona od eksportu niskoprzetworzonych produktów. Słynie z bardzo żyznych gleb, czarnoziemów, sprzyjających rolnictwu tak jak klimat. Nic dziwnego, że przez długie lata Ukrainę określano jako spichlerz świata.
W ukraińskim eksporcie dominuje sektor rolno-spożywczy, a szczególnie ważną rolę odgrywają zboża, nasiona roślin oleistych i olej słonecznikowy. W 2023 r. ten sektor stanowił prawie 61 proc. zbytu zagranicznego. W związku z pełnoskalową wojną znacznie zmniejszył się wywóz produktów hutniczych i surowców mineralnych za granicę. Najwięcej importu przypadło na przemysł maszynowy, a z powodu zniszczenia rafinerii głównym sprowadzanym towarem były paliwa.
Wojna katalizatorem zmian
Najważniejszym partnerem handlowym Ukrainy od 2014 r. jest Unia Europejska. W 2023 r. była głównym kierunkiem eksportowym (65,6 proc.) i pochodziła z niej ponad połowa sprowadzanej produkcji (53 proc.). Współpraca Kijowa z Brukselą odbywa się w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, regulującej stosunki UE z kilkunastoma wschodnimi i południowymi sąsiadami, a także Partnerstwa Wschodniego, którego celem jest zacieśnianie relacji m.in. z Ukrainą. W 2014 r. został podpisany układ o stowarzyszeniu z UE. Obejmuje on umowę o pogłębionej i wszechstronnej strefie wolnego handlu (ang. Deep and Comprehensive Free Trade Areas – DCFTA), która weszła w życie w 2017 r. Oba porozumienia stanowią fundament współpracy.
Prawie 8 lat po rozpoczęciu konfliktu we wschodniej części Ukrainy i aneksji Krymu, które miało miejsce 24 lutego 2022 r., doszło do pełnoskalowej inwazji Rosji. Kilka dni po tym, gdy pierwsze rosyjskie rakiety zaczęły spadać na Kijów, Ukraina złożyła wniosek o przyjęcie do Unii. Parę miesięcy później, w czerwcu 2022 r., Rada Europejska – instytucja tworzona przez przywódców państw członkowskich UE, przewodniczącego Rady i przewodniczącego Komisji Europejskiej – przyznała naszemu wschodniemu sąsiadowi status kandydata, a w grudniu 2023 r. zgodziła się na rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych.
Zobacz również:
Ukraiński eksport coraz słabszy
Do ich formalnego rozpoczęcia doszło pół roku później, w czerwcu 2024 r., za zgodą przywódców wszystkich krajów należących do wspólnoty. „To historyczny dzień. Spełnia się europejski sen pokoleń naszych obywateli” – powiedział prezydent Ukrainy Wołodymyr Zełenski. Co do zasady negocjacje mają toczyć się na forum konferencji międzyrządowej pomiędzy ministrami i ambasadorami państw członkowskich Unii a Ukrainą, choć możliwe są również rozmowy na szczeblu ministrów lub wiceministrów. Zanim jednak dojdzie do dyskusji nad pierwszym z 33 rozdziałów akcesyjnych, Komisja Europejska przeprowadzi tzw. screening, czyli przegląd prawa ukraińskiego pod kątem jego zgodności z regulacjami unijnymi. Zajmie to prawdopodobnie kilka miesięcy.
Podczas pierwszego posiedzenia konferencji międzyrządowej inaugurującej negocjacje akcesyjne, belgijska minister spraw zagranicznych Hadja Lahbib (Belgia sprawowała wówczas prezydencję w Radzie UE), która wraz z komisarzem do spraw sąsiedztwa i rozszerzenia Oliverem Varhelyi przewodziła unijnej delegacji, powiedziała, że przyszłość Ukrainy jest w UE. Doceniła dotychczasową determinację w realizacji reform, ale zastrzegła, że negocjacje będą „rygorystyczne i wymagające”, a wspólnota oczekuje zaangażowania we wdrażanie kolejnych zmian. To nie pierwszy taki głos płynący z Brukseli. W przeszłości wielu urzędników zapowiadało, że proces negocjacyjny nie jest łatwy i nie przewiduje się taryfy ulgowej.
Nie tylko rolnictwo i zamówienia publiczne
Dalsze stosowanie układu o stowarzyszeniu oraz umowy o pogłębionej i wszechstronnej strefie wolnego handlu jest niezbędne do wzmocnienia procesu integracji gospodarczej Ukrainy z UE i warunkuje systematyczne podążanie po wyboistej ścieżce akcesyjnej. Wydaje się, że implementacja umowy DCFTA jest uzasadniona m.in. w związku z koniecznością wyrównywania warunków produkcji rolnej, w tym zbliżania ukraińskich norm sanitarnych i fitosanitarnych do tych obowiązujących w Unii.
„Zwłaszcza rolnictwo będzie przedmiotem trudnych negocjacji Ukrainy z UE, prawdopodobnie wymagającym okresów przejściowych z uwagi zarówno na stanowisko części państw członkowskich, które obawiają się ukraińskiej konkurencji, jak i konieczność wprowadzenia daleko idących zmian w ukraińskim sektorze rolnym” – ocenia dr Daniel Szeligowski, koordynator programu Europa Wschodnia z Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych (PISM). Ekspert zwraca uwagę, że rosyjska agresja nie była przeszkodą do rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych, ale jeśli na Ukrainie będą toczyć się działania zbrojne to w przyszłości niektóre państwa mogą sprzeciwiać się jej przyjęciu do UE.
Zdaniem Krzysztofa Nieczypora z Ośrodka Studiów Wschodnich (OSW) kluczowe znaczenie dla tempa negocjacji będą miały m.in. kwestie obejmujące wymiar sprawiedliwości i praw podstawowych, reformy w zakresie funkcjonowania instytucji demokratycznych i administracji publicznej oraz zmiany w przeprowadzaniu zamówień publicznych. „Obszar ten Bruksela traktuje priorytetowo, a jednocześnie dotyczy on sfer, z którymi państwo ukraińskie boryka się od wielu lat, i jest stałym elementem warunkującym dalsze pogłębianie jego integracji z UE” – ocenia analityk. I dodaje, że z uwagi na „ogólnikowe i nieprecyzyjne” zdefiniowanie tych obszarów, państwa niechętne szybkiej akcesji Ukrainy mogą to wykorzystywać do spowalniania rozmów.
Długa lista bolączek
Niedomagania, z którymi zmaga się Ukraina, znane są od dawna, a część z nich ma swoje korzenie w odległej przeszłości. Z punktu widzenia przedsiębiorców ważna jest poprawa warunków podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej oraz klimatu inwestycyjnego, tak by stał się przyjazny i przewidywalny. Nie wystarczy zmiana przepisów na niekolidujące z regulacjami obowiązującymi w UE czy wprowadzenie nowej organizacji systemu nadzoru. Konieczne wydaje się też stworzenie nowej kultury prawa i jej powszechna akceptacja.
W portalu administracji publicznej, w „Informatorze ekonomicznym” znajdującym się w zakładce „Polska w Ukrainie”, opublikowano długą listę zagrożeń, którymi jest obarczone prowadzenie działalności gospodarczej za naszą południowo-wschodnią granicą. Wprawdzie powstała ona w celu unaocznienia sytuacji polskim przedsiębiorcom, ale naświetla problemy w dostępie do ukraińskiego rynku dla towarów i usług napotykane także przez osoby z innych krajów. Na pierwszym miejscu została wskazana korupcja. Niedawno Komisja Europejska publicznie doceniła wysiłki Kijowa na rzecz walki z tym zjawiskiem, ale wciąż pozostaje wiele do zrobienia.
Zobacz również:
Wpływ wojny na kapitał ludzki i produktywność na Ukrainie
Problematyczne są „nieprzejrzyste, niespójne i zmienne” przepisy, ich uznaniowa interpretacja ze strony administracji różnych szczebli oraz stosowanie barier, np. nie zawsze uzasadniona certyfikacja niektórych produktów. Pojawiają się trudności w dochodzeniu praw przed wymiarem sprawiedliwości, dochodzi do „wykorzystywania sądów w walce z konkurentami biznesowymi”, a także powtarzają się „przypadki niewywiązywania się przez ukraińskich kontrahentów z zawartych kontraktów z polskimi firmami, głównie w zakresie rozliczeń i trudności w egzekwowaniu tych roszczeń, nawet w sytuacji posiadania prawomocnych wyroków sądowych”.
Jeśli Ukraina chce wejść do UE, skala tych zjawisk musi ulec radykalnemu ograniczeniu. Prezydent Wołodymyr Zełenski zdaje się mieć świadomość, że zmiana nie dokona się jak za dotknięciem czarodziejskiej różdżki. W dniu oficjalnego rozpoczęcia rozmów akcesyjnych podkreślił, że o terminie wejścia do UE zdecyduje nie tylko sprawne wdrażanie dorobku prawnego, który tworzą traktaty i instytucje unijne, ale również wola polityczna państw członkowskich. „Przekonanie Zełenskiego i jego współpracowników, że decyzje w sprawie integracji nowych członków zależą przede wszystkim od woli politycznej państw już należących do Unii, może skłaniać stronę ukraińską do skupiania się na naciskach dyplomatycznych, a nie na wdrażaniu reform” – wskazuje Krzysztof Nieczypor. O tym, czy obawy analityka OSW okazały się słuszne, przekonamy się w kolejnych miesiącach i latach.
Koszty rozszerzenia
Aby Ukraina weszła do UE konieczne jest poparcie dla tej decyzji w całej wspólnocie, a przynajmniej brak wyraźnych głosów sprzeciwu. W debacie publicznej w Polsce dominują opinie sprzyjające aspiracjom naszego sąsiada, ale nie wszędzie panuje entuzjazm wobec rozszerzenia Unii na Wschód. Głównym „hamulcowym” wcale nie muszą być Węgry. Sceptycyzmu nie kryje część polityków w Europie Zachodniej, w tym w Berlinie, a trudno wyobrazić sobie Ukrainę w UE, jeśli za naszą zachodnią granicą będzie panował ponadpartyjny opór uzasadniany m.in. niespełnieniem kryteriów i obawami o drenowanie wspólnego budżetu, na który w dużym stopniu łożą właśnie Niemcy.
Po rozpoczęciu negocjacji niemiecka prasa tonowała optymizm wylewający się z oficjalnych przemówień i komentarzy, co uchwycił portal Deutsche Welle. Dziennik „Badische Neueste Nachrichten” określił inaugurację rozmów jako „pierwszy krok na bardzo długiej drodze”, która nie musi zaprowadzić do Unii, czego przykładem jest los Turcji. Dodał, że Ukraińców czeka żmudny proces reform, które mogą zająć „wiele lat, jeśli nie dekad”. Regionalny dziennik „Volksstimme” ocenił, że w perspektywie średnioterminowej przystąpienie Ukrainy stanowi „wielką gospodarczą i społeczną iluzję”. Taki scenariusz jest możliwy, o ile „UE wyrzuci kryteria akcesyjne za burtę i postawi na czynnik psychologiczno-propagandowy w walce z Rosją”.
Media za naszą zachodnią granicą zwracają uwagę, że nie da się uniknąć dyskusji o kosztach rozszerzenia. Na łamach „Frankfurter Rundschau” wspomniano o konieczności dokonania zmian zasad redystrybucji dotacji unijnych, ponieważ w świetle obecnych reguł Ukraina mogłaby otrzymać nawet 17 proc. z tej puli. „Każdy, kto pamięta protesty rolników, zdaje sobie sprawę, jak skomplikowane jest to zagadnienie” – skomentował opiniotwórczy dziennik. Z kolei „Maerkische Oderzeitung” napisał, że dopiero kiedy ucichną działa, okaże się „jak wielka jest gotowość do przyjęcia Ukrainy z jej prawie 40 mln mieszkańców, dużym sektorem rolnym i jeszcze większą potrzebą finansowania z UE”.
Kontekst krajowy
Integracja Ukrainy z UE powinna sprzyjać zwiększeniu obrotów handlowych z Polską i może stanowić istotny impuls rozwojowy zwłaszcza dla wschodniej części naszego kraju. Obecnie jest siódmym partnerem Polski pod względem eksportu i zajmuje 22. miejsce w zakresie importu. Od dłuższego czasu utrzymujemy pozytywne saldo bilansu handlowego.
Zobacz również:
Ukraina chce integracji z unijnym rynkiem cyfrowym
Z danych Głównego Urzędu Statystycznego za 2023 r. wynika, że eksport polskich produktów do Ukrainy wzrósł o 16,8 proc. rok do roku, osiągając wartość prawie 11,34 mld euro. Dominowały produkty mineralne i maszyny oraz urządzenia, choć eksportujemy także towary rolno-spożywcze, np. sery, twarogi i czekoladę. Import towarów z Ukrainy spadł natomiast o 26,2 proc. rok do roku, przekraczając wartość 4,4 mld euro. Sprowadzamy głównie metale oraz tłuszcze i oleje, a istotną rolę odgrywają też produkty pochodzenia roślinnego, zwłaszcza zboża i owoce.
Resort rozwoju i technologii zapytany przez „Obserwatora Finansowego” o potencjalne korzyści z obecności Ukrainy w UE dla naszych przedsiębiorców, wskazuje, że polskie produkty będą mogły liczyć na dodatkowy popyt, jeśli towary z „bogatszych” i „droższych” państw członkowskich UE okażą się dla Ukraińców mniej atrakcyjne pod względem cenowym. „Ułatwiony zostanie dostęp do komponentów, które mogą być dostarczane przez ukraińskich podwykonawców i kooperantów” – wskazuje MRiT. Naszym przedsiębiorcom powinno sprzyjać zapotrzebowanie na towary, których cena w znacznym stopniu zależy od odległości od rynków zbytu. „Wspólna granica polsko-ukraińska sprawia, że koszty transportu polskich produktów do tego kraju powinny być tańsze niż w przypadku transportu dóbr z innych państw członkowskich Unii” – dodaje.
W związku z posiadaniem przez Ukrainę bogatych złóż m.in. rud żelaza, siarki, soli, gazu oraz zasobów łupków bitumicznych, które pozwalają na produkcję gazu łupkowego, polskie przedsiębiorstwa będą mogły nabywać relatywnie tanio niektóre surowce i niskoprzetworzone produkty i półprodukty, pochodzące głównie z przemysłu metalurgicznego, w celu dalszej przeróbki. „Duże firmy mogłyby się ubiegać o koncesje na wydobycie surowców, wchodząc w relacje kapitałowe z lokalnymi przedsiębiorcami” – podkreśla ministerstwo. Szansą dla Polski może okazać się integracja rynków produktów, usług i czynników produkcji, zwłaszcza jeśli przełoży się to na efekt skali i przyczyni się do wzrostu wydajności. „To może zachęcić firmy do zwiększania efektywności, robotyzacji procesów oraz odejścia od konkurencji opartej na niskich płacach, co będzie stymulować długoterminowe procesy wzrostu produktywności” – ocenia MRiT.
Do sektorów szczególnie narażonych na konkurencję ze strony naszych południowo-wschodnich sąsiadów należy m.in. produkcja rolna i przetwórstwo spożywcze oraz usługi transportu drogowego. Polskie władze powinny zadbać m.in. o jak najlepsze zabezpieczenie interesów krajowych rolników i transportowców. Naszych negocjatorów czeka niełatwe zadanie, ponieważ nie wszystkie państwa członkowskie podzielają punkt widzenia Warszawy.
Rynek pracy
Z powodu trwającej wojny nie znamy przyszłej liczby ludności państwa ukraińskiego. Na początku 2022 r. zamieszkiwało je ok. 41 mln osób (dane nie uwzględniały okupowanego przez Rosję Krymu i miasta Sewastopol). Obecnie populacja jest znacznie mniejsza, a niektórzy demografowie prognozują, że w kolejnej dekadzie liczba mieszkańców Ukrainy spadnie poniżej 30 mln. Nasz południowo-wschodni sąsiad wyludnia się od dawna, ale wojna doprowadziła do zmian społeczno-demograficznych, które będą negatywnie rzutować na rynek pracy i stan gospodarki jeszcze przez długie lata.
Zobacz również:
MFW daje pieniądze, ale oczekuje od Ukrainy radykalnych zmian
Wielką zagadką pozostaje to, ilu uchodźców wojennych i migrantów ekonomicznych wróci do kraju po zakończeniu działań zbrojnych, a ile osób dołączy do swoich bliskich, którzy czasami od dawna mieszkają za granicą. Masowe wyjazdy Ukraińców w wieku produkcyjnym będą wyzwaniem dla funkcjonowania państwa. Wydaje się, że starzejąca się populacja, w dodatku naznaczona traumą wojenną, może negatywnie wpływać na tempo integracji z UE chociażby z powodu obciążenia systemu opieki społecznej i zdrowotnej oraz niskiej partycypacji w powojennej odbudowie.
W nieodległej perspektywie – i, co ważne, niezależnie od przebiegu negocjacji akcesyjnych Kijowa z UE – „zarówno na ukraińskim, jak i na polskim rynku pracy wzmagać będzie się zapotrzebowanie na pracowników z branż budowlanej, medycznej i usług opiekuńczych. Oba państwa będą konkurować o ukraińskiego pracownika, co może sprzyjać wzrostowi napięć w stosunkach bilateralnych” – uważa Maria Piechowska, analityczka PISM. I dodaje, że ze względu na dużą liczbę uchodźców część problemów społecznych stanie się widoczna także w innych krajach, w tym w Polsce.
Sporną kwestią może się okazać ustalenie zasad dostępu do rynku pracy. W przeszłości niektóre kraje członkowskie nie zezwalały obywatelom państw „nowej” Unii na swobodne podejmowanie zatrudnienia przez kilka lat od akcesji. Były jednak i takie, które zgodziły się na to, nie zważając na strach części społeczeństwa przed zburzeniem ich bezpieczeństwa ekonomicznego, który był motywowany spodziewanym napływem taniej siły roboczej. W tej chwili nie wiadomo, na jakie podejście zdecydują się państwa członkowskie. Wiele zależy od przyszłej sytuacji gospodarczej w UE i Ukrainie. Im będzie lepsza, tym pojawi się mniej obaw.
