Autor: Katarzyna Kozłowska

Publicystka, wydawca książek ekonomicznych, koordynator projektów medialnych.

Unijny spadochron z pomocą jeszcze trochę udźwignie

Grecja, Węgry, Irlandia, Łotwa, Portugalia, Rumunia i Hiszpania, a za chwilę Cypr – to dotychczasowi beneficjenci unijnej pomocy dla krajów w pilnej potrzebie finansowej. Powstała już cała struktura instytucjonalna. Dysponuje ona wielkimi, choć ograniczonymi środkami. Próbujemy przejrzeć się ile jest jeszcze warty unijny spadochron finansowy.           Unijna pomoc finansowa przybierała dotąd różne formy, aż w październiku 2012 r. zaczął funkcjonować fundusz pomocowy, zwany Europejskim Mechanizmem Stabilizacyjnym (EMS). Fundusz zasila chore gospodarki i udziela gwarancji. Pożyczki idą na realizację potrzeb budżetowych, spłaty odsetek od zaciąganych kredytów i rekapitalizację banków krajów zadłużonych.
Unijny spadochron z pomocą jeszcze trochę udźwignie

(CC BY-NC-SA Leo Reynolds/DG)

W zamian za pożyczki, wspomagane kraje realizowały bądź realizują tzw. program dostosowawczy – dla każdego uszyty na miarę przez ekonomistów i urzędników Europejskiego Banku Centralnego (EBC), Komisji Europejskiej i Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Częścią parasola ochronnego są działania, które podejmuje Unia Europejska, bądź jej instytucje i działające w niej podmioty. Do takich działań zaliczyć można skłonienie w początkach 2012 r. prywatnych graczy rynku finansowego, by umorzyli Grecji znaczną część długu (zaangażowanie PSI – Private Sector Involvement sięgnęło już 30 mld euro).

Sposobem na pomoc jest także europejska polityka monetarna. Ona także idzie z odsieczą krajom w turbulencjach. Dzięki jej narzędziom banki strefy euro już dwukrotnie otrzymały niskooprocentowane (1 proc.) pożyczki. Polityka ilościowego poluzowania, zwana w Europie LTRO (Long-Term Refinancing Operation), a także najnowsze narządzie – OMT (Outright Monetary Transactions), zapewniają płynność podmiotom unijnej gospodarki, a państwom możliwość rolowania swojego zadłużenia na możliwych do zaakceptowania warunkach w sytuacji, gdy rynki finansowe grają na upadek gospodarek.

Tu chcemy zająć się przede wszystkim funduszami pomocowymi, a nie polityką monetarną.

Jak to się zaczęło

Najpierw trochę historii. Dzisiejsze narzędzie jakim jest Europejski Mechanizm Stabilizacyjny (ESM), to efekt kilkuletniej pracy szefów państw krajów strefy euro i europejskich urzędników oraz debat, pośród których rodził się Pakt Fiskalny. ESM rozpoczął pracę w październiku 2012 r. (pierwsze porozumienie krajów eurostrefy w sprawie jego powołania podpisano w lipcu 2011 r.)

Formalnie ESM jest organizacją międzyrządową, podlegającą międzynarodowemu prawu, powołaną na czas nieokreślony i dysponującą 80 miliardami euro kapitału w gotówce oraz 620 miliardami euro gwarancji (kapitał „na żądanie”). Jego zdolność pożyczkowa sięga 500 miliardów euro. W eurolandzie toczy się już jednak dyskusja nad zwiększeniem jej nawet do 2 bln euro.

ESM jest kontynuacją innego narzędzia – Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej (EFSF). Utworzyli je ministrowie finansów strefy euro na szczycie w maju 2010 r. jako spółke z siedzibą w Luksemburgu. EFSF miał być funduszem celowym, określonym w czasie. Jego trwanie przewidziano do czerwca 2013 r. Jeśli chodzi o strukturę kapitałową – były to gwarancje krajów strefy euro warte 780 mld euro.

EFSF mógł w sumie udzielić pożyczek na kwotę 440 mld euro. Oba narzędzia: nowe ESM oraz EFSF są organizacjami międzyrządowymi. Dokładnie w momencie, kiedy powstała EFSF, politycy unijni stworzyli także pomocowe narzędzie wspólnotowe Europejski Mechanizm Stabilizacji Finansowej (EFSM), koordynowany przez Komisję Europejską, dla którego gwarancję stanowi unijny budżet. EFSM nie był jednak nigdy tak spektakularny jak jego międzyrządowi „bracia”. Jego moc pożyczkową określono na ok. 60 mld euro.

Z tego powodu do dziś ubolewają trochę europarlamentarzyści: „Początki powstania narzędzia ESM i jego poprzednika EFSF były burzliwe. Było wątpliwe, czy w ramach Traktatu takie narzędzie może funkcjonować. W trudnych negocjacjach udało się uzyskać porozumienie. ESM powstał jako instytucja międzyrządowa. Ja jako europoseł mogę oczywiście trochę żałować, że tym samym ucierpiała nieco metoda wspólnotowa. Ale jednak to zadziałało”, opowiada w rozmowie z Obserwatorem Finansowym o narodzinach tego narzędzia europoseł Sidonia Jędrzejewska.

Mechanizm unijny, gwarantowany przez budżet UE o zdolności pożyczkowej do 60 mld euro, wygasa w czerwcu 2013 r. razem z EFSF. Pozostanie już tylko ESM.

Dotychczasowe-wykorzystanie-specjalnych-funduszy

Infografika: DG

Mówiąc o pożyczkach pomocowych dla krajów Unii Europejskiej, a w szczególności strefy euro, nie można zapomnieć o tym, że jednocześnie z wypłatami czy to wynikających z umów bilateralnych, czy na mocy działania któregoś z funduszy, od początku kryzysu płyną do potrzebujących krajów pożyczki z Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Fundusz zasilany jest gwarancjami krajów należących do ONZ, w tym oczywiście krajów Unii Europejskiej.

Dotychczasowe zaangażowanie MFW w europejski kryzys:

Infografika: DG

Infografika: DG

Historia pomocy finansowej dla krajów w kłopotach liczy sobie już kilka solidnych rozdziałów. Poniżej przedstawiam kto i ile już skorzystał.

Rozdział pierwszy – wspieranie bilansu płatniczego

Ten pierwszy etap pomocy dotyczył krajów spoza strefy euro. Było to na poczatku kryzysu finansowego i mało kto sobie wyobrażał, że pomocy wymagać będą również kraje należące do strefy euro, a nie tylko europejskie kraje peryferyjne. Początkowo nie było nawet instytucji europejskich, które miałyby zająć się udzieleniem wsparcia. Unia Europejska radziła sobie z turbulencjami inaczej.

Gdy kryzys wybuchł w 2008 r. i jako pierwsze zwróciły się o pomoc do unijnych partnerów oraz do MFW Węgry i Łotwa. Był to listopad oraz grudzień 2008 roku. Poza pożyczkami kraje te otrzymały od MFW (Węgry: 9,1 mld euro z możliwego pakietu wartości 12,5 mld euro, a Łotwa 1,1 mld euro z przeznaczonego dla nich pakietu 1,7 mld euro),

Unia udzieliła pomocy jako wsparcia bilansu płatniczego (BoP). Instrument ten funkcjonuje w UE od 1975 roku, decyzje o przyznaniu pomocy podejmuje Rada Europejska (szczyt z udziałem szefów rządów), a pożyczki finansowane są z pożyczek zaciąganych przez UE. BoP to pożyczki dla krajów nie będących członkami strefy euro.

Z tego tytułu do listopada 2010 roku Węgry otrzymały 5,5 mld wsparcia, a Łotwa wykorzystała 2,9 mld euro z przyznanych jej 3,1 mld euro. Łotwa mogła jeszcze do stycznia 2011 r. wystąpić o pozostałe 200 mln zł, ale tego nie zrobiła.

Tym samym narzędziem w latach 2009-2011 roku wsparto Rumunię, która otrzymała 5 mld euro. Rumunia mogła wystąpić jeszcze o 1,4 mld euro, ale tego nie uczyniła.

Kraje spoza strefy euro bardzo szybko wydostały się z turbulencji powstałych po wybuchu kryzysu finansowego.

Infografika: CC by Images_of_Money/DG

Infografika: CC by Images_of_Money/DG

Rozdział drugi – pożyczki bilateralne, zwane pierwszym bail-outem Grecji

Kiedy okazało się, że pogorszenie światowej koniunktury utrudniło południowym krajom strefy euro obsługę ich zadłużenia (pierwsza zgłosiła problem Grecja) stało się jasne, że Europa potrzebuje bail-outu na wzór działań podjętych przez Amerykanów.

Kraje eurostrefy (poza Słowacją) uzgodniły w maju 2010 r., że wraz z MFW, w ramach programu Greek Loan Facility pożyczą Grecji na podstawie umów bilateralnych o wartości w sumie 110 mld euro. Pomoc obliczona została na trzy lata. Pieniądze miały być przelewane w transzach w zamian za realizację przez rząd grecki uzgodnionego programu naprawczego. Program miał wiązać się przede wszystkim z redukcją deficytu budżetowego. Kontrolerzy tzw. trojki (urzędnicy Komisji Europejskiej, Europejskiego Banku Centralnego i MFW) mieli co kwartał kontrolować (i do dziś to robią) postępy Greków we wdrażaniu reform i dawać zielone światło na wypłatę kolejnych części transz pomocy.

Z łącznej kwoty 110 mld euro, na którą składało się 80 mld euro od krajów eurostrefy i 30 mld euro z MFW, wypłacono dotychczas łącznie 73 mld euro. Część wypłat przekazana została z opóźnieniem w stosunku do planowanego kalendarza, bo kontrolerzy „trojki” nie byli zadowoleni z efektów realizacji programu dostosowawczego.

Oprocentowanie środków pomocowych ustalono na poziomie 5,5 proc., a zapadalność 7,5 roku. Wobec sytuacji napięcia w Grecji, w marcu 2011 r. zmniejszono oprocentowanie środków do 4,5 proc. Później, w lipcu, obniżono oprocentowanie do 3,5 proc. oraz wydłużono zapadalność do 15 lat.

Działania te nie pomogły jednak Grecji efektywnie radzić sobie z zadłużeniem. Już w początkach 2011 roku zorientowano się, że zadeklarowana kwota 110 mld euro nie wystarczy, by oddalić widmo bankructwa Grecji. Kraj był już nie tylko w pułapce długu, lecz również ogromnych napięć społecznych i niepokojów.

W listopadzie 2011 roku do dymisji podał się premier Jorgos Papandreu. Powołano rząd technokratów z premierem Lucasem Papademosem, który wziął na siebie przygotowanie części reform i doprowadzenie kraju do wyborów w maju 2012 r.

W wyborach zwyciężyły ugrupowania skrajne. Grecy nie chcieli zgodzić się na cięcia wydatków, reformy, dociążanie podatkami i odbieranie przywilejów grupom zawodowym. Był to sygnał dla urzędników unijnych, że dotychczas aranżowane bilateralne pożyczki nie będą wystarczające.

By zabezpieczyć przyszłe potrzeby Grecji, a także innych krajów, które zaczęły zgłaszać podobne kłopoty, utworzono EFSF oraz EFSM. Konieczne stało się określenie na nowo warunków dla Grecji. Doszło do tego ostatecznie na unijnym szczycie 21 lipca 2011 roku, kiedy powstał plan drugiego bail-outu dla Grecji

Infografika: CC BY-NC-SA Carlitos/DG

Infografika: CC BY-NC-SA Carlitos/DG

Rozdział trzeci – pożyczki bilateralne i kompilacja pomocy dla Irlandii

Zanim doszło do stworzenia drugiego planu ratunkowego dla Grecji, Unia musiała zmierzyć się z problemami Irlandii i Portugalii. Irlandia zwróciła się o pomoc do unijnych partnerów w listopadzie 2010 r. Powstawały właśnie fundusze EFSM i EFSF i właśnie z tych funduszy zabezpieczono pierwsze pieniądze dla tych krajów. Dodatkowo dorzuciły się MFW oraz Wielka Brytania, Dania i Szwecja oraz rząd samej Irlandii – rozwiązując na potrzeby walki z długiem swoje rezerwy.

Ostatecznie 28 listopada ustalono, że pakiet antykryzysowy dla Irlandii wart będzie  85 mld euro. 22,5 mld z MFW, 4,8 mld euro od Wielkiej Brytanii, Danii i Szwecji, 22,5 mld euro z EFSM, 17,7 mld euro z EFSF i 17,5 mld euro z zasobów własnych. Z puli 85 mld euro aż 35 miliardów euro poszło na dokapitalizowanie banków, a pozostałe 50 mld euro dla budżetu.

Pakiet dostosowawczy, który miała realizować Irlandia (przede wszystkim reorganizacja sektora bankowego i konsolidacja finansów publicznych) zaplanowano na 3 lata. Wprowadzono także kwartalne kontrole. I cel: obniżenie do 2015 r. deficytu budżetowego do 3-procent.

Pierwsza transza pomocy poszła do Irlandii 1 lutego 2011 roku (3,6 mld euro), potem 10 listopada 2011 roku (3 mld euro) itd. Według danych Komisji Europejskiej do końca grudnia 2012 r. z przyznanego pakietu wartego 85 mld euro, Irlandia otrzymała: 21,7 mld euro z EFSM, 12,1 mld euro z EFSF. A ponadto – bilateralną pomoc od Danii, Wielkiej Brytanii i Szwecji (4,8 mld euro) oraz 19,4 mld euro z MFW. Średni czas zapadalności pożyczek to 12,5 roku. Do wykorzystania pozostaje jeszcze nieco ponad 14 mld euro. Sytuacja Irlandii ustabilizowała się.

Rozdział czwarty – mieszanka pomocy wspólnotowej, EFSF i MFW dla Portugalii

O pomoc do Unii premier Portugalii zwrócił się w kwietniu 2010 r. Rada Unii Europejskiej zatwierdziła ją 17 maja 2011 r. Pakiet dla Portugalii wyceniono na 78 mld euro, z czego 26 mld euro z budżetu unijnego (EFSM), 26 mld euro z funduszu EFSF i 26 mld euro z MFW. Kwoty te od 2011 r. wypłacane są w transzach i mają płynąć do Portugalii do 2014 r. Każdą transzę poprzedza zgoda „trojki”, która monitoruje dostosowanie fiskalne, reformy strukturalne oraz reformy wzmacniające portugalski sektor finansowy.

Cel budżetowy to obniżenie deficytu poniżej 3 proc. do końca 2013 r. Już latem 2011 r. wiadomo było, że warunki bail-outu są dla Portugalii zbyt surowe. Na unijnym szczycie w lipcu 2011 r. zmieniono oprocentowanie pożyczek z ponad 6 proc. do 3,5 proc. i wydłużono ich zapadalność z 5 i 10 lat do co najmniej 15 lat, a maksymalnie nawet 30 lat. W marcu 2013r. eurogrupa wyraziła zgodę na przesunięcie terminu osiągnięcia przez Portugalię celu deficytowego z 2013. na rok 2015 r. Przyjęto, że w tym roku deficyt zostanie zmniejszony do 5,5 proc. PKB, a w 2014 r. do 4 proc. PKB.

Do 7 lutego 2013 r. do Portugalii przelanych zostało 19 mld euro z samego EFSF, 22 mld euro z EFSM (gwarantowane unijnym budżetem) oraz 21,3 mld euro z MFW

Średni okres zapadalności pożyczek to dziś 14,55 lat. Na konferencji prasowej 15 marca 2013r.  przedstawiono wyniki siódmej już kontroli i potwierdzono zgodę na wypłatę ósmej transzy pomocowej w wysokości 2 mld euro.

Infografika: DG

Infografika: DG

Rozdział piąty – drugi bail-out Grecji, powstanie ESM i pomoc Hiszpanii

Po unijnym szczycie 21 lipca 2011 r. zdecydowano o zwiększeniu pomocy dla Grecji. Uzgodniono, że będzie ona realizowana już nie na drodze bilateralnych pożyczek, a z funduszu pomocowego eurostrefy. Funduszowi EFSF, które utworzono decyzją z maja 2010 r, podwyższono pojemność gwarancyjną z 440 mld euro do 780 mld euro, a jego możliwości pożyczkowe wzrosły z 225 mld euro do 440 mld euro.

Ostateczny kształt drugiego bail-outu został przyjęty na szczycie 21 lutego 2012 r. W zamian za cięcie wydatków o 325 mln euro oraz zapewnienie o realizacji programu dostosowawczego po wyborach (przedterminowe wybory odbyły się w maju 2012 r. i wobec niemożności utworzenia rządu, powtórzono je w czerwcu 2012r.), Grecja miała dostać jeszcze większy zastrzyk gotówki – do 2014 r. i później.

Drugi-bail-out-Grecji CC by tjuel

Infografika: CC BY tjuel/DG

Razem z wypłaconą w ramach pierwszego bail-outu kwotą 73 mld euro, daje to łącznie ponad 240 mld euro pomocy na ratowanie Grecji. Do dziś, łącząc kwoty z pierwszego i drugiego pakietu ratunkowego, Grecja uzyskała łączną pomoc (w ramach pożyczek oraz umorzeń) na kwotę ponad 190 mld euro. W ramach samego drugiego bail-outu, do marca 2012 roku, w kilku transzach (licząc restrukturyzację długu wierzycieli prywatnych), Grecja otrzymała ok. 75,6 mld euro pomocy:

Infografika: CC BY CC Images_of_Money/DG

Infografika: CC BY CC Images_of_Money/DG

W listopadzie 2012 r. Ecofin oraz przedstawiciele MFW zdecydowali się po raz kolejny złagodzić warunki programu dostosowawczego Grecji. Wyznaczony cel: osiągnięcie w 2014 r. 4,5 proc. PKB nadwyżki budżetowej został obniżony do 1,5 proc. PKB. Osiągnięcie 4,5 proc. nadwyżki spodziewane jest obecnie w 2016 r.  Dodatkowo obniżone zostało oprocentowanie udzielonych Grecji pożyczek w ramach

Greek Loan Facility, jak i z EFSF. Wydłużono także okres zapadalności pożyczek oraz okresy ich spłat.

Obrady nad złagodzeniem warunków pomocy Grecji zbiegły się w czasie z decyzją eurogrupy i władz MFW o odblokowaniu drugiej transzy pomocowej drugiego bail-outu (na podstawie raportu „trojki”). Transza na ponad 49 mld euro, którą odblokowano w grudniu 2012 r. mylnie okrzyknięta została w Europie „trzecim bail-outem Grecji”. W rzeczywistości wciąż nie jest on potrzebny. Do wykorzystania przez Grecję wciąż zostaje ponad 50 mld euro funduszy pomocowych.

Europoseł Sidonia Jędrzejewska przekonuje, że pieniądze z unijnego spadochronu ustabilizowały sytuację w Europie i uspokoiły rynki finansowe. Decyduje o tym świadomość, że pomocowy spadochron Europy wytrzyma, nawet jeśli problemy Grecji będą jeszcze trwały. Wskazują na to wielkości zgromadzonych i wykorzystanych już środków.

Możliwości EFSF określone zostały na poziomie 440 mld euro. Pieniądze te nie leżą po prostu w szufladzie podręcznego biurka, są gromadzone zgodnie z przyjętymi zobowiązaniami. Do lutego 2013 r. EFSM zapewnił sobie 192 mld euro środków przeznaczonych dla Irlandii, Portugalii i Grecji. Wypłacił z tego już 144 mld euro. Do 2014 r. wypłaci kolejne 43,3 mld euro.

W czerwcu 2013 r. kończy się okres działania EFSF (tylko do tego czasu może on przyjmować zobowiązania), ale od jesieni 2012 r. funkcjonuje już nowy Europejski Mechanizm Stabilizacyjny (ESM), który wziął już na siebie pożyczki na dokapitalizowanie banków Hiszpanii. To właśnie z jego środków zostanie wypłaconych do 100 mld euro dla Hiszpanii (pomoc przyznano jej w czerwcu 2012 r.). Pierwsze transfery już zostały wypłacone. 3 grudnia 2012r. hiszpański rząd zwrócił się z formalną prośbą o wypłatę 39,5 mld euro. Dwa dni później ok. 37 mld euro przekazane zostało na pomoc bankom BFA-Bankia, Catalunya-Caixa, NCG Banco oraz Banco de Valencia. Kolejny transfer w kwocie 1,86 mld euro przekazany został 5 lutego 2013 r. (w obu zapadalność pożyczek wynosi 12,2 roku).

Pomoc dla Cypru, nie powinna być problemem dla ESM. Przed nową sytuacją eurostrefa stanęłaby dopiero wtedy, gdyby o pożyczki zgłosiły się Włochy. Czy EMS mógłby pomagać krajowi tak wielkiemu jak Włochy? Można mieć wątpliwości z uwagi na rozmiary tej gospodarki. Grecja, ze swoimi największymi z dotychczasowych krajów potrzebami pożyczkowymi, jest krajem o wiele mniejszym niż jej zachodni sąsiad.

Katarzyna Kozłowska

Wykorzystane w artykule liczby zaczerpnięte zostały z raportów Komisji Europejskiej, danych EFSF oraz ESM, Departamentu Zagranicznego Narodowego Banku Polskiego (analiza: „Programy pomocowe dla Grecji, Irlandii i Portugalii – stan na sierpień 2011 r.”) oraz opracowania „Die Euro-Kriesenstrategie: Erste Erfolge und weitere Schritte” szefa ESM Klausa Reglinga (Bruksela, 4 grudnia 2012r.). Wiele liczb podanych zostało orientacyjnie, bez precyzowania dziesiętnych, a ich zsumowane wartości mogą czasem różnić się od tych, które znamy z artykułów prasowych, gdyż wartości te zmieniają się np. wraz z wartością SDR-ów, którymi przy działalności pożyczkowej posługuje się Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Ciekawie na ten temat pisze Brussels Blog FT:

(CC BY-NC-SA Leo Reynolds/DG)
Dotychczasowe-wykorzystanie-specjalnych-funduszy
Dotychczasowe-wykorzystanie-specjalnych-funduszy
Infografika: DG
Ile-ma-do-dyspozycji-MFW
Infografika: CC by Images_of_Money/DG
Wsparcie-bilansu-płatniczego CC by Images_of_Money
Infografika: CC BY-NC-SA Carlitos/DG
Podsumowanie-pierwszego-bail-outu CC BY-NC-SA by ¡Carlitos
Infografika: DG
Przykładowa-emisja-EFSF-dla-potrzeb-pożyczkowych-Portugalii
Drugi-bail-out-Grecji CC by tjuel
Drugi-bail-out-Grecji CC by tjuel
Infografika: CC BY CC Images_of_Money/DG
Drugi-bail-out-Grecji CC by Images_of_Money

Otwarta licencja


Tagi


Artykuły powiązane

Irlandzka zagadka statystyczna

Kategoria: Analizy
W Irlandii światowy kryzys finansowy doprowadził do głębokiej recesji i spadku PKB łącznie o blisko 10 proc. Ale dziś PKB Irlandii jest o 60 proc. wyższe niż przed kryzysem. Zawdzięcza to zarówno dobrej polityce gospodarczej, jak i specyfice liczenia PKB według standardów Systemu Rachunków Narodowych ONZ (SNA).
Irlandzka zagadka statystyczna

Północ kontra Południe, czyli wierzyciele kontra dłużnicy

Kategoria: Analizy
Asymetria, między krajami bardzo zadłużonymi a zadłużonymi umiarkowanie, jest groźna dla stabilności strefy euro, a także całej Unii Europejskiej. Zwiększa bowiem ryzyko przedłużającej się stagnacji gospodarczej.
Północ kontra Południe, czyli wierzyciele kontra dłużnicy

Niebezpieczny Piketty powraca

Kategoria: Trendy gospodarcze
Po lekturze Kapitału w XXI wieku myślałem, że do czytania Thomasa Piketty’ego już nie wrócę, bo jest to po prostu stratą czasu. Złamałem jednak to postanowienie po przeczytaniu recenzji ostatniej książki Piketty’ego, jaką niedawno napisał Aleksander Piński na łamach Obserwatora Finansowego.
Niebezpieczny Piketty powraca